CC BY
226. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. - М.: Норма, 2005. - С. 209-210.
7. Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения// Конституционное и муниципальное право. - 2008. - №11. -С.57.
8. Федеральный закон РФ от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. - 1999. - 7 июля.
9. Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. - М., 1968. - С. 30.
10. Юридическая энциклопедия / Под общей ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 2005. -С. 237.
ЭФРИКЯН РУБЕН АЛЬБЕРТОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (ruben-78@mail.ru)
ШИШКИНА ЕВГЕНИЯ ВЛАДИМИРОВНА - кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного права Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К. В. Россинского (Phone 8 861 258 14 26).
EFRIKYAN, RUBEN A. - PhD in Law, assistant professor, assistant professor of Department of constitutional and administrative law of the Krasnodar University of the Ministry of internal Affairs of Russia.
8Ш8ИКША EVGENIYA V. - PhD in Law, lecturer at the Department of constitutional law of the Institute of international law, Economics, Humanities and management K. C. Rossinsky
УДК 331.07:538.2
САПФИРОВА А.А., ХАХАЛЕВА Е.В. ГОСУДАРСТВЕННАЯ УСЛУГА РОСТРУДА ПО ИНФОРМИРОВАНИЮ И КОНСУЛЬТИРОВАНИЮ: ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ В МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРАХ
Ключевые слова: Роструд, государственная услуга, информирование, консультирование, многофункциональный центр
В статье рассматриваются вопросы предоставления Федеральной службой по труду и занятости государственных услуг через многофункциональные центры (МФЦ), в частности, по информированию и консультированию работников и работодателей (их представителей). Показано, что Роструд или его
территориальным органам необходимо заключить соглашения о взаимодействии с центрами во всех субъектах федерации. При этом нужно нормативно дополнить перечень рекомендуемых государственных услуг, которые могут предоставляться органами государства через центры, с указанием на все государственные услуги.
SAPFIROVA, A.A., HAHALEVA, E.V.
PUBLIC SERVICES ROSTRUD INFORMATION AND CONSULTATION: PROSPECTS ITS PROVISION INTO A MULTIFUNCTIONAL CENTER
Keywords: Rostrud, public services, information, counseling, multi-center
The article deals with the provision of the Federal Service for Labour and Employment of public services through multifunctional centers (MFC), in particular for informing and consulting employees and employers (or their representatives). It is shown that Rostrud or its territorial authorities need to conclude an agreement on cooperation with centers in all subjects of the federation. Thus it is necessary to complete the list of recommended standard of public services that can be provided through the centers of the state bodies, with an indication of all public services.
В соответствии с Концепциями, положения которых в настоящее время реализуются, функции предоставления государственных услуг передаются иным, невластным, субъектам. Концепции - это, своего рода, планы дальнейшего развития законодательства в исследуемой сфере, в связи с чем принятыми для их исполнения нормативными правовыми актами предусматривается, что передача властных полномочий осуществляется многофункциональным центрам -организациям, созданным в форме государственных или муниципальных учреждений (в том числе являющихся автономными учреждениями), уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» (далее по тексту - МФЦ, учреждение).
Согласно законодательству орган государственной власти специальным правовым актом - приказом наделяет МФЦ властными полномочиями по осуществлению функций оказания государственных услуг, информация об исполнении которых согласована с Минфином РФ. В приказе фиксируются публичные обязательства, полномочия по осуществлению которых передаются органом власти учреждению; права и обязанности учреждения, его ответственность; порядок проведения органом власти контроля за осуществлением учреждением переданных полномочий; реквизиты территориального органа Федерального казначейства, в котором будет
обслуживаться лицевой счет, предназначенный для отражения операций по переданным полномочиям.
Одновременно отметим, что на основании ст.15,18 Федерального закона от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее по тексту - ФЗ №210) предоставление услуг в МФЦ осуществляется на основании соглашений о взаимодействии. В субъекте РФ определяется один уполномоченный МФЦ, который заключает с органами власти соглашения о взаимодействии и заключает договоры с иными МФЦ на территории субъекта РФ, координирует их деятельность. В соглашении о взаимодействии, в частности предусматриваются стороны, срок и предмет соглашения, перечень услуг, предоставляемых МФЦ, права и обязанности МФЦ и органа, предоставляющего услуги, порядок информационного обмена, ответственность, организацию обеспечения деятельности.
