CC BY
62УДК 346.7
ББК 67.4
СМИРНОВА ВЕРА ВЛАДИМИРОВНА
к. ю. н., доцент, доцент кафедры «Административное право, экологическое право, информационное право» Юридического института Российского университета транспорта (МИИТ),
Москва, Россия e-mail: veryvera@list.ru
ПРАВКИН СЕРГЕЙ АЛЕКСЕЕВИЧ
к. ю. н., доцент, доцент кафедры «Административное право, экологическое право, информационное право» Юридического института Российского университета транспорта (МИИТ),
Москва, Россия e-mail: pravkin@bk.ru
VERA V. SMIRNOVA
Candidate of Law, docent, associate professor of the department «Administrative Law, Ecological Law, Information Law » of the Law Institute of the Russian University of Transport, Moscow, Russia e-mail: veryvera@list.ru
SERGEY A. PRAVKIN
Candidate of Law, docent, associate professor of the department «Administrative Law, Ecological Law, Information Law» of the Law Institute of the Russian University of Transport, Moscow, Russia e-mail: pravkin@bk.ru
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AS A FACTOR IN THE DEVELOPMENT OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE
Аннотация: В данной статье рассматривается развитие инвестиционных отношений, которые опосредуют вложения в транспортную инфраструктуру. Отмечается, что правовое регулирование инвестиций при этом является межотраслевым. Именно положения транспортного и инвестиционного законодательства в своем сочетании определяют порядок практической реализации договоров, связанных с вложением инвестиций. Особый интерес представляют собой в инвестиционном процессе применяемые на практике модели государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство приобретает большое распространение в мире. Реализация механизма ГЧП в российской практи-
Abstract. This article discusses the development of investment relations that mediate investments in the transport infrastructure. It is noted that the legal regulation of investments is intersectoral. It is the provisions of transport and investment legislation in their combination determine the procedure for practical implementation of contracts related to investment investment. Of particular interest are in the investment process used in the practice of the model of public-private partnership. Public-private partnership is gaining great distribution in the world. The implementation of the PPP mechanism in Russian practice is not significant. The
ке не является значимой. Требуется распространение данного механизма, который имеет огромные преимущества, так как является формой равноправного и эффективного сотрудничества государства и бизнеса и оказывает благоприятные последствия на демонополизацию различных сфер экономики. ГЧП должно обеспечивать более эффективное распределение финансовых средств и управления финансовыми потоками. Целью работы является выявление основных моделей партнерства, которые с успехом реализуются в инвестиционных проектах. Правовое регулирование инвестиций при этом является межотраслевым. Именно положения транспортного и инвестиционного законодательства в своем сочетании определяют порядок практической реализации договоров, связанных с вложением инвестиций. Однако их правовое регулирование на сегодняшний момент времени является недостаточным и требует дополнений. Делается вывод о том, что государственно-частное партнерство, при надлежащем правовом регулировании, будет играть ключевую роль в финансировании и развитии российской транспортной инфраструктуры.
Ключевые слова: инвестиции, инвестиционные отношения, инвестиционное соглашение, транспорт, государственно-частное партнерство.
distribution of this mechanism is required, which has huge advantages, as it is a form of equal and effective cooperation between the state and business and has favorable consequences for the demonopolization of various spheres of the economy. PPP should ensure a more efficient distribution of financial resources and financial flow management. The aim of the work is to identify the main partnership models, which are successfully implemented in investment projects. Legal regulation of investments is intersectoral. It is the provisions of transport and investment legislation in their combination determine the procedure for practical implementation of contracts related to investment investment. However, their legal regulation today is insufficient and requires additions. It is concluded that public-private partnership, with adequate legal regulation, will play a key role in financing and developing the Russian transport infrastructure.
Keywords: investments, investment relations, investment agreement, transport, public-private partnership.
ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, предусматривает, что ожидаемыми результатами в том числе является создание условий для роста качества жизни населения путем обеспечения доступа к безопасным и качественным транспортным услугам, что напрямую связано с развитием транспортной инфраструктуры, внедрением автоматизированных систем управления технологическими процессами. Данные преобразования требуют не малых финансовых вложений. В связи с этим встает необходимость в инвестировании многих проектов в транспортной сфере.
