CC BY
36
В. БАРИНОВА,
аспирантка Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК МЕХАНИЗМ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
«Государственно-частное партнерство» (ГЧП) в самом общем виде представляет собой долгосрочное (иногда более 30 лет) партнерство государства и бизнеса для достижения общих целей. Ключевой характеристикой ГЧП является разделение рисков между государством и частным сектором, причем государству отводится лидирующая роль в определении приоритетов.
Традиционно ГЧП рассматривают применительно к проектам в сфере инфраструктуры. Однако его специфика в полной мере соответствует особенностям высокотехнологичного сектора экономики. В связи с этим целесообразным представляется выделение новых форм ГЧП, которые способны стать эффективным механизмом развития инновационных отраслей.
ГЧП в инновационной сфере определяется как «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и областей научных исследований»1. Ему присущи все признаки традиционного ГЧП: равноправное участие государственного и частного секторов для достижения общих целей и реализации государственных интересов, предполагающее распределение между ними расходов и рисков, а также участие в использовании полученных результатов.
ГЧП в высокотехнологичных отраслях возникает по инициативе государства, поскольку его заинтересованность в стратегически важном
1
Шелгунов А. Государственно-частные партнерства в инновационной сфере, 24.10.2005, http://ifti.ru/publications/9.
развитии наукоемких производств доминирует над опасениями частного сектора вкладывать средства в проекты с высокой степенью риска. Например, государство поддерживает систему образования и науки (источники инноваций), создает благоприятные правовые условия и инновационную инфраструктуру для стимулирования инновационного предпринимательства, а частный сектор берет на себя коммерческий риск и получает основную часть прибыли. В ходе реализации проектов государство получает дивиденды в форме увеличения налоговых поступлений, решения социальных проблем и повышения общего уровня производства, в то время как возрастает конкурентоспособность продукции и услуг на мировом рынке. Посредством ГЧП отдача от научных исследований существенно увеличивается, что позволяет эффективно решать вопросы последующей коммерциализации результатов. Это взаимовыгодное взаимодействие государства и бизнеса отвечает и интересам гражданского общества в целом.
Помимо объективных предпосылок реализации проектов в форме государственно-частного партнерства в инновационной сфере, связанных с общими особенностями и закономерностями развития наукоемких отраслей, применение модели ГЧП в России обусловлено также спецификой сектора исследований и разработок. Историческое развитие страны обусловило организационную и финансовую зависимость этого сектора от государства, что выражается в невосприимчивости к частным инвестициям. Примерно 70% научноисследовательских организаций в России находятся в государственной собственности и зависят от федерального бюджета 2.
Совокупность проблем госсектора науки свидетельствует о том, что составляющие его организации не способны обеспечить реализацию перехода России на инновационный путь развития в соответствии со стратегическими приоритетами. Тем не менее, полная передача частному сектору всех рисков невозможна вследствие исключительной общественной значимости инновационной сферы и недостаточной заинтересованности в ней частного сектора по причине высоких рисков. В этой связи модель государственно-частного партнерства в России оказывается наиболее востребованной именно в инновационной сфере, как оптимальный вариант разделения рисков и ответственности и привлечения максимальных ресурсов.
Несмотря на то, что в секторе высоких технологий сейчас ведется только 20% всех ГЧП-проектов, можно отметить активизацию в течение последних 5 лет внедрения инструментов ГЧП. Во-первых, конкурсное целевое распределение государственного заказа на исследования и разработки, которое сопровождается условием софинансирования работ исполнителей из внебюджетных источников, осуществляется по ограниченному числу направлений развития науки и техники. Во-вторых, - это так называемые ВИП-проекты: важнейшие
инновационные проекты государственного значения, обязательным
2 Гордеев А., Киселёв К. Механизм ГЧП в сфере науки: в чьей воле его запустить? 07.07.2008, http://www.strf.ru/organization.aspx?CatalogId=221&d_no=14562.
условием реализации которых является паритетное участие частного капитала и последующий вывод конечной инновационной продукции на рынок.
