CC BY
76Дискуссионная трибуна соискателей ученых степеней и званий
УДК 342.5
Ксения Ивановна Коваленко,
адъюнкт адъюнктуры Уральского юридического института МВД России (г.Екатеринбург)
kseniakovalenko@bk.ru
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ЕДИНОЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК
STATE POWER AND LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE SYSTEM OF UNIFIED PUBLIC POWER: PROBLEMS AND PROSPECTS OF CONSTITUTIONAL AMENDMENTS
2020 год стал новой отправной точкой для теории и практики конституционализма. Предлагаемые поправки в Конституцию РФ носят достаточно масштабный характер. Изменения могут коснуться 23 статей Основного закона, затрагивающих социальные и политические сферы жизни общества и государства. В статье детально анализируются поправки, вносимые в главу 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», ставятся проблемные вопросы «новой редакции» анализируемых положений, сформулированы перспективы развития института местного самоуправления в России с учетом принятия поправок к Конституции РФ.
The year 2020 became a new starting point for the theory and practice of constitutionalism. The proposed amendments to the Constitution of the Russian Federation are quite large-scale. Changes may affect 23 articles of the Basic law that affect the social and political spheres of life of society and the state. The author analyzes in detail the amendments made to Chapter 8 of the Constitution of the Russian Federation «Local government», raises the problematic issues of the «new edition» of the analyzed regulations. The prospects of development for Institute of local self-government in Russia, taking into account the amendments to the Constitution, are formulated by the author.
Ключевые слова: государственная власть, местное самоуправление, публичная власть, система единой публичной власти, конституционные поправки, народовластие.
Keywords: state power, local self-government, public power, system of unified public power, constitutional amendments, democracy.
2020 год будет значимым не только для ученых-конституционалистов, но и для всего населения России, ведь впервые в Основной закон государства вносятся столь масштабные поправки. Напомним, что с момента принятия Конституции РФ 1993 года поправки в нее вносились дважды: в 2008 и 2014 годах и затрагивали они отдельные вопросы госу-
дарственного устройства. Изменения 2020 года являются не точечными, они меняют политическую и социальную жизнь государства. Стартом конституционных реформ послужило ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ [5], в котором глава государства озвучил ряд поручений и важных инициатив по преобразованию страны.
Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации [3] содержит изменения двадцати трех статей Конституции РФ, входящих в главы «Федеративное устройство», «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть и прокуратура», «Местное самоуправление».
Безусловно, каждое из предлагаемых нововведений представляет значительный интерес для теории и практики конституционализма, однако в данной статье особое внимание уделим поправкам, вносимым в главу 8 Конституции РФ «Местное самоуправление».
Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя России, основополагающая система общественных отношений любого демократического государства. Как отмечает Н.В. Джагарян, «местное самоуправление образует базовый уровень народовластия и служит институционной основой совместного пользования многими правами и свободами, которые в значительной мере реализуются по месту жительства» [1, с. 50].
Конституция РФ в статье 12 закрепила довольно интересную модель организации местной власти, при которой органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий, не входят в систему органов государственной власти, но являются органами, которые функционируют в едином правовом поле совместно с органами государственной власти и иными государственными органами.
Анализируя существующую конституционную модель организации местной власти, установленную статьей 12 Конституции РФ, отметим ее положительные стороны. Во-первых, закрепление в Конституции РФ самостоятельного низового уровня публичной власти наиболее соответствует принципу демократизма и децентрализации власти. Во-вторых, будучи формой народовластия, местное самоуправление в значительной степени выражает интересы малых сообществ (населения муниципальных образований), тем самым способствуя становлению и укреплению гражданского общества. В-третьих, участвуя в осуществлении местного самоуправления,
граждане участвуют в управлении делами государства.
Говоря об отрицательных сторонах конституционной модели организации местной власти, можно отметить существующую разобщенность и несогласованность в решениях органов государственной и муниципальной власти, в связи с чем взаимодействие данных уровней власти может быть весьма затруднительным. Об этом неоднократно говорил и Президент РФ В. В. Путин: «В советское время все было выстроено по-другому. Я еще раз хочу обратить внимание на то, что у нас по Конституции, к сожалению, муниципальный уровень власти отделен от государства. Мы взяли на себя обязательства международные, но как-то уж больно рьяно начали их исполнять и такую норму заложили в Основной закон страны» [7]. Под международными обязательствами Президент РФ, очевидно, подразумевает ратификацию Европейской хартии местного самоуправления, однако ее нормы не содержат положений о том, что органы местного самоуправления организационно отделены от органов государственной власти.
Президент также подчеркнул, что «нужно как-то скоординировать деятельность всех уровней власти: муниципальную и государственную, чтобы все-таки хоть в чем-то была какая-то вертикаль, чтобы все это эффективно функционировало и в то же время не противоречило Конституции» [6]. Именно идея организационного единства органов государственной власти и органов местного самоуправления, но не выходя за рамки статьи 12 Конституции РФ, и легла в основу предлагаемых поправок в Основной закон.
Так, статью 132 Конституции РФ предлагается дополнить частью 3 следующего содержания: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [3].