В настоящее время создан новый механизм инвестирования в инфраструктурные проекты, который составляет государственно-частное партнерство (ГЧП). Крупные инвестиционные проекты с большой стоимостью развиваются на основе ГЧП.
Объекты государственно-частного партнерства становятся объектами капитальных вложений во вновь создаваемые имущественные комплексы. При этом обязательства в рамках партнерства идентичны обязательствам по инвестированию. Каждый проект ГЧП является инвестиционным проектом.
Государственно-частное партнерство является важной формой организационно-правового взаимодействия, позволяющей освоить внутренний инвестиционный
механизм. При этом партнерство выступает видом совместной инвестиционной деятельности. Частный и публичный партнеры, соединяя ресурсы и участие, создают объединение, имеющее признаки простого товарищества с инвестиционными целями. Распределяются заранее риски участия в партнерстве. Конечная цель партнерства определенное достижение значимого результата. Инвестирование в транспортную отрасль есть по сути вложения в активы транспортной компании. Опосредованно происходят вложения в имущество транспортных организаций, в транспортную инфраструктуру. В результате возникают новые права и обязанности на вновь создаваемое имущество. Встает необходимость в совершенствовании российского законодательства в данной сфере.
ОБЗОР НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ В СООТВЕТСТВИИ С ПРОБЛЕМОЙ ИССЛЕДОВАНИЯ
Понятие и особенности правовых форм публично-частного партнерства определяются в работе В.Ф. Попондопуло [1, с. 119-130]. Д. А. Жмулина раскрыла систему российского законодательства о публично-частном партнерстве [2, с. 22-27].
Ряд авторов писали о роле государственно-частного партнерства в управлении процессами инновационного развития экономики России [3, с. 119-130] и финансированию инвестиционных проектов на основе механизма государственно-частного партнерства [4, с. 1568-1577]. Оценка деятельности региональных правительств по привлечению внебюджетных инвестиций в развитие инфраструктуры проводилась Г. А. Борщевским [5, с. 7-41].
В. В. Иванов, М.М. Жабина уделяли внимание международной практике государственно-частного партнерства [6, с. 20-31]. Правкин С. А., Смирнова В. В. ранее исследовали правовые основы реализации проектов по инвестированию
в железнодорожную инфраструктуру [7, с. 134-139]. О. А., Ревзон, А. А. Михальче-ва рассматривали государственно-частное партнерство как новый механизм финансирования инфраструктурных проектов [8, с. 55-65].
Исследование, проведенное авторами предлагаемой статьи, посвящено государственно-частному партнерству, как фактору развития транспортной инфраструктуры в России и его правовому регулированию.
Методологическую основу исследо -вания составили ка общенаучные методы: логического анализа, синтеза, способствующие критическо-аналитическому осмыслению теоретических положений источников права, метод обобщения, так и специальные методы: формально-юридический (аналитический) — метод юридической догматики, сравнительно-правовой.
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ОБСУЖДЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ
В соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» инвестиции определяются как объект гражданских прав, принадлежащий инвестору, который вкладывается в объект инвестиционной деятельности для получения дохода [9, с.114]. При этом нематериальные блага не могут быть объектами инвестиций. Государственные финансовые ресурсы в инвестиционные проекты ограничены. «Выходом из создавшегося положения стало появление нового механизма привлечения частного капитала для строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов, получившего название «государственно-частное партнерство (ГЧП) [4, с. 1569].
Объединяемые вклады в объекты инвестиционной деятельности создают механизм инвестиционного товарищества, с распределением рисков и ответственности товарищей-партнеров, среди которых особое место занимает инвестор.
Федеральный закон № 39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», определяет, что пользователи, подрядчики и заказчики выступают контрагентами инвестора.
Инвестор приобретает права и обязанности в акционерном инвестиционном фонде и в паевом инвестиционном фонде.
