CC BY
62ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА ОХРАНЫ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НИКОЛАЕВ Александр Геннадьевич,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений Академии управления МВД России. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в научной статье рассматриваются отдельные вопросы организации государственной системы охраны собственности. Данная система представлена различными федеральными органами исполнительной власти, установленной компетенции и ее подразделениями ведомственной охраны. Также имеющийся рынок охранных услуг дополняют юридические и иные юридические лица с особыми уставными задачами (имеющие право на получение оружия для охранной деятельности). Установлены правовые нормы, определяющие границы компетенции субъектов охранной деятельности в организации и порядка осуществления охраны различных форм собственности.
Abstract: The scientific article examines certain issues of the organization of the state property protection system. This system is represented by various federal executive bodies of established competence and its departments of departmental security. Also, the existing market for security services is supplemented by legal entities and other legal entities with special statutory tasks (having the right to receive weapons for security activities). Legal norms have been established that determine the boundaries of the competence of subjects of security activities in the organization and procedure for the protection of various forms of ownership.
Ключевые слова: государственное управление, административная деятельность, государственная система охраны собственности, федеральные органы исполнительной власти, ведомственная охрана, юридические лица, охранная деятельность.
Keywords: Public administration, administrative activities, state property protection system, federal executive bodies, departmental security, legal entities, security activities.
Как указывается в отдельных опубликованных источниках «государственная система охраны собственности состоит из комплекса элементов, выполняющих организационно-хозяйственные, социально - воспитательные, контрольные и правоохранительные функции. Важной составляющей правоохранительной функции государства является административно-правовая охрана собственности»1.
В соответствии со ст.8 Конституции РФ «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»2. По мнению В.Д. Мазаева «признание разнообразных способов хозяйствования и выделение среди них наиболее значимых форм (частная, государственная, муниципальная и иные), а также открытость данного перечня позволяет судить о присутствии в конституциях большинства государств этой категории не в качестве атавизма социалистических моделей, а в качестве объективной потребности признания социально-экономической природы формы права собственности»3.
П.В. Федотов в своих трудах обращает внимание, что «к объектам права собственности РФ (объектам управления) относятся: недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки, мосты и др.); движимое имущество (доли, паи, ценные бумаги, в том числе акции, облигации, и т.д.); денежные средства (валюта и т.п.); долги иностранных государств; информация; интеллектуальная собственность и иные результаты интеллектуальной деятель-
4
ности» .
А.Г. Калпина и А.И. Масляева считают, что «правовая модель формы собственности предстает в качестве формы права собственности (объективная сторона формы) - совокупности право-
1 https://cyberpedia.su/5x519d.html
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
3 Мазаев В.Д. Форма собственности в современной конституционной экономической модели. Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. №6. С. 8-13.
4 Федотов П.В. «Охрана государственной собственности Российской Федерации
как важнейшее направление уголовной политики. Вестник Академии экономиче-
ской безопасности. 2011. №6. С. 75-59.
вых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ определенным субъектам и устанавливающих правовой режим соответствующего имущества. С помощью формы права собственности устанавливают особенности определенного способа хозяйствования, в котором закрепляют характер объектов присвоения, основания и особенности приобретения и прекращения этого права, правовой режим осуществления данного права, объем возможных правомерных действий собственника»5.
По мнению А.И. Зырянова «охране (защите) в отношениях собственности подлежит триада дозволений (юридических возможностей), которые проявляют себя в отношениях собственности ... не только в виде права и свободы, но и законного интереса участников . При этом законный интерес как юридическая возможность, в отличие от права, не обеспечен законом и (или) договором обязанностью исполнения. Дозволение в виде законного интереса, в отличие от свободы, представляет собой только отсутствие запрещенности
на осуществление предоставленных законом юридических возмож-- 6
ностей» .
В своих трудах В.В. Черников, Л.В. Веденов отмечают, что «охрана имущества» в широком смысле слова это «совокупность правовых, организационных, охранных, технических и иных мер, позволяющих собственнику сохранить право и возможность владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, то есть защита имущества от порчи, повреждения либо противоправных посяга-тельств»7. Поэтому по мнению автора актуальными для осуществления охранной деятельности становиться защита объектов различных форм собственности от противоправных посягательств (обычных материальных вещей, а также целостных конструкций в виде сооружений и зданий, а либо нематериальные блага).
М.А. Уваров определяет, что «одним из способов право-охраны в рассматриваемой сфере является нормативное установле-
Гражданское право. Часть первая: учебник / под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. М., 1997. С. 232; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Науч.-практ. комментарий / отв. ред. Т. Е. Абова, А. Ю. Кабалкин, В. П. Мозолин. М., 1996. С. 339.