В качестве структурных составляющих ГЧП в инновационной сфере можно выделить, в первую очередь, следующие механизмы: Инвестиционный фонд Российской Федерации; Венчурные инвестиционные фонды; Российская венчурная компания (РВК); Технопарки; Инновационно-технологические центры (ИТЦ) и центры трансфера технологий (ЦТТ); Государственные корпорации; Внешэкономбанк; Целевое государственное финансирование малых инновационных предприятий. Следует обратить внимание, что механизмы ГЧП в инновационной сфере отличаются от инфраструктурных большим многообразием и сложностью.
Одним из наиболее эффективных механизмов ГЧП является механизм особых экономических зон (ОЭЗ), в которых действует специальный режим осуществления предпринимательской деятельности. Механизм ОЭЗ достаточно хорошо отработан, и не является инновационным. Однако технико-внедренческие ОЭЗ направлены исключительно на стимулирование высокотехнологичного сектора экономики и инновационных технологий. В целом, ОЭЗ нацелены на привлечение инвестиций в промышленные и инновационные проекты в России, и в этом смысле другие формы ГЧП дополняют их, усиливая ожидаемое позитивное воздействие на экономику.
Инвестиционный фонд Российской Федерации создан в 2005 г. с целью предоставления государственной поддержки в реализации инвестиционных ГЧП-проектов, имеющих общегосударственное значение3. Так, государственная поддержка предоставляется для реализации инвестиционных проектов с определенной направленностью: это может быть либо создание и развитие
инфраструктуры, либо совершенствование элементов российской инновационной системы, либо обеспечение реализации
институциональных преобразований. По данным компании Б1а^аМ&Роо^, фонд может финансировать до 75% общей стоимости каждого проекта в форме взноса в уставный капитал или предоставить государственные гарантии в размере до 60% заемных средств, привлекаемых от частного сектора. При этом в суммарном объеме инвестиций на все проекты 70% средств должны предоставить частные инвесторы. Таким образом будет выполняться основная задача Инвестиционного фонда - привлечение частных инвестиций.
Инвестиционный фонд располагает значительными денежными средствами: общий объем бюджетных ассигнований на
финансирование расходов Инвестиционного Фонда в начале 2008 г. составлял 230 млрд. руб. (9,7 млрд. долл.) 4. Известно, что всего за 2006 -2007 гг. было израсходовано 19,1% из всех выделенных фонду средств 5.
3 Положение об Инвестиционном фонде российской федерации, утверждено постановлением Правительства РФ №694 от 23 ноября 2005 г. http://www.innovbusiness.ru/pravo/DocumShow Рошт!Р 106087.html.
4 http://www.standardandpoors.ru/ar logm.php?refer=art. 09.09.2008.
5 23.04.2008. http://rosfincom.ru/authority/parliament/15842.html.
Однако, из них только 5% проектов в сфере инновационной инфраструктуры, что свидетельствует о низкой результативности.
Венчурные инвестиционные фонды представляют собой закрытые паевые инвестиционные фонды и являются особой формой ГЧП, осуществляемого с целью государственной поддержки венчурного инвестирования. Прямое финансовое участие государства в формировании венчурных фондов обеспечивает диверсификацию рисков венчурных инвесторов и максимизацию их прибыли. Государство же получает возможность привлечения частного капитала в инновационный сектор экономики, а также обеспечения адекватного контроля за инвестированием в наукоемкие производства.
Что касается инновационного сектора экономики, то в 2000 г. была создана некоммерческая организация «Венчурный инновационный фонд» (ВИФ). Предполагалось, что ВИФ будет способствовать
организации привлечения инвестиций в высокорисковые наукоемкие проекты в соответствии с приоритетными направлениями развития внебюджетного финансирования в виде системы венчурного инвестирования. Деятельность ВИФ организована в виде участия в уставном капитале создаваемых региональных и отраслевых венчурных фондов, доля инвестиций в каждом из которых не должна превышать 10%.