Различные договорные и внедоговорные обязательства становятся юридическими формами инвестирования. У инвестора возникают права: владения, пользования, распоряжения объектом. При этом отношения по инвестированию носят как краткосрочный, так и долгосрочный характер. Время реализации инвестиционного проекта необходимо примерять по определению сроков инвестирования и сроков получения прибыли, при том, что окупаемость объекта пройдена.
Федеральный закон № 39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», в соответствие со ст. 6 закрепляет то, что «инвесторы самостоятельно определяют направления инвестирования на основе норм гражданского законодательства, имеют право на передачу своих прав в договорном режиме иным лицам или объединять собственные средства со средствами других инвесторов» [7, с. 136].
Публичный партнер получает возможность реализации инвестиционного проекта, связанного с вложением средств в инфраструктуру. По определению процесс вложения гражданских прав дает возможность на эквивалентную долю в объекте. Публичный партнер может почти полностью
исключить свои вложения в транспортные коммуникации и иные объекты транспортной отрасли. Важным моментом является положение о том, что лишь российское юридическое лицо является частным партнером, исключая иностранные юрисдикции, хотя частный партнер может привлечь к инвестированию и иностранное юридическое лицо. На данные инвестиции распространяется национальный режим. Иные отношения, (кроме инвестиционных) между участниками являются вспомогательными.
При этом требуется специальное правовое регулирование в отношении институциональных участников соглашения, например, инвестиционных фондов. Доля публично-правового участника не преобразует эти отношения в публично-правовые. Отношения в партнерстве носят частно-правовой характер, они имеют гражданско-правовое выражение. Эти отношения имеют сложный юридический состав. «ГЧП предполагает эффективное управление финансовыми потоками, как со стороны государства, так и стороны частного партнера, это реализуется через формирование бизнес-моделей, базирующихся на различных подходах и их комбинациях» [6, с.20].
Отношения по инвестированию в ГЧП выражают интерес и волю частного и публичного партнера. Для вступления публичного партнера в правоотношение требуется издание определенного правового акта. Далее публичный партнер заключает соглашение с частным инвестором т. е., отношения в партнерстве остаются гражданско-правовыми. Публичный партнер во многом перекладывает ответственность на частного партнера по реализации модели ГЧП. Отмечается, что «важной проблемой является недостаточный уровень конкурентоспособности отечественных компаний и всей транспортной системы России в целом на мировом рынке транспортных услуг» [10, с.4]. При этом правовое обеспечение транспортной отрасли в отношении
применения разных моделей ГЧП недостаточно.
«Транспортная инфраструктура является лидером среди других отраслей по объему инвестиций в ГЧП проекты. На данную отрасль приходится около 60% от общего объема инвестиций» [11, с.111].
Если снижается или отсутствует иностранное инвестирование, необходимо увеличение внутреннего национального инвестирования, да и по определению партнером может быть только российское юридическое лицо. «Как показывает мировой опыт, использование государственно-частного партнерства (ГЧП) значительно активизирует потенциал регионов. Реализуется порядка 3000 проектов с объемом инвестиций более 2,6 трлн. руб., из которых % — это частные инвестиции в региональные и муниципальные проекты» [5, с.39].
Соглашение о государственно-частном партнерстве — это отношения, основанные на принципе равноправия. Соглашения о ГЧП очень востребованы в сфере модернизации и строительства транспортной инфраструктуры.
Во многих странах регулированию на основе ГЧП предшествует широкое использование концессии. В настоящих условиях, концессия является видом ГЧП. В транспортной сфере из моделей ГЧП чаще всего используется модель концессии.
Механизм по инвестированию указанных проектов состоит в следующем: проектной кампании выделяется участок для строительства транспортных коммуникаций или их реконструкции. Проектная компания должна привлечь частного партнера (инвестора). На объект соглашения должно быть зафиксировано право частной собственности партнера, объект находится в его собственности на весь период рефинансирования затрат. В задачи публичного партнера также входит обеспечение проектной компании заказами до окончания рефинансирования проекта. Затем право собственно-
сти вновь переходит к публичному партнеру путем приобретения полного пакета акций проектной компании. Покупная цена акций должна полностью покрывать затраты частного партнера. Либо она возвращается инвестору путем эксплуатации объекта соглашения (модель BOOT). Рефинансирование может осуществляться за счет получаемой прибыли.
