CC BY
341
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 1 (54). С. 139-145.
УДК 347.9
DOI 10.25513/1990-5173.2018.1.139-145
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ МАЛООБЕСПЕЧЕННЫМ ГРАЖДАНАМ, ОСНОВАННАЯ НА МЕХАНИЗМЕ ВСТРЕЧНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ (СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ): ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
STATE SOCIAL ASSISTANCE TO NEEDY CITIZENS BASED ON THE MECHANISM OF RECIPROCAL OBLIGATIONS (SOCIAL CONTRACT): EVALUATION OF THE EFFECTIVENESS AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT
А. А. ПУЗЫРЁВА (А. А. PUZYREVA)
В настоящей статье приводятся результаты обобщения четырёхлетнего опыта использования социального контракта. На основе анализа статистических данных, правоприменительной практики устанавливаются причины низкой результативности программы, формулируются предложения, способствующие повышению её эффективности.
Ключевые слова: социальный контракт; государственная социальная помощь; частноправовые конструкции; социальное обеспечение.
This article presents the results of generalization of the four-year experience of use of social contract. Based on the analysis of statistical data, enforcement practices are the causes of low effectiveness of the programme, proposals were formulated that contribute to enhancing its effectiveness.
Key words: social contract; public social assistance; private-law structures; social security.
Конструкции, устанавливающие взаимные права и обязанности субъектов социально-обеспечительных отношений посредством заключения между ними соглашения, активно внедряются в правовое регулирование социального обеспечения. Существующая практика распределения социальных пособий между различными группами населения ставит под вопрос эффективность категориального принципа, при котором, по оценкам некоторых исследователей, каждый рубль государственных средств, выделяемых на цели борьбы с бедно -стью, сокращает дефицит бюджетов малоимущих семей лишь на 28 коп. [1]. Предполагается, что адресный подход позволит более эффективно расходовать денежные ресурсы, предоставляя их наиболее нуждающимся категориям граждан. В сложных условиях существующей социально-экономической ситуации решением названной проблемы стала раз-
работка специальных адресных социальных программ, одной из которых является социальный контракт.
Международный опыт свидетельствует о наличии значительного количества программ, предусматривающих предоставление безвозмездных социальных выплат, получение которых поставлено в зависимость от соблюдения их получателем определённых условий. Таковыми, к примеру, являются программы «Семейный кошелек» (Бразилия) [2], «Прогресс» (Мексика), «Солидарность» (Чили) [3], а также программы «Доход активной солидарности» (Франция) и «Новый курс» (Великобритания) [4]. Новая модель оказания социальной помощи на основе социального контракта с 2018 г. действует и в Республике Казахстан (проект брлеу) [5].
В России программы помощи малообеспеченным гражданам, основанные на меха-
© Пузырёва А. А., 2018
низме встречных обязательств (социальный контракт), получили распространение с середины 2000-х гг., а всего до принятия соответствующих изменений в Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее - Закон о государственной социальной помощи) [6] на постоянной основе или в рамках пилотного проекта государственная социальная помощь с заключением социального контракта оказывалась в 36 регионах [7]. На сегодняшний момент в субъектах РФ продолжается модернизация и совершенствование практики использования социального контракта. Значительных результатов в данном направлении достигли власти Республики Тыва, на территории которой с 2016 г. реализуются два самостоятельных проекта - «Корова-кормилица» и «Социальный картофель» [8].
За непродолжительное время социальный контракт зарекомендовал себя в качестве действенного, но главное, восприимчивого к региональным потребностям инструмента в реализации социальной политики. Закрепление обязательств за стороной, принимающей социальную помощь, способствует осуществлению её получателями самостоятельных активных действий, направленных на выход из трудной жизненной ситуации, повышению их социальной ответственности, искоренению иждивенческих мотивов в их поведении. Указанное требует использования особой формы, в которую облекается предоставление социально-обеспечительных благ, -соглашения, устанавливающего взаимные права и обязанности сторон.
Несмотря на специальное наименование - «социальный контракт», данная конструкция имеет те же отличительные признаки, что и иные соглашения (договоры), используемые в праве социального обеспечения. Требования к форме, его предмету и содержанию, существенным признакам, порядку расторжения соглашения, основным правам и обязанностям сторон императивно закреплены законом и не могут быть изменены по их воле. Заключение социального контракта является одним из юридических фактов, в сложном фактическом составе, влекущем возникновение социально-обеспечительного правоотношения, которому предшествует необходимость соблюдение некоторых админи-
стративных процедур (в данном случае -приобретение заявителем статуса малоимущего). Форма социального контракта унифицирована и устанавливается подзаконным нормативным актом субъекта, а неотъемлемой его частью является программа социальной адаптации, индивидуализирующая и персонифицирующая положения закона применительно к конкретной жизненной ситуации заявителя.
