CC BY
55
Беспалая Наталия Владимировна
аспирант кафедры организации и планирования местного развития факультета управления и психологии Кубанского государственного университета _(тел.: 88612583596)
Государственно-частное партнерство как инновационный подход к осуществлению управленческих функций в вертикально интегрированной системе государственного
управления
Аннотация
В представленной статье подробно отражены современные подходы к управлению инвестиционным развитием территорий. Проведен анализ основных моделей государственно-частного партнерства в РФ. Рассмотрен механизм создания особых экономических зон - как один из способов применения государственно-частного партнерства на практике.
Annotation
The current detailed approaches to management of the investment development of territories are shown in the presented article. Analysis of the basic models of public-private partnership in Russia is made. The mechanism of creation of special economic zones - as one of ways of public-private partnership using in practice is discussed.
Ключевые слова: инвестиционная политика, стратегия развития, государственно-частное партнерство, особые экономические зоны туристско-рекреационного типа.
Keywords: investment policy, development strategy, public-private partnerships, special economic zones for tourism and recreation.
сновной целью органов управления субъектов РФ
О является обеспечение устойчивого, безопасного и поступательного развития своих регионов. При этом основными ориентирами должны быть обеспечение высокого уровня жизни граждан и интеграция на выгодных условиях в общегосударственную и международную систему безопасности, а также распределение рынков труда и ресурсов на основе равноправного и взаимовыгодного партнерства и сохранения структурной целостности.
Эти особенности выдвигают новые требования к системе государственного управления Российской Федерации. Его важнейшим элементом становится стратегическое планирование, в процессе которого осуществляется подготовка и оценка различных
вариантов планов развития ситуации и выбор варианта, наиболее соответствующего текущим задачам. В вертикально интегрированной системе государственного управления стратегическое планирование регионов должно увязываться друг с другом и интегрироваться в общее стратегическое планирование Российской Федерации.
Реформирование органов государственного управления, а также связанные с этим существенные изменения в перечне и содержании решаемых ими задач, диктуют принципиально новые требования к системе управления как регионами в целом, так и действующими на их территории экономическими зонами.
Государственно-частное партнерство становится все более и более популярным во всем мире. Существует множество моделей его развития, включая:
295
Государственное обеспечение инфраструктуры и других средств обслуживания (связь, дороги) вне территории зоны как стимул для частного финансирования локальной инфраструктуры.
Подбор правительством земельных участков соответствующей категории для передачи в аренду частным группам, разработка нового законодательства и нормативов в сфере пользования или владения земли и принятие приемлемых планов зонирования и использования земли.
Применение подходов "Строительство -управление - передача" и "Строительство -самостоятельное управление" к локальной инфраструктуре и зональной инфраструктуре вне участка, а также средствам обслуживания, с правительственными гарантиями и финансовой поддержкой.
Заключение контракта частного управления находящимися в собственности правительства зонами или договора аренды активов государственных зон частным оператором (собственность бенефициария).
Несмотря на многообразие разновидностей ОЭЗ, можно выделить те общие черты, которые позволяют объединять эти организационно-экономические образования под общим термином - особые экономические зоны - независимо от целей их создания, функциональной специализации и сложности экономического механизма функционирования. К их числу относятся:
локальность территории; наличие благоприятных исходных экономических, социальных, политических, транспортно-географических и климатических условий для формирования ОЭЗ;
хозяйственная специализация в сфере предпринимательской деятельности;
установление на этой территории особого правового и экономического режима, более льготного по сравнению с условиями, действующими за пределами этой территории;
всесторонняя поддержка и гарантии государства;
многоуровневая система управления, адекватная целям и задачам территории.
С учетом рыночной экономики государство осуществляет функции регулирования предпринимательской, в том числе инвестиционной, деятельности с целью воздействия на экономику страны для развития рыночных отношений и недопущения кризисных явлений. В условиях кризиса регулирующая роль государства, при проведении реформ, возрастает, а в условиях стабильности и
оживления экономики - ослабевает.