Всего в России в рамках ГЧП создано около 16 венчурных фондов под управлением 8 компаний. При этом в малые инновационные предприятия они направили весьма незначительный процент средств (около 9%), и, в среднем, один фонд инвестировал только в одно предприятие. Большая же часть средств до сих пор размещена в банках или в облигациях.
Особым механизмом ГЧП в инновационной сфере является Российская венчурная компания (РВК) - открытое акционерное общество, созданное в 2006 г. для стимулирования венчурных инвестиций и оказания финансовой поддержки высокотехнологического сектора в целом. РВК, по сути, представляет собой государственный фонд венчурных фондов России: ее задача - инвестировать средства в инновационный сектор через венчурные фонды.
Уставный капитал ОАО «РВК» составляет в настоящее время 28,2 млрд. руб.6 РВК проводит конкурсный отбор юридических лиц для передачи им в доверительное управление на 10 лет своих денежных средств с целью включения их в состав закрытых паевых инвестиционных фондов особо рисковых (венчурных) инвестиций для приобретения ценных бумаг инновационных компаний. Доля РВК в капитале создаваемых венчурных фондов составляет 49%. Оставшаяся доля - 51% формируется за счет средств частных инвесторов. Венчурные фонды создаются в виде закрытых паевых инвестиционных фондов в юрисдикции РФ. В настоящее время полностью сформированы «ВТБ -Фонд венчурный» и «Биопроцесс Кэпитал Венчурс». В стадии формирования находятся фонды «Максвелл Биотех», «Лидер», «С-
6 Официальный сайт РВК - http://www.rusventure.ru/company/brief/.
4
Групп Венчурс», «Тамир Фишман СИ ай Джи венчурный фонд», фонд «Новые технологии».
РВК стимулирует венчурное инвестирование в инновационные компании7, а также в компании ранней фазы развития (стартапы 8). В соответствии с принципом диверсификации деятельности каждый фонд должен инвестировать минимум 10 отечественных высокотехнологичных стартапов за 10 лет. Так через РВК государство распределяет деньги для реализации высокорисковых инновационных проектов совместно с частными инвесторами, получая возможность, с одной стороны, обеспечивать приток инвестиций непосредственно в приоритетные отрасли, а, с другой стороны, стимулировать частный сектор в направлении венчурного инвестирования.
Недостаток Российской венчурной компании как одной из форм ГЧП состоит в конфликте интересов: в то время как государство стремится реализовать свои стратегические задачи, частный бизнес преследует единственную цель - получение прибыли. Это существенно снижает эффективность рассматриваемой формы ГЧП.
Помимо непосредственного взаимодействия частного сектора и государства, существуют также определенные вспомогательные структуры ГЧП, так называемые «структуры поддержки». Не являясь ГЧП в чистом виде, они, тем не менее, опосредуют возникновение и развитие его прямых форм. Одной из наиболее распространенных структур такого рода в России являются технопарки. В соответствии с данными ассоциации «Технопарк»9, большинство технопарков создано по направлениям «машиностроение» (35%), «информационные
технологии» (28%), «экология» (22%).
Технопарки часто отождествляют с бизнес-инкубаторами. Однако основное назначение бизнес-инкубаторов - первоначальная поддержка малых предприятий, которая сосредоточена на развитии хозяйствующих субъектов, а не их товаров или услуг. Предоставляя предпринимателям возможность сконцентрироваться на развитии своего бизнеса, бизнес-инкубаторы помогают молодым компаниям выжить в наиболее непростой стартовый период.
Деятельность бизнес-инкубаторов в России достаточно эффективна. По имеющимся данным, от 70 до 80% компаний, воспользовавшихся их поддержкой, существуют еще минимум 3 года, в то время как, по меньшей мере, 3/4 неинкубируемых компаний погибают в первые полтора года своего существования10. В настоящее время в России насчитывается около 200 технопарков и бизнес-инкубаторов. Недавно Минэкономразвития России поддержало создание в регионах России
7 Перечень приоритетных направлений науки и техники РФ, а также перечень критических технологий РФ утверждены указами Президента РФ ПР-842 и Пр-843 от 21 мая 2006 г.