При концессии объект сохраняется в собственности концедента, что может найти применение при реконструкции и строительстве транспортной инфраструктуры. При этом имущество концессионеру передается в аренду на срок соглашения. Концессионер или объединение лиц, с распределенными правами и обязанностями могут выступать от имени проектной компании. С согласия кредиторов концедент имеет право заменить концессионера. Права концессионера также используются в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед кредиторами уже на начальном этапе реализации проекта. Концедент обеспечивает гарантии реализации проекта, связанные с его окупаемостью. Может происходить увеличение гарантий и расходов концедента, сроков эксплуатации объекта, увеличение платы концедента. Концедент обязан принимать на себя обязательства по окупаемости инвестиций.
«Инфраструктурные преобразования способствуют смене вектора развития российской экономики с сырьевого на инновационный, повышению эффективности экономики, привлечению в инфраструктурные проекты частных инвестиций, в том числе на принципах ГЧП» [8, с. 56].
Проекты ГЧП могут реализовываться в особых экономических зонах, связанных со строительством, реконструкцией, эксплуатацией объектов транспортной инфраструктуры.
ГЧП на транспорте являются приоритетной сферой. Соглашение ГЧП, как правило,
предусматривает обеспечение гарантий частного партнера.
В железнодорожной сфере необходимо учитывать проведенную структурную реформу в ОАО «РЖД», децентрализацию управления. Появление множества собственников дало широкие возможности развивать государственно-частное партнерство. При этом возможен поиск более эффективных моделей ГЧП. Как правило, публичный партнер на право заключения соглашения проводит конкурс. Форма партнерства, критерии эффективности проекта, конкурсные процедуры, а также порядок и сроки возмещения расходов прописываются в данном соглашении.
Модели ГЧП применяются при строительстве грузообразующих и высокоскоростных линий. Партнерство является способом организации строительства капиталоемких объектов.
В Федеральном законе № 29 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» перечислены объекты, которые могут находиться только в собственности единого хозяйствующего субъекта. К ним относятся: магистральные железнодорожные линии с расположенной инфраструктурой, объекты гражданской обороны и имеющие оборонное значение, информационные комплексы управления движением и иные, поименованные в законе. Они не могут быть объектом соглашения в рамках ГЧП, но могут быть объектом концессии.
На основании актов Президента, Правительства РФ, решения суда, в порядке предоставления государственной (муниципальной) помощи возможна передача имуще-
ства публичного партнера без проведения торгов. Что касается прав и обязанностей частного партнера, то по соглашению их переход не допускается.
Участие на стороне публичного партнера государства в различных соотношениях позволяет сохранить контроль над транспортной системой.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Развитие механизма ГЧП в транспортной сфере расширяет возможности транспортных кампаний по инвестированию. Затраченные средства вкладываются в реальные инвестиции, создаются условия внешней и внутренней конкуренции на транспорте.
Транспортная инфраструктура должна развиваться опережающими темпами, чему способствуют модели государственно-частного партнерства. Применение ГЧП усиливает мотивацию внедрения инновационных технологий, обеспечивающих интеграцию транспортных подсистем в единый транспортно-логистический комплекс. Одним из факторов, которые сдерживают инвестиции, является недостаточно качественная подготовка проектов в сфере партнерства. Транспортная стратегия до 2030 года стимулирует развитие государственно-частного партнерства. Улучшение качества инвестиционного и транспортного законодательства существенным образом повлияет на повышение инвестиционной привлекательности, как железнодорожного транспорта, так и всей транспортной отрасли Российской Федерации, что в свою очередь будет способствовать развитию транспортной инфраструктуры.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Попондопуло В. Ф. Публично-частное партнерство: понятие и правовые формы // Арбитражные споры. - 2014. - № 2. - С. 81-100.