Туристско-рекреационная зона - тип особой экономической зоны, территория в границах лечебно-оздоровительной местности или курорта, а также в границах иных территорий рекреационного назначения, пригодная и предназначенная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
Механизм создания особых экономических зон позволяет прогнозировать достижение следующих результатов:
во-первых, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата; формирование условий для масштабного привлечения отечественных и иностранных инвестиций, направленных на создание современных, отвечающих мировым стандартам, санаторно-курортных и туристических комплексов на соответствующих территориях.
во-вторых, создание ОЭЗ - это инструмент для концентрации ресурсов, направленных на развитие курортно-туристского комплекса Российской Федерации, сохранение и эффективное использование природных лечебных и рекреационных ресурсов на территории Российской Федерации.
Более высокая инвестиционная и предпринимательская активность будет обеспечиваться за счет снижения в ОЭЗ воздействия таких объективно присущих для курортов России негативных факторов как:
длительные сроки окупаемости инвестиционных проектов по развитию курортной сферы ввиду сезонности функционирования курортов, а также капиталоемкости проектов;
забюрократизированный и длительный процесс оформления прав на получение земельных участков для реализации инвестиционных проектов;
недостаточно высокий уровень правовых гарантий долгосрочной стабильности осуществления инвестиционной и предпринимательской деятельности.
В связи с этим целесообразно упомянуть, что основные подходы, заложенные в концепции и проектах документов, разработанных в соответствии с поручением Президента Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и администрацией Краснодарского края по созданию особых экономических зон туристско-рекреационного типа, предполагают, в первую очередь - снижение административных барьеров и, соответственно, издержек на их
_296
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 № 3 (35)
преодоление и возможностей для коррупции, упрощение процесса общения бизнеса с властью; во-вторых - снижение налоговой нагрузки и предоставление льготного, упрощенного таможенного режима.
В целях определения количественных показателей и качественных характеристик развития макроэкономической ситуации, ежегодно утверждается индикативный план и прогноз социально-экономического развития санаторно-курортного и туристского комплекса.
Так, данные прогноза (пессимистичный и оптимистичный варианты) использовались при расчете показателей инерционного и инвестиционного сценариев развития. Капитальные вложения в связи с подготовкой к Олимпиаде 2014 года, реализация проектов по созданию Особой экономической зоны в Краснодарском крае, а также завершение 2-го этапа краевой целевой программы "Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края на 2003- 2010 годы" делает любой сценарий развития курортов до 2014 года оптимистичным. Разница будет относиться, в основном, к курортным территориям, не участвующим в реализации указанных проектов.
В дальнейшем (после 2014 года) инерционный и инновационный сценарии развития санаторно-курортного и туристского комплекса будут отличаться существенно.
Инерционный сценарий предполагает развитие санаторно-курортного и туристского комплекса края без изменения структуры экономики, при этом сохраняются темпы роста основных показателей на пессимистичном уровне.
Н е д о с т а т о ч н о е развитие ин же н е р н о й инфраструктуры (на курортных территориях, не связанных с Олимпиадой) приведет к недоиспользованию санаторно-курортного и рекреационного ресурса, либо к превышению допустимых нагрузок на инфраструктуру и, соответственно, к ухудшению экологической ситуации - загрязнению окружающей среды. В этом случае необходимо будет ограничивать туристские потоки до уровней обеспеченности инженерной инфраструктурой, сравнимых с необходимыми расчетными удельными показателями. Иначе продолжатся процессы деградации природно-курортного комплекса, которые могут приобрести необратимый характер.
Инерционный сценарий не предусматривает значительного роста капитальных вложений в развитие инфраструктурного обслуживания курортных территорий: работают и поддерживаются в эксплуатационном состоянии только существующие в настоящее время
объекты инфраструктуры.
При этом остаются неразрешенными ряд проблем:
1. Одной из проблем курортной отрасли является сокрытие реального оборота денежных средств в частном "неорганизованном" секторе. Это подтверждают следующие данные:
уровень жизни населения в курортных зонах края в 5-6 раз выше, чем в аграрных районах при примерно одинаковом расходовании денежных средств на душу населения из консолидированного бюджета;
стоимость недвижимости в курортных зонах края оценивается на уровне цен краевого центра, а в отношении г.Сочи приближена к столичным ценам;
концентрация курортного сезона в границах 2,5-3 месяцев делает практически невозможным административно контролировать товарно-денежные потоки в санаторно-курортной и туристской отрасли, а также предприятий торговли, сервиса, индустрии развлечений.