6 Зырянов А.И. Понятие публичной собственности (государственной и муниципальной) на земельный участок. Юридическая наука. 2016. №3. С.60-68.
7 Черников В.В., Веденов Л.В. и др. Частная охранная деятельность: справочник / Под ред. В.В. Черникова. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 91.
ние и применение мер административной ответственности. На уровне федерального законодательства рассматриваемые административные правонарушения сконцентрированы в Главе 7 КоАП РФ. Давая общую характеристику составов правонарушений рассматриваемой главы, следует отметить, что родовым объектом деликтов в них выступает собственность вне зависимости от режима ее охраны (государственная, муниципальная, частная), предметом — имущество и результаты интеллектуальной деятельности. Объективная сторона правонарушений в сфере собственности состоит в действиях (хищение, незаконное использование, повреждение, завладение и т.п.) или бездействии (неисполнение, непредставление и т.п.). В результате выполнения указанных действий собственнику причиняется или создаётся угроза причинения материального ущерба. С субъективной стороны рассматриваемые правонарушения характеризуются прямым умыслом и неосторожностью. Субъек-
8
том выступают граждане, должностные и юридические лица» .
На основании вышеизложенного возможно констатировать, что охрана собственности - это целенаправленной деятельностью уполномоченных субъектов9, обеспечивающих посредством установленного правового режима сохранность вверенных объектов защиты от противоправных посягательств, и не допускающих нанесения им какого-либо материального, либо не материального ущерба, гибели или разрушения10.
В настоящее время в сфере охранных услуг Российской Федерации осуществляют деятельность следующие основные субъекты11: 1. ФС ВНГ РФ12, в составе которой имеются подразделения: 1.1) вневедомственной охраны; 1.2) специализированные подразделения по охране важных государственных объектов и специальных грузов; 1.3) ФГУП «Охрана» Росгвардии; 2. ФСО России13; 3. МВД России14, представленное подразделениями полиции по охране дипломатических представительств15; 4. Юридические лица с особыми уставными задачами: 4.1) частные охранные организа-ции16; 4.2) ведомственная охрана ФОИВ и Госкорпораций17; 5. Иные юридические лица с особыми уставными задачами (имеющие право
8 Уваров М.А. Определение административных правонарушений в сфере охраны собственности в контексте реформирования административно-деликтного законодательства. Вестник Воронежского института МВД России. 2016. №2. С.107-113.
9 Николаев А.Г. Субъекты органов внутренних дел и решаемые ими задачи в сфере охраны собственности. Тенденции развития науки и образования. Сборник научных трудов, по материалам XXVI международной научно-практической конференции 31 мая 2017 г. Часть 3, Изд. НИЦ «Л-Журнал», Самара-2017. - С.47-54.
10 Николаев А.Г. Организация взаимодействия правоохранительных органов и иных субъектов в обеспечении сохранности собственности безопасности объектов охраны. Проблемы и перспективы юриспруденции в современных условиях сборник научных
трудов по итогам международной научно-практической конференции. Казань - 2017. С. 137-143.
11 «Концепция развития вневедомственной охраны на период 2018-2021 годов и далее до 2025 года». https://rosgvard.ru/ru/page/index/koncepciya-razvitiya-vnevedomstvennoj-oxrany
12 Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» // СЗ РФ, 04.07.2016, № 27 (Часть I), ст. 4159.
13 Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О государственной охране» // СЗ РФ, 27.05.1996, № 22, ст. 2594.
14 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 06.02.2020) «О полиции» // СЗ РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900.
15 Приказ МВД России от 01.11.2012 № 994 «Об утверждении Типовых штатных расписаний строевых подразделений полиции по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации».
16 Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 (ред. от 02.08.2019) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 23.04.1992, № 17, ст. 888.
17 Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О ведом-
ственной охране» // СЗ РФ, 19.04.1999, № 16, ст. 1935.
на получение оружия для охранной деятельности в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ18 для выполнения обязанностей, закрепленных федеральным законом (как правило - профильным): ЦБ России; РОСИНКАС; Сбербанк; ФГУП ГЦСС; ФГУП «Почта» России; МИД России; территориальные органы и организации Росгидромета; органы и учреждения, осуществляющие лесную охрану; подразделения транспортной безопасности, службы авиационной безопасности; органы охотничьего надзора; надзора за особо охраняемыми природными территориями; надзора за использованием объектов животного мира и среды их обитания; рыболовства и сохранения водных биоресурсов; организации геологоразведки (добычи и переработки) полезных ископаемых, драгметаллов и камней. Таким образом, на рынке охранных услуг РФ присутствует значительное количество субъектов охраны, деятельность которых регулируется, как правило, отдельными (по видам - частная, ведомственная, вневедомственная) или профильными (Росинкас - Законом о Центральном Банке, ПАО «Газпром», ПАО «Транснефть», ПАО «НК «Роснефть», АК «Алроса» соответствующими законами об их деятельности) законодательными и иными нормативными правовыми актами.
