CC BY
170
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2009 Юридические науки Выпуск 1 (3)
II. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
УДК 347.218.2
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ В ПРОЦЕССЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ: ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
В.Г. Г олубцов
Доктор юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Пермского государственного университета, 614990, г. Пермь, ул. Букирева,15
Статья посвящена анализу действующего регулирования и правоприменительных проблем, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество в процессе разграничения публично собственности.
Ключевые слова: государственная регистрация; разграничение публичной собственности
Как известно, порядок регистрации права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество урегулирован законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [4] В соответствии с положениями абз. 2 п. 1 ст. 2 закона «О государственной регистрации...» государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
В то же время Высший арбитражный суд Российской Федерации в п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 №8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» указал, что документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности.
Анализ действующих норм гражданского законодательства и законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в частности п. 1 ст. 14 закона о «О государственной регистрации...» приводит к выводу о том, что единственным документом,
© Голубцов В.Г., 2009
подтверждающим государственную регистрацию прав, является свидетельство о государственной регистрации права, а такой разновидности правоустанавливающего документа, как выписка из реестра права федеральной (государственной, муниципальной) собственности, действующее законодательство не предусматривает. Таким образом, возникает вопрос: является ли выписка из реестра федеральной (государственной, муниципальной) собственности надлежащим и достаточным документом, доказывающим принадлежность имущества на праве собственности Российской Федерации субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию?
Из анализа практики применения судами этих норм можно сделать вывод о том, что выписка из реестра соответствующего уровня собственности может рассматриваться и рассматривается в качестве надлежащего документа, подтверждающего право государственной или муниципальной собственности на объект.
Однако выписка не должна признаваться правоустанавливающим документом, аналогичным по юридической силе свидетельству о государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество (далее -ЕГРП). В соответствии с Положением об учете федерального имущества и ведении Реестра федерального имущества, утвер-
жденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2007 №447, [3] под реестром понимается информационная система, представляющая собой организационно упорядоченную совокупность документов и информационных технологий, реализующих процессы учета имущества и предоставления сведений о нем (при этом ведется реестр в целях организации учета федерального имущества в соответствии с законодательством РФ), а также совершенствования механизмов управления и распоряжения этим имуществом. Правоустанавливающего значения, как следует из содержания положения, сведения, содержащиеся в реестре, не имеют.
Выписка из реестра может рассматриваться в качестве одного из доказательств, подтверждающих возникновение государственной или муниципальной собственности, но при этом должна оцениваться не как свидетельство о государственной регистрации права, выданное на основании данных ЕГРП. Абзац 5 п. 3 названного постановления Пленума ВАС РФ прямо предписывает при разрешении споров о праве собственности в отношении объектов, не включенных или необоснованно включенных в указанные реестр или перечень, при определении их принадлежности соответствующим субъектам на праве собственности руководствоваться не выписками и реестрами как таковыми, а приложениями №1, 2 и 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 №3020-1, на основе которых, в частности, эти реестры формировались.
Представляется также верной позиция судов заключающаяся в том, что в судебном порядке может быть оспорено только зарегистрированное право, а выписка из реестра муниципальной собственности не является актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, поскольку действия по внесению объекта в реестр муниципальной собственности служат целям учета объектов, фактически находящихся в ведении муниципалитета, и не могут нарушить чьи-либо права, в связи с чем их оспаривание не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, вследствие чего производство по требованиям о признании недействительной вы-
писки из реестра прекращается по ст. 150 АПК РФ.
Таким образом, представляется возможным относительно правовой природы выписки из реестра государственной и муниципальной собственности сформулировать следующие выводы:
1. Разъяснения, содержащиеся в п. 3 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от
25.02.1998 №8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» касаются разграничения государственной собственности, которое производилось на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1. Возникновение права собственности не связывается в них с государственной регистрацией этого права в порядке, предусмотренном Законом о государственной регистрации прав, вступившим в силу к моменту принятия указанных разъяснений. При этом, устанавливая собственника объекта, суды обоснованно руководствуются приложениями №1, 2 и 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 (п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от
25.02.1998 №8), указывая, например, что отсутствие государственной регистрации права Российской Федерации на объекты недвижимого имущества не свидетельствует об отсутствии на них права собственности (п. 1 ст. 6 Закона о государственной регистрации прав).
2. Названным постановлением не исключается возможность возникновения спора о правомерности включения имущества в соответствующий реестр. Соответственно, в случае возникновения спора о праве собственности на объекты, не включенные или необоснованно включенные в реестр соответствующего уровня собственности, суд рассматривает основания включения имущества в соответствующий реестр.