Всё многообразие видов социальных контрактов можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от формы предоставления государственная социальная помощь на основании социального контракта может быть оказана путём предоставления единовременной или ежемесячной денежной выплаты либо в натуральной форме, а также путём оказания заявителю и его семье социальных услуг. Исследуемая конструкция предполагает срочный характер соглашения, в связи с чем некоторые региональные нормативные акты устанавливают определённые ограничения по частоте и периоду получения адресной социальной помощи. Например, в отдельных регионах она может быть предоставлена лишь однократно (п. 1.4 [9]) либо периодически (например, один раз в 5 лет) (п. 2.2 [10]). Кроме того, прослеживается корреляция между размерами государственной социальной помощи и временными ограничениями, установленными для повторного участия в названной программе. Например, одни из самых высоких показателей предельной величины единовременной денежной выплаты установлены законодательством Камчатского края - до 70 величин прожиточного минимума (п. 11 [11]), Тверской области - до 150 тыс. руб. (п. 22 [12]) и Калининградской области - до 100 тыс. руб. (п. 1.9 [13]). При этом в каждом из названных субъектов РФ единовременная денежная выплата может быть оказана малоимущему лицу (семье) лишь однократно.
В качестве иного основания дифференциации различных видов социальных контрактов может быть рассмотрен характер мероприятий, установленных программой социальной адаптации. К первой группе относятся социальные контракты, направленные на улучшение материального положения
заявителя и его семьи. Таковыми являются приобретение инструментов, техники, направление денежных средств на ведение личного подсобного хозяйства, обеспечение организации образовательного процесса детей (приобретение учебников) и другие мероприятия. Иную группу составляют социальные контракты, предусматривающие выполнение мероприятий, способствующих профессиональной реинтеграции и реализации трудового потенциала заявителя (семьи). Примерами таковых могут служить профессиональное обучение, регистрация в службе занятости в качестве безработного, участие в общественных работах. Особо следует выделить предоставление «стартового капитала» на открытие собственного дела либо организацию самозанятости малообеспеченной семьи, которые могут рассматриваться в качестве реальной альтернативы региональным программам оказания финансовой помощи для организации собственного дела и создании дополнительных рабочих мест, не всегда доступным для таких семей.
Социальный контракт - это система взаимных обязательств получателя и органа социальной защиты. Реализация программы социальной адаптации, выплата денежной помощи обеспечиваются за счёт обоюдного выполнения сторонами соглашения обязанно -стей процедурного порядка. Территориальные органы социальной защиты населения осуществляют общее руководство, организацию мероприятий, направленных на реализацию условий социального контракта. В свою очередь, получатели обязаны предоставлять текущую и итоговую отчётность об исполнении мероприятий, предусмотренных программой социальной адаптации, документы, подтверждающие целевое расходование предоставленных денежных средств, а также ставить в известность контрагента об изменении обстоятельств, влияющих на возможность получения государственной социальной помощи. Вторую группу обязательств составляют фактические действия заявителя по реализации мероприятий, предусмотренных программой социальной адаптации, и органа социальной защиты населения в части предоставления денежных средств (единовременного или ежемесячного), натуральной помощи или оказания социальных услуг.
Отдельный блок правового регулирования посвящён вопросам порядка обеспечения исполнения обязательств, установленных соглашением, основаниям применения мер воздействия к нарушившей обязательство стороне. Однако данные положения не получили должного опосредования в Законе о государственной социальной помощи. В данном нормативном акте имеется лишь одна норма, посвященная порядку и основаниям прекращения оказания социальной помощи на основании социального контракта (п. 2.1 ст. 10 Закона о государственной социальной помощи). Иные случаи одностороннего отказа устанавливаются нормативными правовыми актами субъекта РФ. И в реализации данного направления региональная практика чрезвычайно разнообразна.