В целях территориальной доступности услуг уполномоченный МФЦ может привлекать по договору иные организации для выполнения делегированных функций или создавать офисы МФЦ. В договоре указывается территория действия организации, перечень функций МФЦ, которые реализует организация, порядок взаимодействия МФЦ и организации. При этом уполномоченный МФЦ, как правило, в этих организациях организовывает предоставление государственных и муниципальных услуг.
Мониторинг деятельности МФЦ осуществляет Минэкономразвития РФ.
Итак, учреждение наделяется полномочиями в силу приказа, а уже при осуществлении своих полномочий действует на основе соглашений о взаимодействии с органами государственной власти. Данные соглашения, на наш взгляд, являются разновидностью административных договоров. К сожалению, законодатель не уточнил, нормативным или индивидуальным должен быть правовой акт об осуществлении учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению публичных обязательств перед физическими или юридическими лицами. При этом исполнение публичных обязательств означает исполнение властных полномочий от имени органа исполнительной власти. С одной стороны, данный акт следует признать нормативным, как отвечающий его отдельным признакам: он рассчитан, во-первых, на неоднократность применения, во-вторых, на исполнение учреждением публичных обязательств в отношении неопределенного круга физических лиц. Однако, с другой стороны, этот приказ персонифицирован, так как издается в отношении конкретного учреждения, которому передаются полномочия органа государственной власти. Стало быть, рассматриваемый приказ следует считать смешанным административным актом.
МФЦ реализуют переданные им полномочия органов исполнительной власти, то есть реализуют публичные полномочия. Их деятельность
контролируется теми органами государства, которые, образовав эти учреждения, передали им функции оказания государственных услуг. Предоставление государственных услуг на базе МФЦ осуществляется в соответствии с административными регламентами, и именно учредители утверждают административные регламенты предоставления многофункциональными центрами государственных услуг. Таким образом, МФЦ, осуществляя свою деятельность в соответствии с административными регламентами, реализует административные процедуры. Обратим внимание на то, что в качестве одного из показателей результативности реализации административных регламентов в МФЦ являются показатели, характеризующие исполнение административных процедур.
Однако это вовсе не означает, что делегируя МФЦ полномочия по предоставлению государственных услуг, административный орган одновременно передает полномочия по принятию административных актов. Дело в том, что предоставляя государственную услугу, МФЦ является своего рода посредником между физическим или юридическими лицом, которому оказывается услуга, и соответствующим административным органом, который должен ее предоставить. Принимая те или иные решения, связанные с предоставлением или оказанием государственных услуг, МФЦ только доводит до сведения заявителя соответствующее решение административного органа, но самостоятельным правом принятия административных актов не обладает.
МФЦ представляет собой простое объединение структурных подразделений органов власти для предоставления государственных и муниципальных услуг. Как отмечают ученые, МФЦ объединяет органы власти единством целей их деятельности - предоставление государственных и муниципальных услуг. Возникает вопрос о статусе сотрудника МФЦ. По мнению ученых, сотрудники МФЦ не являются ни государственными, ни муниципальными служащими, к ним не могут предъявляться квалификационные требования и требования регулярного повышения квалификации. При этом, как они считают, эффективность деятельности МФЦ и качество предоставления государственных и муниципальных услуг напрямую зависит от того, являются ли сотрудники МФЦ государственными или муниципальными служащими.
Между тем, учитывая сущность деятельности МФЦ, объединяющего соответствующие подразделения органов государства, то можно утверждать, что сотрудники органов государства, каждый из которых представлен в МФЦ, - это и есть государственные (муниципальные) служащие. С этих позиций, несомненно, сотрудники МФЦ, реализующие публичные полномочия, осуществляющие управленческие действия, являются государственными или муниципальными служащими, поскольку они, как правило, состоят в служебных отношениях с органом власти, заключившим соглашение о взаимодействии с МФЦ. Иные сотрудники (технические служащие и т.д.) не могут иметь статус государственных
или муниципальных служащих, поскольку не осуществляют властных действий, порождающих юридические последствия. Другое противоречило бы правовой природе МФЦ.