2. Жмулина Д. А. Система российского законодательства о публично-частном партнерстве // Юрист. - 2015. - № 7. - С. 22-27.
3. Барбашина Е. А. Роль государственно-частного партнерства в управлении процессами инновационного развития экономики России // Вопросы инновационной экономики. - 2021. Том 11. - № 1. - С. 119-130.
4. Семенова Н. Н., Ермошина Т. В. Финансирование инвестиционных проектов на основе механизма государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство. - 2017. -Том 18. № 10. - С. 1568-1577.
5. Борщевский Г. А. Оценка деятельности региональных правительств по привлечению внебюджетных инвестиций в развитие инфраструктуры // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2018. № 4. - С. 7-41.
6. Иванов В. В., Жабина М. М. Международная практика государственно-частного партнерства (ГЧП) // Российский внешнеэкономический вестник. 2015. №6. С. 20-33.
7. Правкин С. А., Смирнова В. В. Правовые основы реализации проектов по инвестированию в железнодорожную инфраструктуру // Транспортное право и безопасность. - 2019. № 4(32). - С. 134-139.
8. Ревзон О. А., Михальчева А. А. Государственно-частное партнерство - новый механизм финансирования инфраструктурных проектов // Вестник МФЮА. - 2016. № 4. - С. 55-65.
9. Правкин С. А., Смирнова В. В. Механизм правового управления инвестициями в транспортной сфере с учетом применения отдельных моделей государственно-частного партнерства// Транспортное право и безопасность. - 2019. № 2(30). - С. 112-124.
10. Рубцова М. В. Проблемы конкуренции на рынке транспортных услуг // Транспортное право. -2016. № 3. - С.3-6.
11. Дегтярева И. В., Селезнева Е. С. Инвестирование проектов дорожно-транспортной инфраструктуры: источники, динамика, проблемы // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. -2019. № 4 (30). - С. 107-115.
REFERENCES
1. Popondopulo V. F. Public-private partnership: the concept and legal forms // Arbitration disputes. — 2014. No 2. pp. 81-100.
2. Zhmulina, D. A. The system of Russian legislation on public-private partnership // Lawyer. 2015. No 7. pp. 22-27.
3. Barbashin E. A. The role of public-private partnership in the management of innovative development of the Russian economy // Issues of innovation economics. 2021. Volume 11. No 1, pp. 119-130.
4. Semenov N. N., Yermoshina TV Financing of investment projects through public-private partnership mechanism // Russian Entrepreneurship. 2017. Volume 18. No 10. pp. 1568-1577.
5. Barshcheuski G. A. Evaluation of the regional governments to attract extra investment in infrastructure // Questions of state and municipal management. 2018. No4 pp. 7-41.
6. Ivanov V. V., Zhabina M. M. The international practice of public-private partnership (PPP) // Russian Foreign Economic Bulletin. 2015. No 6 pp. 20-33.
7. Pravkin S. A., Smirnova V. V. Legal basis for the implementation of railway infrastructure investment projects // Transport Law and Security. 2019. No 4(32) pp. 134-139.
8. Revzon OA, AA Mihalcheva Public-private partnership a new mechanism for financing infrastructure projects // Herald MFYUA. 2016. No 4 pp. 55-65.
9. Pravkin SA, Smirnov VV Mechanism of legal management of investments in the transport sector taking into account the application of certain models of public-private partnership // Transport Law and Security. 2019. No 2 (30) pp. 112-124.
10. MV Rubtsov competition problems in the market of transport services // Transport Law. 2016. No 3 pp. 3-6.
11. Degtyareva IV, Seleznyova ES Investment projects of road transport infrastructure: power, dynamics, problems // Bulletin UGNTU. Science, education, the economy. 2019. No 4(30). pp. 107-115.
Статья поступила в редакцию 13.12.21; одобрена после рецензирования 21.01.22; принята к публикации 26.02.22. Авторы прочитали и одобрили окончательный вариант рукописи.
The article was submitted 13.12.21; approved after reviewing 21.01.22; accepted for publication 26.02.22.
The authors read and approved the final version of the manuscript.