В качестве мер ответственности законодательством субъектов РФ предусмотрены приостановление действия социального контракта на определённый срок, лишение права на участие в программе заявителя и (или) членов его семьи (временное или бессрочное), а также расторжение социального контракта в одностороннем порядке, что является основанием для возникновения обязанности получателя возвратить неосновательно полученные денежные средства. Как правило, основанием для одностороннего расторжения социального контракта с последующим взысканием денежных средств выступают виновные действия получателя в виде неисполнения обязанностей фактического или процедурного порядка. Согласно положениям нормативных актов регионов неправомерное получение денежных средств подразумевает под собой предоставление заявителем недостоверной информации и (или) несообщение сведений, влияющих на основание и условия получения адресной социальной помощи. Равным образом нецелевое расходование денежных средств, а также неисполнение мероприятий в определённом объёме или в установленный срок будут являться основанием для возложения на получателя обязанности вернуть полученное по соглашению.
Вместе с тем нельзя согласиться с практикой отдельных регионов, в которых органу социальной защиты предоставляется право требовать возмещения предоставленных денежных средств в полном объёме в случае
расходования не всей суммы, выделенной в рамках социального контракта (например, п. 2.3.6 или пп. 2 п. 5.2 Типовой формы социального контракта, использующегося в Ярославской и Омской областях) [14].
Несмотря на необходимость установления правового механизма обеспечения исполнения установленных социальным контрактом обязательств, практика его реализации также вызывает озабоченность, поскольку ответственным субъектом выступает особо уязвимая категория граждан. Чрезмерно жёсткий характер санкций может усугубить материальное положение получателей социальной помощи, а первыми, кто пострадает от реализации таких мероприятий, будут несовершеннолетние члены таких семей. Кроме того, в ситуации обращения взыскания предоставленной государственной социальной помощи под вопросом остаётся и сама исполнимость судебного решения. Поэтому регламентация положений, касающихся обеспечения выполнения мероприятий, предусмотренных социальным контрактом, требует унификации и детального отражения в федеральном законодательстве.
Судебной практике известны случаи применения необоснованно жёстких мер воздействия. Например, в Ростовской области территориальное управление социальной защиты населения в период действия социального контракта, без расторжения соглашения, руководствуясь положениями ст. 330 Граж-данского кодекса РФ, обратилось в суд с требованиями о взыскании денежных средств за просрочку исполнения обязательств (неустойки). В ходе судебного разбирательства ответчик подтвердила, что денежные средства, предоставленные на погашение задолженности по коммунальным платежам, были направлены на приобретение лекарства для её дочери. В связи с нецелевым использованием предоставленных средств суд удовлетворил требования в полном объёме [15]. Между тем расходование предоставленной помощи не на цели, зафиксированные в социальном контракте, само по себе ещё не может служить основанием для взыскания неустойки. Действующее социально-обеспечительное законодательство не предусматривает подобного способа защиты нарушенных прав, а произвольное применение норм, регулирующих
обеспечение исполнения гражданско-правовых обязательств, в данном случае недопустимо.
Использование социального контракта имеет недолгую историю. Вместе с тем прослеживается устойчивая тенденция увеличения количества лиц, желающих заключить такое соглашение. Согласно статистическим данным, в 2013 г. с гражданами было заключено 37,8 тыс. социальных контрактов, а в 2016 г. этот показатель увеличился до 63,2 тыс. [16]. Однако данные по Омской области демонстрируют, что по окончании срока действия программы лишь у 28 % граждан размер среднедушевого дохода превысил величину прожиточного минимума, а трудную жизненную ситуацию преодолел только 31 % [17].
При использовании социального контракта необходимо принимать во внимание специфику потенциальных участников, кото -рыми являются так называемые «работающие бедные». Низкий размер оплаты труда, существующий в нашей стране, не позволяет обеспечить семью на уровне, превышающем прожиточный минимум. В сложившейся ситуации социальный контракт должен применяться одновременно с комплексом мер, направленных на формирование продуктивной занятости. Однако, поскольку ситуация на рынке труда, в первую очередь в сельской местности, чрезвычайно сложна, помочь малоимущим семьям возможно лишь путём инвестирования средств в развитие подсобного хозяйства. Кроме того, следует принимать во внимание и внутрисемейные барьеры, препятствующие профессиональной реинтеграции малоимущих граждан. Учитывая неразвитость в нашей стране услуг по уходу за детьми и престарелыми и их высокую стоимость, наличие неработающего трудоспособного члена семьи в таких семьях - вынужденная мера. В работе с данной группой лиц должен быть использован особый подход, основанный на задействовании надомного труда, развитии самозанятости либо использовании гибкого графика рабочего времени. Однако ещё раз подчеркнём, что реализация данных мер, к сожалению, трудновыполнима.