3. При возникновении споров о принадлежности государственного или муниципального имущества выписка из реестра государственного или муниципального имущества может рассматриваться как документ, подтверждающий, наряду с други-
ми доказательствами, право собственности государства или муниципального образования на имущество, полученное таким собственником в порядке разграничения государственной собственности на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1 и не имеет при этом правоустанавливающего значения.
4. Право собственности, возникшее в результате разграничения на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1, является ранее возникшим по п. 1 ст. 14 Федерального закона «О государственной регистрации прав.», признается юридически действительными, а государственная регистрация такого права проводится по желанию обладателя.
Однако при этом необходимо обратить внимание на одно принципиально важное обстоятельство. Все эти выводы относятся только к случаям, когда имущество попало в соответствующий реестр государственной или муниципальной собственности в рамках процедуры разграничения государственного имущества.
В случае, если имущество попало в реестр государственной или муниципальной собственности по основаниям, отличным от вышеприведенных, в рамках других процедур, то общие правила Гражданского Кодекса РФ и Федерального закона «О государственной регистрации прав.» должны соблюдаться и суды должны делать выводы о возникновении права собственности у государства и муниципальных образований на основе общих норм. Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом (п. 2 ст. 8 Гражданского кодекса). Ст. 131 Гражданского кодекса предусматривает государственную регистрацию права собственности. Таким образом, если право собственности государства или муниципального образования возникло по основаниям, отличным от разграничения, после введения в действие Закона о государственной регистрации прав и начала деятельности территориального регистрирующего органа, соответствующее право возникает с момента его государственной регистрации (п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса,
п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 9, п. 6 ст. 33 Закона о государственной регистрации прав). В случае, если право собственности возникло до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав.» и начала деятельности территориального регистрирующего органа и в соответствующих правоустанавливающих документах не установлен момент возникновения соответствующего права, указанные права считаются возникшими с момента передачи имущества (п. 1 ст. 6 Закона о государственной регистрации прав).
Необходимо отметить также обстоятельство, связанное с возникновением ограниченных вещных прав на имущество, право собственности на которое возникло на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1 и в ЕГРП не зарегистрировано. Здесь, как представляется, должно действовать правило п. 2 ст. 6 закона «О государственной регистрации прав.» о том, что государственная регистрация возникшего до введения в действие настоящего Федерального закона права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие настоящего Федерального закона перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной после введения в действие настоящего Федерального закона сделки с объектом недвижимого имущества. То есть в случае, если решение
о передаче недвижимого имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление, принято собственником после введения в действие Закона о государственной регистрации прав и начала деятельности территориального регистрирующего органа, соответствующее ограниченное вещное право может возникнуть только с момента его государственной регистрации (п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса, п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 9, п. 6 ст. 33 Федерального закона «О государственной регистрации прав.) и государственной регистрации подлежит при этом в силу п. 2 ст. 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав.» также и право собственности государства или муниципального образования, которое ранее возникло на основании постановления от 27.12.1991
№3020-1. Оговоримся при этом, что полностью разделяем мнение о том, что если решение собственника о передаче недвижимого имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление было принято после введения в действие Закона о регистрации и начала деятельности территориального регистрирующего органа, то указанные права возникают с момента государственной регистрации1, поскольку данная проблема является дискуссионной и единого мнения по ней пока не выработано.
Все вышесказанное относится к так называемой процедуре «первоначального» разграничения государственной собственности, которая имела место в процессе становления России как федеративного государства и развития экономических основ конституционного строя. В то время было предпринято разграничение единой государственной собственности на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Федерации (а затем и собственность муниципальных образований). Согласно Закону СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР» и Закону РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» имущество, находившееся в государственной собственности РСФСР, было отнесено соответственно к федеральной собственности, собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей, исходя прежде всего из того, в ведении какого уровня органов государственной власти и управления находилось то или иное имущество. В дальнейшем разграничение единой государственной собственности и передача различных объектов (видов) имущества в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации производились на основании постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в
1 Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Одобрено Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа (протокол №7 от 27.04.2007.)
Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», а также распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. №114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». В приложениях
1 и 2 к названному постановлению Верховного Совета Российской Федерации содержались перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, и объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации.
В настоящее время постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 к отношениям, возникающим при разграничении публичной собственности, не применяется.
Согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ порядок разграничения объектов федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности устанавливается специальным законом.
Действующий порядок разграничения государственной собственности установлен ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Названный закон введен в действие с 1 января 2005 г.