Первоочередными и основными управленческими действиями, которые сотрудники МФЦ осуществляют в ходе реализации делегированных им полномочий, очевидно, являются действия, влекущие юридические последствия, поскольку основанием для начала предоставления услуги является личное обращение заявителя (его представителя) с комплектом документов, необходимых для получения услуги. К числу государственных (муниципальных) услуг относятся практически все действия органов государства (органов местного самоуправления): выдача паспорта, рассмотрение обращения, регистрация прав на недвижимое имущество, выдача пособия и т.д. Перечень утверждается соответствующим органом исполнительной власти или местного самоуправления и ограничивается компетенцией данного органа.
Так, Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) как орган государства предоставляет определенные государственные услуги: по содействию в урегулировании коллективных трудовых споров, по уведомительной регистрации отраслевых (межотраслевых) соглашений, заключенных на федеральном уровне социального партнерства, по ведению базы данных по учету трудовых арбитров, по информированию и консультированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и т.д. Заметим, что предоставление некоторых государственных услуг еще не подкреплено административными регламентами (к примеру, государственная услуга по организации подготовки трудовых арбитров и т.д.).
В настоящее время действует утвержденный постановлением Правительства РФ перечень государственных услуг, которые вообще могут предоставляться на базе МФЦ. Среди таких государственных услуг, предоставляемых Ростудом через МФЦ, обозначена только услуга по информированию о положении на рынке труда в субъекте РФ. В более 70 субъектах РФ заключены соглашения о взаимодействии: 30 соглашений заключены Рострудом с органом государственной власти субъектов РФ, ответственным за создание МФЦ, остальные соглашения - непосредственно государственной инспекцией труда субъекта РФ и МФЦ. Приказом Роструда утвержден регламент его взаимодействия с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при предоставлении государственной услуги (исполнении государственной функции) на базе МФЦ. Отметим, что данный перечень не содержит указания на то, какие государственные услуги может предоставлять Роструд и его территориальные органы через МФЦ.
К сожалению, не во всех субъектах РФ действуют такие соглашения, что, на наш взгляд, не может быть оправданно. Нам представляется, что, во-первых, целях расширения территориального масштаба организации предоставления государственных услуг Роструду или его территориальным органам (ГИТ) необходимо заключить соглашения о взаимодействии с МФЦ во всех субъектах РФ, а, во-вторых, важно в постановлении Правительства РФ дополнительно указать на все государственные услуги, которые могут быть предоставлены Рострудом или его территориальными органами через МФЦ. Соответственно необходимо разработать и утвердить административные регламенты предоставления этих услуг.
Обратим особое внимание на такую функцию Роструда, как информирование и консультирование по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. В ТК РФ это направление соответствует задаче федеральной инспекции труда (ст.355 ТК РФ), которая находит свое выражение в двух полномочиях федеральной инспекции труда:
- осуществление информирования и консультирования работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
- информирование общественности о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан.
Информирование и консультирование - это функции Роструда, позволяющие предупредить нарушения трудовых прав работников. Информирование - это административные процедуры, направленные на формирование, предоставление и получение неограниченным кругом работодателей и работников информации и рекомендаций по вопросам применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права субъектов РФ. Отметим, что работодателей и работников информируют о применении действующего трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, но не о применении соглашений, заключенных, например, на федеральном или региональном уровнях, или локальных нормативных актов. Консультирование - это административные процедуры, направленные на предоставление по личному устному, письменному или иному обращению конкретных работодателей и работников рекомендаций и разъяснений по вопросам надлежащего соблюдения отдельных положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. В настоящее время проведенный за 1 полугодие 2014 года анализ
обращений работников выявил, что в основном обращения касались вопросов оплаты труда и заключения, изменения, прекращения трудового договора.