Эффективность использования социального контракта напрямую зависит от финансирования программы. На сегодняшний день
затраты на предоставление государственной социальной помощи на основании социального контракта относятся к расходным обязательствам регионов. Это обстоятельство выступает определяющим фактором в построении системы условий, порядка, форм и размеров социальной помощи, что ставит уровень социальной защищённости граждан в зависимость от территории их проживания и препятствует реализации принципа всеобщности социального обеспечения.
Конечный выход малоимущих семей на самообеспечение требует существенных финансовых вложений. Средний размер единовременной денежной выплаты по России в 2013 г. составил 34 тыс. руб., а в 2016 г. -36,9 тыс. руб. [18]. Очевидно, что приведённые суммы не могут существенным образом изменить ситуацию. По оценкам некоторых специалистов, действующие программы адресной социальной помощи вносят лишь порядка 10 % в доходы такой семьи, тогда как для эффективной её реализации пороговое значение этого показателя должно быть установлено на уровне не менее 25 % [19]. Кроме того, данные статистики демонстрируют диспропорцию расходования средств, выделяемых на предоставление государственной социальной помощи. Так, в 2016 г. в Омской области её получателями являлись 4,4 тыс. малообеспеченных семей, которым на данные цели было выделено всего 22 млн руб. При этом из них лишь 441 семья получила денежные средства на основании социального контракта, но размер затраченных на указанные цели средств составил около половины от вышеуказанной суммы (12,1 млн руб.) [20]. Оптимизация направляемых на реализацию программы средств вынуждает региональные власти идти по пути ужесточения критериев нуждаемости, тем самым создавая искусственные барьеры, порой неоправданно жёсткие, позволяющие отсекать часть нуждающихся семей.
Полномасшатбная реализация социального контракта неподъёмна для «скромных» бюджетов регионов. Одним из возможных способов преодоления описанных выше негативных тенденций стало бы участие федеральных властей в софинансировании проекта. Несмотря на то, что во исполнение соответствующих поручений Президента РФ (см.
пп. «б» п. 2 [21]) и Правительства РФ (см. п. 12 [22]) с 2014 г. Минтрудом России совместно с Минфином России ведётся работа по данному направлению, каких-либо конкретных решений до настоящего времени не принято.
В совершенствовании нуждается и соответствующая правовая база. Обеспечение единого правового пространства требует унификации законодательства путём внесения соответствующих изменений в Закон о государственной социальной помощи в части закрепления общеустановочных норм и норм-принципов, определяющих цели программы, в также издания компетентными органами модельных программ, порядков и положений, направленных на стандартизацию условий предоставления, порядка заключения и исполнения социального контракта. Сложившаяся практика рассмотрения судебных споров, демонстрирующая необоснованное использование правоприменительными органами положений Гражданского кодекса РФ, указывает на необходимость закрепления на федеральном уровне комплекса норм, предусматривающих реализацию механизма обеспечения исполнения получателями государственной социальной помощи мероприятий, предусмотренных социальным контрактом.
Социальный контракт обладает определённым потенциалом, который в силу обозначенных причин не может быть задействован. Вопреки заявленным ещё на этапе «пилотного проекта» целям, связанным с оказанием содействия малообеспеченным семьям в выходе из трудной жизненной ситуации, социальный контракт используется скорее для предотвращения крайних форм нищеты посредством улучшения качества жизни малообеспеченных домохозяйств. Анализ практики оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта демонстрирует необходимость существенных корректировок организационных, финансовых и правовых основ программы.
1. См.: Андреева Е. И., Бычков Д. Г., Гришина Е. Е., Емцов Р. Г., Феоктистова О. А. Эффективная социальная поддержка населения версия 3.0: адресность, нуждаемость, универсальность : аналитический доклад / под ред. В. С. Назарова ; Всемирный банк ; Научно-исследовательский институт. - М., 2016. - С. 3.
2. Extending social security to all: A guide through challenges and options International Labour Office, Social Security Department. - Geneva : ILO, 2010. - P. 83-84.
3. Social assistance and conditional cash transfers proceedings of the regional workshop. Manda-luyong City : Asian Development Bank, 2010. -P. 139-140.
4. См.: ХолостоваЕ. И. Социальный контракт: от заключения до исполнения : учебно -методическое пособие. - М. : Дашков и К°, 2017. - С. 43, 47-49.
5. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам социальной защиты населения : Закон Республики Казахстан от 28 октября 2015 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан. - 2015. - № 19-II. -Ст. 106.
6. СЗ РФ. - 1999. - № 29. - Ст. 3699.
7. См.: Прокофьева Л. М., Корчагина И. И., Миронова А. А., Тарновская Е. Е. Социальный контракт как механизм преодоления бедности в России // Журнал исследований социальной политики. - 2015. - № 1. - С. 83.
8. Об оказании социальной помощи на основе социального контракта в рамках реализации социального проекта «Корова - кормилица» : Постановление Правительства Республики Тыва от 18 марта 2016 г. № 88 // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 23.03.2016); О реализации на территории Республики Тыва в 2016 году проекта «Социальный картофель» : Распоряжение Правительства Республики Тыва от 4 апреля 2016 г. № 103-р // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://pravo. gov.ru (дата обращения: 05.04.2016).
9. Порядок назначения государственной социальной помощи малоимущим семьям с детьми на основании социального контракта, утв. приказом Министерства социальной политики Калининградской области от 16 апреля 2014 г. № 152. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Порядок оказания социальной помощи, утв. приказом Департамента труда и социальной поддержки населения Ярославской области от 30 января 2009 г. № 2 // Губернские вести. - 2009. - № 13. - 6 февр.
11. Порядок оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам на основе социального контракта, утв. Приказом Министерства социального развития и труда Камчатского края от 5 мая 2011 г. № 156-п // Официальные Ведомости. -2011. - № 98-100. - 17 мая.
12. Порядок назначения и оказания государственной социальной помощи на основе соци-
ального контракта в Тверской области, утв. Постановлением Правительства Тверской области от 15 октября 2013 г. № 486-пп // Тверская жизнь. - 2013. - № 195. - 19 окт.
13. Порядок назначения государственной социальной помощи малоимущим семьям с детьми на основании социального контракта, утв. приказом Министерства социальной политики Калининградской области от 16 апреля 2014 г. № 152.
14. См.: Приложение № 1 к Порядку оказания социальной помощи, утв. приказом Департамента труда и социальной поддержки населения Ярославской области от 30 января 2009 г. № 2 // Губернские вести. - 2009. - № 13. -6 февр.; Приложение № 6 к Административному регламенту предоставления государственной услуги «Назначение государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, на территории Омской области», утв. приказом Министерства труда и социального развития Омской области от 22 января 2014 г. № 10-п // Омский вестник. - 2014. - № 3. - 24 янв.
15. Решение Пролетарского районного суда Ростовской области от 3 ноября 2016 г. по делу № 2-831/2016 // Пролетарский районный суд г. Ростова-на-Дону : [сайт]. - URL: http://proletarskys.ros.sudrf.ru (дата обращения: 07.12.2017).
16. Годовой отчёт за 2016 год о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» // Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации : офиц. сайт. - URL: http://www.rosmintrud.ru /docs/mintrud/protection/401 (дата обращения: 10.09.2017).
17. Сведения об оказании государственной социальной помощи на основании социального контракта за счёт бюджета субъекта Российской Федерации за 2016 год. Форма № 1 -соцконтракт // Министерство труда и социального развития Омской области : офиц. сайт. - URL: http://www.omskmintrud.ru /?sid=19006 (дата обращения: 10.09.2017).
18. Годовой отчёт за 2016 г. ...
19. См.: Позднякова Н. Ф. Социальный контракт -новая технология по оказанию социальной помощи населению // Материалы Ивановских чтений. - 2011. - Т. 1, № 1. - С. 232.
20. Информация о результатах проведения мониторинга оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта на территории Омской области в 2016 г. // Министерство труда и социального развития Омской области : офиц. сайт. - URL: http://www.omskmintrud.ru/?sid=2225 (дата обращения: 10.09.2017).
21. Перечень поручений Президента от 4 марта 2014 г. № Пр-411ГС по итогам заседания пре-
зидиума Госсовета «О государственной политике в сфере семьи, материнства и детства», состоявшегося 17 февраля 2014 г. // Официальный сайт Президента России. - URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/2 0391 (дата обращения: 20.01.2018).
22. Поручения Правительства, данные в целях обеспечения исполнения поручений Прези-
дента России по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации «О государственной политике в сфере семьи, материнства и детства» 17 февраля 2014 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. - URL: http:// government.ru/orders/selection/404/11170 (дата обращения: 20.01.2017).