В рамках проводимой в России административной реформы на рынке охранных услуг в 2005 в системе МВД России году появилась ведомственная охрана, имевшая тогда полное название: Федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» МВД России (далее - ФГУП «Охрана»19). В настоящее время данная организационная структура совместно с подразделениями вневедомственной охраны МВД России вошла в состав ФС ВНГ РФ20.
Согласно имеющегося Закона «ведомственная охрана -это совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств». В данном Законе указано, что «основными задачами ведомственной охраны являются: защита охраняемых объектов от противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутри объектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах. Кроме того, данный Закон регламентирует: права и обязанности работников ведомственной охраны; порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия работниками ведомственной охраны; гарантии правовой и социальной защиты работников ведомственной охраны; контроль и прокурорский надзор за деятельностью ведомственной охраны» 21.
На сегодня, перечень ФОИВов, имеющих право создавать ведомственную охрану пересмотрен и были внесены соответствующие изменения в Постановление Правительства РФ, к данным ФО
18 Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об оружии» // СЗ РФ, 16.12.1996, № 51, ст. 5681.
19 Казюлин В.А., Николаев А.Г., Вечерникова Д.В. Административная деятельность подразделений вневедомственной охраны: учебное пособие. - М.: Академия управления МВД России, 2015. - 84 с.
Указ Президента РФ от 05.04.2016 № 157 (ред. от 17.06.2019) «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» // СЗ РФ, 11.04.2016, № 15, ст. 2072.
21 Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О ведомственной охране» // СЗ РФ, 19.04.1999, № 16, ст. 1935.
ИВ относятся: «МЧС России; Минобороны России; ГУСП; Минкуль-туры России; Минстрой России; Минтранс России; Росжилдор; Минфин России; Росрезерв»22. Это связано с охраной объектов различных форм собственности, в том числе объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется. Данное по-
23
ложение дел закреплено в отдельных правовых актах .
Ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов. Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством РФ.
В соответствии с Уставом ФГУП «Охрана» Росгвардии является «правопреемником по договорам, заключенным подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации на военизированную, сторожевую охрану и на проектирование, монтаж, обслуживание и ремонт технических средств охраны». ФГУП «Охрана» Росгвардии осуществляет в установленном законодательством РФ порядке следующие виды деятельности: «охрана имущества физических и юридических лиц в соответствии с заключенными договорами, в том числе при его транспортировке; охрана на договорной основе в установленном порядке объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется; защита охраняемых объектов от противоправных посягательств. Принятие мер по пресечению (профилактике) на охраняемых объектах преступлений и административных правонарушений; защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства; обеспечение в соответствии с заключенными договорами на охраняемых объектах пропускного и внутри объектового режима» 24 и другие виды (всего около 100 видов деятельности).
Субъектом обеспечения имущественной безопасности также выступают и частные охранные организации, деятельность которых урегулирована Законом РФ от 11 марта 1992 № 2487-1. В данном законе указано, что «под частной охранной организацией понимается юридическое лицо, специально учреждаемое для оказания на возмездной договорной основе охранных услуг и имеющее на это специальное разрешение (лицензию). В целях охраны частным охранным организациям разрешается «предоставление следующих видов услуг: защита жизни и здоровья граждан; охрана
объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством РФ; охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством РФ, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию; консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств; обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий; обеспечение внутри объектового и пропускного режимов на объектах»25.
Реализация права защиты имущества государственными органами основана на формировании концептуальных задач и способов реализации государственной политики в сфере имущественной безопасности и осуществлении комплекса взаимосвязанных мер правового, социального и технического характера. В связи с этим обеспечение имущественной безопасности с помощью государственных структур является одним из основных направлений деятельности правоохранительных органов государства. Задачи по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, при этом к ним
относится, в том числе и осуществление государственного кон-
26
троля26 деятельности подразделений ведомственной охраны и подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, а также частной детективной и охранной деятельности, в настоящее время возложены на ФС ВНГ РФ27. В настоящее время, ими же осуществляется подготовка проекта Федерального закона «Об охранной деятельности в РФ».
На основании изложенного автор констатирует, сегодня в России сформировалась целостная государственная система охраны собственности, представленная различными федеральными органами исполнительной власти, установленной компетенции и ее подразделениями ведомственной охраны. В тоже время имеются правовые нормы, определяющие границы данной компетенции в рассматриваемой сфере деятельности по организации и осуществлению охраны различных форм собственности.