Анализ содержания понятий «информирование» и «консультирование» позволяет определить их разницу, заключающуюся в том, что информирование носит публичный характер, так как осуществляется по отношению к неограниченному кругу работодателей и работников, в то время как консультирование адресно, поскольку обращено к конкретным субъектам -получателям государственной услуги.
Способами информирования являются опубликование в средствах массовой информации сведений о применении трудового законодательства, в том числе и на территории конкретного субъекта РФ; размещение в электронном виде на сайте соответствующей информации о применении трудового законодательства; размещение раздаточных информационных материалов (брошюр, буклетов, проспектов, комиксов) в помещении государственной инспекции труда в субъекте РФ, личное обращение (письменное или устное) за получением консультации.
К сожалению, информирование и консультирование работников и работодателей как государственная услуга не включена в число услуг, предоставляемых на базе МФЦ. На наш взгляд, это необходимо исправить и дополнить перечень рекомендуемых услуг, которые могут предоставляться по принципу «одного окна» в МФЦ, информированием и консультированием работников и работодателей (их представителей). В частности, в МФЦ можно разместить раздаточные материалы о применении трудового законодательства, предоставить сотрудника для консультаций по трудовому праву и т.д.
Здесь можно отметить ряд преимуществ. Во-первых, при сохранении масштаба предоставления данной государственной услуги (территория субъекта РФ), несомненно, увеличится количество случаев предоставления государственной услуги, так как МФЦ находятся в местах скопления большинства людей, в то время как инспекции труда в субъектах РФ расположены не всегда в центрах населенных пунктов. Во-вторых, в связи с наличием электронной очереди время ожидания заявителя для предоставления государственной услуги сократиться в несколько раз.
В-третьих, и это самое главное, возможно прогнозирование снижения необоснованных письменных обращений работников, поскольку качественное консультирование позволит уменьшить количество обращений работников. Так, в 2010 году 58,9% обращений работников были признаны обоснованными, в 2011 году - 43,9%, в 2012 году - 39,3%. Эти цифры констатируют увеличение количества необоснованных обращений работников. Это свидетельствует о том, что работники «вспоминают» о своих правах только при возникновении разногласия с работодателем. Своевременная квалифицированная консультация в
период заключения трудового договора, его изменения или прекращения позволит исключить в будущем необоснованность обращения работника.
Обжалование действий (бездействия), а также принимаемых решений сотрудников центра в ходе выполнения отдельных административных процедур (действий) может происходить в административном или судебном порядке.
Если применяется административный порядок, то жалоба подается в орган, предоставивший государственную (муниципальную) услугу, включая подачу жалобы через почту, сеть «Интернет», МФЦ. Если же заявитель обжалует порядок предоставления государственной (муниципальной) услуги МФЦ, то жалоба также рассматривается органом, предоставляющим государственную услугу, заключившим соглашение о взаимодействии. В нашем случае жалобу рассматривает Роструд или государственные инспекции труда в субъекте РФ. Рассматривается жалоба, как правило, в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации. Заметим, что сроки рассмотрения жалоб на предоставление государственных (муниципальных) услуг значительно сокращены по сравнению со сроками рассмотрения обращений граждан в целом - 30 дней со дня регистрации.
Действия (бездействие) сотрудников МФЦ, влекущие юридические последствия, безусловно, можно обжаловать в судебном порядке. Не случайно в судебной практике рекомендуется рассматривать в порядке главы 25 ГПК РФ дела об оспаривании действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий.
САПФИРОВА АПОЛЛИНАРИЯ АЛЕКСАНДРОВНА - доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой земельного, трудового и экологического права Кубанского государственного аграрного университета, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (pol499@yandex.ru)
ХАХАЛЕВА ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Российской академии правосудия (г. Краснодар)
SAPFIROVA, APOLLINARIA A. - Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of land, labor and environmental rights of the Kuban State Agrarian University, Head of the Department of State and legal disciplines of the North Caucasian branch of the Russian Academy of Justice
HAHALEVA, ELENA V. - Doctor of Law, Professor of the Department of State and legal disciplines of the Russian Academy of Justice (Krasnodar)