Здесь предлагается, во-первых, конституционно ввести понятие «система публичной власти», составными элементами которой
выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако что же такое «публичная власть»?
Термин «публичный» означает «общественный, находящийся в распоряжении общества, устроенный для общества, не частный» [8]. Можно выделить следующие признаки публичной власти:
1) представляет интересы всего общества или государства;
2) организуется по территориальному принципу;
3) не носит личного характера;
4) регулируется законодательством государства;
5) нормы публичной власти носят универсальный характер;
6) правоотношения, регулируемые публичными нормами, могут образовывать публичные институты (например, институт гражданства, институт парламентаризма, институт местного самоуправления и т.д.);
7) органы публичной власти и их должностные лица могут осуществлять правотворчество;
8) публичная власть отражает те ценности, которые присутствуют в государстве.
Согласно данным признакам, публичная власть в широком смысле - это власть, выделенная от народа и конституционно пра-вонаделенная народом на осуществление полномочий от своего имени. В узком смысле публичная власть - это власть органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые образуют единую систему публичной власти.
Однако возникают закономерные вопросы: если Конституция РФ закрепит единую систему публичной власти, в которую входят органы государственной власти и органы местного самоуправления, не приведет ли это к встраиванию местного самоуправления в вертикаль государственной власти и переходу к местной государственной власти по советскому образцу? Не получится ли так, что сложившиеся тенденции передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти с вступлением в силу анализируемых поправок еще сильнее дестабилизируют самостоятельность местной
Дискуссионная трибуна соискателей ЯА ученых степеней и званий
власти? На эти вопросы еще предстоит ответить в случае принятия данных поправок в том или ином виде.
Во-вторых, предлагаемая поправка закрепляет взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления на конституционном уровне, осуществляемое в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. В связи с этим полагаем, что конституционное закрепление взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления положительно скажется на социальном климате в государстве, укрепит местное самоуправление и поддержит значимые общественные инициативы.
Статью 133 Конституции РФ предлагается изложить в следующей редакции: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» [3].
Изменения коснулись части статьи, регламентирующей компенсацию дополнительных расходов. При анализе данного конституционного предложения возникают минимум два вопроса: что такое публичные функции, имеющие государственное значение, и что такое публичные полномочия, имеющие государственное значение?
В науке конституционного права предлагаются определенные подходы к пониманию этих категорий. Так, С.Б. Жилина [2, с. 7] под публичными функциями предлагает понимать «направления деятельности различных субъектов, главным образом государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного, то есть общественного интереса, признанного и охраняемого государством». Т.Ю. Кулик [4, с. 97], анализируя категорию «публичные полномочия», определяет их как «законодательно закрепленную и обоснован-
ную компетенцию органа публичной власти, включающую возможность совершения того или иного юридического действия». Однако представляется, что необходимо официальное толкование Конституционного Суда Российской Федерации относительно данных положений.
ская сферы жизни диктуют необходимость развития законодательства, в том числе конституционного. Полагаем, что предлагаемые конституционные изменения положительно скажутся на социальной и политической жизни государства. Применительно к предлагаемым поправкам главы 8 Конституции РФ «Местное самоуправление» считаем, что с их принятием институт местного самоуправления в России перейдет на качественно новый уровень развития, укрепятся основы народовластия, гражданского общества, повысится уровень социальной удовлетворенности властью.
В целом отметим, что внесение поправок в Конституцию РФ - больше социальная необходимость, нежели попытка изменить Основной закон. За прошедшие двадцать шесть лет вряд ли найдутся общественные отношения, которых не коснулись изменения. Стремительно развивающиеся научная и техниче-
Библиографический список
1. Джагарян, Н.В. К вопросу о легитимности конкурсного главы муниципального образования (местной администрации) / Н.В. Джагарян // Юридический вестник ДГУ. - 2016. - Т. 18. - N 2. С. 48-54.
2. Жилина, С.Б. Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / С.Б. Жилина. - Ростов-на-Дону, 2006.
3. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» : законопроект N 885214-7 // Система обеспечения законодательной деятельности. - URL: http://www. sozd.duma.gov.ru. (дата обращения 04.02.2020).
4. Кулик, Т.Ю. Процессуальные проблемы определения статуса организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями / Т.Ю. Кулик // СевероКавказский юридический вестник. - 2015. - N 4. - С. 94-101.
5. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15 января 2020 года // Официальное интернет-представительство Президента России. - URL: http://www.kremlin.ru. (дата обращения 04.02.2020).
6. Путин: вертикаль между местной и госвластью должна быть, но в рамках Конституции (статья от 22.10.2019) // Новости в России и мире - ТАСС. - URL: https://tass.ru/politika/7027947 (дата обращения 04.02.2020).
7. Реформа местной власти неизбежна (статья от 06.11.2019) // Новая газета. - URL: http:// www.ng.ru/politics/2019-11-06/1_7719_local.html (дата обращения 04.02.2020 г.).
8. Ушаков. Д.Н. Толковый словарь современного русского языка / Д.Н. Ушаков. - М.: Аде-лант, 2014.