8 От англ. start-up company - вновь созданная компания технологического профиля, бизнес которой сопряжен с риском введения новейших разработок; компания постоянно использует новые технологии и готова к воплощению новейших идей (ABBYY Lingvo 11).
9 Там же. Анализу были подвергнуты 54 технопарка и ИТЦ, которые входят в ассоциацию «Технопарк».
10 http://www.business-incubator54.ru/bis inc.php.
112 бизнес-инкубаторов и утвердило расходы на их поддержку из федерального бюджета - 800 млн. руб11.
Несмотря на определенную эффективность, институт технопарка обладает рядом недостатков. Понятие «технопарк» не закреплено ни в одном законе, хотя присутствует в программах и планах развития. Кроме того, предполагаемые участники ГЧП в рамках технопарков пока не могут достичь предполагаемого уровня взаимовыгодного сотрудничества. Государство вкладывает ресурсы не столько в подготовку кадров и обеспечение гарантированного пакета вспомогательных услуг, сколько в инфраструктуру и капитальные строения, а предприниматели не стремятся переносить свой бизнес в технопарки, подстраиваться под их реалии.
Наряду с технопарками и бизнес-инкубаторами важное значение в системе структур поддержки имеют также инновационнотехнологические центры (ИТЦ) и центры трансфера технологий (ЦТТ). Зачастую они являются составными частями технопарков. Эти финансируемые государством структуры играют решающую роль в обеспечении коммуникации между учеными-разработчиками и предпринимателями, формируя, тем самым, один из основных механизмов внедрения результатов научно-технической деятельности.
Особенность ИТЦ состоит в том, что эти структуры ориентируются, в основном, на сформировавшиеся малые инновационные предприятия, которые уже прошли наиболее трудный этап становления. В 2000 г. была создана организация «Союз ИТЦ России», главной целью которой является содействие в развитии российских инновационнотехнологических центров12. В качестве основных задач союза заявлено совершенствование инфраструктуры инновационного комплекса России и создание информационной среды для эффективного взаимодействия ИТЦ.
Центры трансфера технологий выступают в роли посреднических агентств: сотрудники центров не только работают с электронной базой, но и «продвигают» технологии по всем возможным каналам, включая публикацию в специализированных изданиях и участие в различных выставках и семинарах. ЦТТ нацелены на оказание поддержки, прежде всего, небольшим компаниям высокотехнологичного сектора. Связь с ГЧП в данном случае обусловлена тем, что услуги центров традиционно оплачивают не сами компании, а государство, несмотря на то, что Россия испытывает определенные проблемы в данной сфере13.
ИТЦ и центры трансфера технологий являются равноправными звеньями национальной инновационной системы. Основное различие между ИТЦ и ЦТТ заключается в том, что первые, наряду с технопарками, представляют производственно-технологическую составляющую НИС, а вторые - консалтинговую. Будучи учреждаемыми государством структурами поддержки, они играют
11 От инкубаторов коррупции — к инкубаторам инноваций, 02.12.2008,
http://www.strf.ru/innovation.aspx?CatalogId=223&d пр=16863.
12 Союз инновационно-технологических центров России, http://rus.unitc.ru/.
13 Найдён М. Трансфер инноваций оплатит государство? 24.10.2008,
http://www.itlicorp.com/news/1483.
важную роль в создании необходимых условий для развития инновационного сектора экономики и позволяют реализовывать возможности конкретных форм ГЧП.
Государственные корпорации создавались для стимулирования развития механизма ГЧП в России. Это некоммерческие организации, создаваемые государством в целях интенсификации развития определенных отраслей экономики. Госкорпорации обладают особым статусом: на них не распространяются положения о раскрытии информации, а также действие закона о банкротстве. Они выведены из-под контроля ряда государственных органов. Имущество, которым распоряжается госкорпорация, фактически становится ее собственностью. Задача госкорпораций - привлечение инвестиций в предприятия приоритетных отраслей и направлений развития. Распределение бюджетных средств с помощью госкорпораций призвано оптимизировать бюджетное финансирование, обеспечить максимальный эффект в виде развития определенных секторов экономики на фоне существенной экономии ресурсов.