Необходимо проведение мероприятий с целью полноценного вовлечения малых средств размещения в санаторно-курортный и туристский комплекс края на равных правах с другими организациями.
2. Неэффективная работа санаторно-курортных предприятий с Фондом социального страхования Российской Федерации при проведении торгов по распределению путевок для льготной категории граждан по регионам России, а также сокращение бюджетного финансирования социального туризма и, как следствие, невысокий уровень загрузки здравниц в межсезонье.
3. Недостаточная интенсивность рекламных кампаний по пропаганде лечебных и туристско-рекреационных возможностей курортов Краснодарского края, детского отдыха.
4. Отсутствие сотрудничества санаторно-курортных предприятий с лечебно-профилактическими учреждениями по вопросам пропаганды данными учреждениями лечения и профилактики заболеваний в санаторно-курортных предприятиях. Дальнейшее снижение количества детей, оздоровленных в рамках летней оздоровительной кампании, удорожание детских путевок.
5. Постоянное увеличение стоимости проезда на курорты Краснодарского края.
6.Недостаточно развитая туристская инфраструктура (экскурсионные маршруты, объекты, предназначенные для развлечения) особенно в зимнее время (межсезонье).
7. Необустроенность территории, прилегающей к объектам туристского показа, экскурсионным
297
объектам, недостаточное обеспечение безопасности, антисанитарное состояние ряда объектов.
8. Снижение финансовой устойчивости, ценовой и сервисной конкурентоспособности организаций и предприятий санаторно-курортного и туристского комплекса края в связи с сезонностью, ростом цен на продукты, земельных и коммунальных платежей;
9. Несоответствие существующей материально-технической базы санаторно-курортного и туристского комплекса края требованиям платежеспособного клиента.
10. Состояние многих скважин и большинства минералопроводов является неудовлетворительным, их износ составляет от 80 до 100 процентов, некоторые скважины находятся в аварийном состоянии (например, в Славянском районе таких скважин - 13). Следовательно, для развития гидроминеральной базы необходимы капиталовложения для ремонта, модернизации или полной замены скважин и запуска их в эксплуатацию.
11. Не по всем курортным территориям утверждены округа санитарной охраны курортов, что ведет к нецелевому использованию и различными злоупотреблениями земельными участками на курортных территориях.
В соответствии с положениями Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" с изменениями от 3 июня 2006 года в Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны четырех типов: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые.
На сегодняшний день, создание именно таких зон является приоритетным в Российской Федерации.
1. Быкасов Д.С. Туристско-рекреационные особые экономические зоны - путь развития регионального туризма//Вестник РАГС. № 1. 2007.
2. Калинина Л. Е. Государственная политика в сфере туризма: туристско-особые экономические зоны//Туризм: право и экономика, 2006, N 5
3. Арутюнов Д.Р. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в особых экономических зонах Российской Федерации//"Право и политика", 2006, N10.
4. Вишняков В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. 2003. N1. С. 23.
5. Кархова И.Ю., Кунаков Д.А. "Особые экономические зоны как инструмент повышения конкурентоспособности и диверсификации национальной экономики", № 9 (Сентябрь), 2007, Российский внешнеэкономический вестник.
6. Инвестиции в МО: миф или реальность ?, А. Ящук, А. Игнатов, "Бюджет", N 4, апрель 2007 г.
7. Инновации и инвестиции в регионе /РАН. Ин-т пробл. регион. экономики; Под ред. Гусакова М.А. СПб., 2004, с. 27.
8. Хандуев П.Ж. Меньшиков Е. Опыт организации особых экономических зон, Источник - http://egov-buryatia.ru/zak/documents/ П vestnik/3/6.htm\.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 № 3 (35)
298