В соответствии с абз. 31 ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ право собственности на имущество, передаваемое в порядке, установленном упо-
мянутым Федеральным законом, возникает с даты, устанавливаемой соответствующими решениями уполномоченных органов, осуществляющих полномочия собственников имущества. Указанное положение прямо противоречит нормам Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О государственной регистрации прав.» в части установления обязательной государственной регистрации возникновения перехода и прекращения прав на недвижимое имущество. И если ранее, на этапе первоначального разграничения публичной собственности на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1 проблемы правоприменения решались на основе толкования норм и укладывались в существующее регулирование оборота недвижимости через конструкцию ранее возникших прав и уяснения юридической природы выписки из реестра государственной и муниципальной собственности, то сегодня нормы о разграничении государственной и муниципальной собственности находятся в прямом противоречии с гражданско-правовыми установлениями об укреплении прав на недвижимое имущество.
Прописанная Федеральным законом от
22.08.2004 №122-ФЗ процедура уже несколько раз была предметом рассмотрения в Конституционном суде Российской Федерации [2]. Несмотря на то что запросы не касались непосредственно государственной регистрации возникновения права собственности в рамках реализации положений закона о разграничении, выводы Конституционного суда позволяют сделать выводы на и этот счет.
Как сказано в п. 1,2 постановления Конституционного суда РФ от 30.06.2006 №8-П, отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения
гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу, не регулируются. Разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, на которых и основывается правоприменительная деятельность в этой сфере органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Конституционный суд РФ исключил применение к этим отношениям общего правила о возникновении права собственности на недвижимое имущество с момента его государственной регистрации, установив приоритет специальных норм публичного права над гражданско-правовыми нормами, регулирующими оборот недвижимости.
Согласно абз. 31 ч. 11 ст. 154 названного закона право собственности на имущество, передаваемое в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом, возникает с даты, устанавливаемой соответствующими решениями уполномоченных органов, осуществляющих полномочия собственников имущества. В абз. 33 указанной части статьи установлено, что к правоотношениям, возникающим при передаче имущества в соответствии с ч. 11 ст. 154, нормы Гражданского кодекса и Федерального закона «О государственной регистрации прав.», в том числе определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям этой статьи.
Установление такого правового регулирования отношений по разграничению
государственной собственности обусловлено необходимостью разграничения публично-властных полномочий по управлению и распоряжению публичной собственностью и в целом не относится к сфере гражданско-правового регулирования. Нормы гражданского законодательства могут применяться к отношениям по поводу объектов публичной собственности лишь в той части, в какой эти объекты становятся объектами гражданского оборота.
Факт и момент возникновения права собственности публичного образования в результате применения процедур разграничения государственной собственности определяются в соответствии со специальными нормами Федерального закона от
22.08.2004 №122-ФЗ, которые исключают действие общего правила о возникновении права собственности на недвижимое имущество с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 8, п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса).
Как представляется, к процедуре разграничения на основании Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ выводы, сделанные выше о процедуре первоначального разграничения, также применимы. Так, в частности, текстом постановления Конституционного суда РФ от 30.06.2006 №8-П установлено, что возможны споры о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности), в отношении которого в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ставится вопрос о передаче в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации, и что такие споры разрешаются судом в порядке, установленном действующим законодательством.
Таким образом, подходы, изложенные в постановлении Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от
25.02.1998 №8, необходимо применять также при решении вопросов разграничения государственной собственности в порядке ч. 11 ст. 154 Федерального закона от
22.08.2004 №122-ФЗ. В частности, выписка из реестра, ведение которого предусмотрено
постановлением Правительства Российской Федерации от 03.07.1998 №696 «Об утверждении Положения об учете федерального имущества и ведении Реестра федерального имущества», является подтверждением учета имущества в соответствующем реестре и при оспаривании оснований включения имущества в такой реестр, указанная выписка является одним из доказательств, подлежащих оценке судом наряду с другими имеющимися в деле доказательствами, и не имеет заранее установленной силы (ч. 5 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса), а спор подлежит рассмотрению по существу с применением норм ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ и иных нормативных правовых актов.
Библиографический список
1. Определение Конституционного Суда РФ от 07.12.2006 №542-О «По запросу законодательного собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление // Вестник Конституционного Суда РФ. №2. 2007.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 №8-П «По делу о проверке конституционности ряда положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы» // Вестник Конституционного Суда РФ. №4. 2006;
3. Постановление Правительства РФ от 16.07.2007 №447 «О совершенствовании учета федерального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2007. №34. Ст. 4237.
4. Федеральный закон от 21.07.1997 №122-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ. 28.07.1997. №30. Ст. 3594.
THE STA TE REGISTRA TION OF RIGHTS WHEN DIFFERENTIA TING THE PUBLIC OWNERSHIP: PROBLEMATIC ISSUES OF LAW ENFORCEMENT
V.G. Golubtsov
Perm State University, 614990, Perm, Bukireva st., 15
The article is dedicated to the analysis of the existing regulation and law enforcement problems which result from the state registration of the rights for the immovable property when differentiating the public ownership.
Keywords: state registration; differentiating the public ownership