Процесс создания различных государственных корпораций активизировался в 2007 г. Тогда же были созданы государственные корпорации, нацеленные на ускорение перехода России к инновационному развитию: «Ростехнологии», «Роснанотех», «Росатом». Несмотря на то, что государственные корпорации нельзя отнести к ГЧП в чистом виде, они воплощают тесное взаимодействие государства и бизнеса: предполагают финансовую, информационную,
организационную поддержку частных проектов в важных для государства сферах, где не работают рыночные институты.
Госкорпорации представляют собой достаточно противоречивые структуры, в силу чего обладают рядом недостатков. Так, специфичность их правового статуса порождает возможность бесконтрольного вывода активов в негосударственную собственность, замены цели достижения общественного блага стремлением к получению прибыли, к нецелевому использованию средств. В качестве меры пресечения этих отрицательных эффектов необходимо специфицировать организационно-правовую форму госкорпораций, с учетом уточнения их правового статуса и усиления контроля за их деятельностью. Новое понятие «юридическое лицо публичного права», которое определяет организации, действующие от имени России, субъектов федерации, муниципальных образований, не являясь при этом органами власти, позволит четко обозначить возможные границы деятельности госкорпораций.
Государственной корпорацией с 2007 г. является также Банк развития и внешнеэкономической деятельности или Внешэкономбанк. Стратегия Банка развития предусматривает, что к 2013 г. доля имеющих общегосударственное значение инвестиционных проектов ГЧП в общем объеме профинансированных банком проектов составит около трети, при этом доля частного сектора в финансировании таких проектов не должна быть меньше 25% от их общей стоимости 14.
14 Пылаев И. Правительство ограничит Банк развития в ГЧП, РБК daily, 29.05.2008,
Внешэкономбанк настоящее время считается наиболее эффективным участником ГЧП, прежде всего, благодаря одной из своих инициатив, а именно перенесения «центра тяжести» ГЧП в регионы 15, что связано с созданием региональных корпораций в форме открытых акционерных обществ. Южно-Якутская, Самарская, Калужская и Красноярская корпорации уже созданы. В числе их учредителей - краевые администрации и частные инвесторы. ВЭБ намерен и сам входить в число учредителей или акционеров региональных корпораций, а также кредитовать их. Эти корпорации должны стать институтами развития на местах.
Целевое государственное финансирование малых инновационных предприятий также можно рассматривать как ГЧП в широком смысле, поскольку оно включает в себя субсидии малым инновационным предприятиям, гранты, федеральные целевые программы.
Основной формой распределения федеральных средств и потому одним из самых распространенных видов целевого финансирования в России являются федеральные целевые программы и - как их аналог -региональные программы. Другие инструменты ГЧП, хотя и являются действенными, однако не сопоставимы по объему средств, которые в случае с ФЦП измеряются триллионами рублей16. Наиболее значимые и перспективные российские ФЦП, касающиеся инновационной сферы: "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы", "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий", "Электронная Россия (2002 - 2010 гг.)".
Несмотря на то, что посредством механизма федеральных целевых программ распределяется подавляющая часть бюджетных инвестиций, он также нуждается в существенной доработке. В России нет закона, регулирующего ФЦП, и этот механизм лишен необходимой публичности, поэтому менее привлекателен для частных инвесторов. Кроме того, в отличие от механизма финансирования с привлечением Инвестиционного фонда, при реализации ФЦП частник и государство не подписывают инвестиционного соглашения, а потому минимизации организационных, экономических, технических и юридических рисков не происходит. Также существует необходимость постоянной корректировки ФЦП, которая ведет к невозможности оптимального моделирования структуры проекта. В итоге государство зачастую вообще отказывается от инвестиций в конкретный проект: по данным статистики, уровень исполнения «государственной» части ФЦП составляет не более 40%17.