22 Постановление Правительства РФ от 12.07.2000 № 514 (ред. от 18.05.2020) «Об организации ведомственной охраны» // СЗ РФ, 17.07.2000, № 29, ст. 3100.
23 Приложение №1 (Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется), Постановления Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 (ред. от 10.07.2020) «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 24.08.1992, № 8, ст. 506.
24 Приказ Росгвардии от 17.11.2016 № 359 (ред. от 08.07.2020) «О некоторых вопросах организации деятельности федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации».
(вместе с «Уставом федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации»).
25 Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 (ред. от 02.08.2019) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 23.04.1992, № 17, ст. 888.
26 Николаев А.Г., Греков Н.Н. Административный надзор полиции. Алтайский юридический вестник. 2019. № 2(2б) С.68-71.
27 Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» // СЗ РФ, 04.07.2016, N 27 (Часть I), ст. 4159.
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11. 12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21. 22. 23.
24.
25.
26.
Библиография:
https://cyberpedia.su/5x519d.html
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
Мазаев В.Д. Форма собственности в современной конституционной экономической модели. Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. №6. С. 8-13.
Федотов П.В. «Охрана государственной собственности Российской Федерации как важнейшее направление уголовной политики. Вестник Академии экономической безопасности. 2011. №6. С. 75-59.
Гражданское право. Часть первая: учебник / под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. М., 1997. С. 232; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Науч.-практ. комментарий / отв. ред. Т. Е. Абова, А. Ю. Кабалкин, В. П. Мозолин. М., 1996. С. 339.
Зырянов А.И. Понятие публичной собственности (государственной и муниципальной) на земельный участок. Юридическая наука. 2016. №3. С.60-68. Черников В.В., Веденов Л.В. и др. Частная охранная деятельность: справочник / Под ред. В.В. Черникова. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 91. Уваров М.А. Определение административных правонарушений в сфере охраны собственности в контексте реформирования административно-деликтного законодательства. Вестник Воронежского института МВД России. 2016. №2. С.107-113.
Николаев А.Г. Субъекты органов внутренних дел и решаемые ими задачи в сфере охраны собственности. Тенденции развития науки и образования. Сборник научных трудов, по материалам XXVI международной научно-практической конференции 31 мая 2017 г. Часть 3, Изд. НИЦ «Л-Журнал», Самара-2017. - С.47-54. Николаев А.Г. Организация взаимодействия правоохранительных органов и иных субъектов в обеспечении сохранности собственности безопасности объектов охраны. Проблемы и перспективы юриспруденции в современных условиях сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. Казань -2017. С. 137-143.
«Концепция развития вневедомственной охраны на период 2018-2021 годов и далее до 2025 года». https://rosgvard.ru/ru/page/index/koncepciya-razvitiya-vnevedomstvennoj-oxrany
Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» // СЗ РФ, 04.07.2016, № 27 (Часть I), ст. 4159.
Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О государственной охране» // СЗ РФ, 27.05.1996, № 22, ст. 2594. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 06.02.2020) «О полиции» // СЗ РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900.
Приказ МВД России от 01.11.2012 № 994 «Об утверждении Типовых штатных расписаний строевых подразделений полиции по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации». Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 (ред. от 02.08.2019) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 23.04.1992, № 17, ст. 888.
Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О ведомственной охране» // СЗ РФ, 19.04.1999, № 16, ст. 1935. Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об оружии» // СЗ РФ, 16.12.1996, № 51, ст. 5681.
Казюлин В.А., Николаев А.Г., Вечерникова Д.В. Административная деятельность подразделений вневедомственной охраны: учебное пособие. - М.: Академия управления МВД России, 2015. - 84 с.
Указ Президента РФ от 05.04.2016 № 157 (ред. от 17.06.2019) «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» // СЗ РФ, 11.04.2016, № 15, ст. 2072.
Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О ведомственной охране» // СЗ РФ, 19.04.1999, № 16, ст. 1935.
Постановление Правительства РФ от 12.07.2000 № 514 (ред. от 18.05.2020) «Об организации ведомственной охраны» // СЗ РФ, 17.07.2000, № 29, ст. 3100. Приложение №1 (Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется), Постановления Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 (ред. от 10.07.2020) «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 24.08.1992, № 8, ст. 506.
Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 (ред. от 02.08.2019) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 23.04.1992, № 17, ст. 888.
Николаев А.Г., Греков Н.Н. Административный надзор полиции. Алтайский юридический вестник. 2019. № 2(26) С.68-71.
Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» // СЗ РФ, 04.07.2016, N 27 (Часть I), ст. 4159.