Государственно-частное партнерство в настоящее время рассматривается в качестве одного из основных механизмов перевода
http://www.rbcdaily.ru/2008/05/29/finance/347457.
15 Нечаева К., Товкаило М., Смирнов А., Партнерами не рождаются, 18.06.2008, http://www.deliagin.ru/citation/3646.html.
16 Еганян А., Госинвестиции: Важность процедуры. // Ведомости. - 2008. - №130 (2152), http://www.vedomosti.ru/newspaper/artide.shtml?2008/07/16/155062.
17 Еганян А., Госинвестиции: Важность процедуры. // Ведомости. - 2008. - №130 (2152), http://www.vedomosti.ru/newspaper/artide.shtml?2008/07/16/155062.
экономики России на путь инновационного развития. Государство целенаправленно стимулирует различные формы ГЧП, чтобы аккумулировать ресурсы на приоритетных направлениях развития и в то же время активизировать бизнес и увеличить значение частного сектора в российской экономике. Однако необходимо отметить, что реализация проектов ГЧП в России неоднозначна в силу их специфики. С одной стороны, основные инструменты ГЧП в России созданы, и есть ряд свидетельств их эффективности. С другой, существует ряд серьезных проблем.
Первая связана с общим уровнем развития ГЧП: в России используется всего несколько механизмов государственно-частного партнерства, что слишком мало для успешного развития сферы. По исследованиям компании Deloitte, Россия занимает последнее место среди ведущих стран мира по уровню развития рынка ГЧП18. Большую роль играют государственные компании, традиционно высока степень государственного контроля, а доля финансовых инструментов соинвестирования, наоборот, достаточно низка. В связи с этим ГЧП в России выступает не как инструмент частной финансовой инициативы - часть рынка инвестиций, - а как механизм вовлечения бизнеса в высокорисковые сферы и проекты, где сложно получить быструю отдачу.
Важную роль играет степень проработки законодательного регулирования механизмов ГЧП. В российской нормативно-правовой базе отсутствует определение ГЧП, нет отдельного закона о государственно-частном партнерстве, что затрудняет развитие большинства форм взаимодействия государства и бизнеса. В результате у различных субъектов инновационного процесса сложилось разное понимание смысла государственно-частного партнерства.
Помимо несовершенства законодательства, развитию ГЧП в инновационной сфере препятствует отсутствие опыта эффективного взаимодействия государства и бизнеса, усугубляемое неготовностью бизнеса к долгосрочному планированию. Институциональные особенности российской действительности ведут к тому, что бюрократизация процедур и значительная временная протяженность ГЧП проектов (15-30 лет) порождают опасения бизнеса, связанные с возможностью снижения или прекращения государственной поддержки.
Российской Федерации, Каждая форма ГЧП инновационной сферы обладает определенными достоинствами и недостатками, которые обуславливают степень возможной эффективности ее использования на территории России. Пробелы в законодательстве во многом тормозят становление особых экономических зон и технопарков, особенности институциональной инфраструктуры затрудняют развитие венчурного финансирования. Госкорпорации также являются весьма неоднозначным звеном в создании инфраструктуры ГЧП.
18 Механизм ГЧП в сфере науки: в чьей воле его запустить?, 07.06.2008,
http://www.strf.ru/organization.aspx?CatalogId=221&d по=14562.
Важно отметить, что главная задача, которая встает перед государством в части развития механизмов ГЧП в инновационной сфере, заключается не в том, чтобы управлять ими при помощи законов и постановлений, а в создании условий для развития частных инициатив. Создавая институты развития, государство сможет обеспечить проекты, осуществляемые в целях диверсификации и повышения конкурентоспособности экономики,
необходимыми инвестиционными ресурсами. Инвестиционный фонд и РВК представляются наиболее перспективными формами ГЧП, которые способны создать институциональные предпосылки для реализации инновационного сценария развития экономики определенного в Концепции социальноэкономического развития России до 2020 г.
