Гражданско-правовое регулирование перераспределения имущества между публичными собственниками Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347.132

гражданско-правовое регулирование перераспределения имущества между публичными собственниками

© 2012 г. Р.М. Манукян

Южный федеральный университет, Southern Federal University,

ул. М. Горького, 88, г. Ростов-на-Дону, 344002 Gorky St., 88, Rostov-on-Don, 344002

Рассматривается гражданско-правовое регулирование вопросов перераспределения имущества между публичными собственниками. Процессы перераспределения собственности между публичными образованиями привели к беспрецедентному количеству судебных споров, главным образом, между органами власти различных уровней. Отмечается противоре-

79

чивость судебной практики в указанной сфере отношений и выявляется противоборство между позициями Высшего Арбитражного суда и Конституционного суда РФ. Приводится нормативная база и анализируется правоприменительная практика.

Ключевые слова: публичная собственность, государственная собственность, муниципальная собственность, перераспределение имущества.

In the work civil legal regulation ofpublic redistribution of wealth between owners is considered. The processes of redistribution of the property between public formations have led to unprecedented quantity of judicial disputes, mainly between authorities of various levels. Discrepancy of judiciary practice in the specified sphere of relations is marked and the antagonism between positions of the Supreme Arbitration Court and the Constitutional court of the Russian Federation lead to contradictions. The standard base is observed and law enforcement practice is analyzed.

Keywords: public property, state ownership, municipal property, property redistribution.

Любое публичное образование нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует. Публичная собственность является неотъемлемой составляющей любой государственности и любых других публичных образований, а ее содержание в целом отражает объем и характер возложенных на нее функций и задач.

К категории публичной относится государственная и муниципальная собственность. Государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 214, 215 ГК РФ) [1].

Наличие публичного имущества требует эффективного управления им. При этом повышение эффективности управления государственной и муниципальной собственностью называется в качестве едва ли не основной задачей государственной политики в рассматриваемой сфере [2]. Однако ее решение в первую очередь должно базироваться на оптимизации состава публичного имущества, в том числе на его четком распределении, исходя из целей использования между Российской Федерацией (РФ), субъектами РФ и муниципалитетами.

Первый шаг в этом направлении - разграничение публичной собственности между вышеуказанными собственниками. В течение последних лет в рамках проводимой реформы государственного и муниципального управления была заложена законодательная основа современной концепции публичной собственности, суть которой состоит в том, что РФ, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения. Тем самым законодатель ограничил правоспособность публич-

ных образований в части допустимой принадлежности им объектов гражданских прав, которые впредь должны строго корреспондировать с выполняемыми публичными функциями, составляя экономическую основу деятельности государственных и муниципальных органов. Правомерность подобных ограничений была подтверждена КС РФ [3]. Рассматриваемые нововведения были закреплены:

- в отношении федеральной собственности в ч. 11 ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (далее - Закон № 122) [4];

- в отношении региональной собственности в ст. 26.11 ФЗ от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - Закон № 184) [5];

- в отношении муниципальной собственности в ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131) [6].

Принятие вышеприведенных норм дало новый толчок процессу оптимизации состава публичного имущества путем его перераспределения, перепрофилирования и приватизации. Основы разграничения собственности между публичными собственниками современной России были заложены Постановлением КС РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [7].

Осуществление публичных функций государством, субъектами федерации и муниципальными обра-

зованиями, как уже говорилось выше, невозможно без обладания необходимой материально-технической базой. Поэтому немаловажное теоретическое и практическое значение имеет вопрос приобретения права собственности публично-правовыми образованиями.

Из норм гражданского законодательства можно выделить общегражданские способы приобретения права собственности, которые предусмотрены общими нормами ГК РФ об основаниях возникновения вещных прав, которые распространяются на всех субъектов гражданского права, а также специальные способы приобретения права собственности, на основании которых собственниками могут стать только публично-правовые образования.

Мы разделяем мнение В.Н. Соловьева и также полагаем, что к последней группе следует относить: национализацию, реквизицию, конфискацию, иные случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения; налоги и иные обязательные платежи (пошлины, сборы и т.д.), переход по наследству выморочного имущества, добычу из недр полезных ископаемых и других ресурсов, приобретение бесхозяйного недвижимого имущества, перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, приобретение имущества в результате заключения соглашений о разделе продукции, осуществление государственной инвестиционной деятельности [8].

Принимая во внимание то обстоятельство, что перечень оснований возникновения гражданских прав (ст. 8 ГК РФ), как и оснований приобретения права собственности (гл. 14 ГК РФ), исчерпывающим не является, полагаем, что перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями можно считать «иным» способом приобретения права собственности на имущество, имеющим специального субъекта в лице публично-правовых образований. Указанный способ поименован таким образом исходя из лексики, применяемой в общих нормах ГК РФ, он дает возможность не ограничивать субъектов гражданского оборота заранее строго определенным кругом оснований приобретения права собственности.

Из системного анализа норм, регулирующих вопросы передачи имущества от одного публичного собственника другому, следует, что муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих двух ситуациях:

1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования, т.е. не в собственности РФ или субъекта РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности конкретного муниципального образования;

2) если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи.

Аналогично и РФ, и субъекты РФ имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им муниципальными образованиями имущества.

Остальное имущество, которое может находиться как в муниципальной, так и в государственной собственности, может быть передано исключительно с согласия органов местного самоуправления муниципального образования - собственника имущества и не может быть истребовано в судебном порядке. То же самое касается и претензий муниципальных образований на аналогичное государственное имущество [9].

Данные нормы закона нашли также свою конституционно-правовую оценку. Согласно Определения КС РФ от 04.12.2007 г. № 828-О-П, при безвозмездной передаче в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо учитывать волеизъявление органа местного самоуправления на такую передачу. И передача имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, недопустима [10]. Такая же позиция была указана КС РФ в Определении от 07.12.2006 г. № 542-О [11], Постановлении от 30.06.2006 г. № 8-П [12].

Заметим, что судебная практика арбитражных судов зачастую вступает в конфликт с конституционно -правовым толкованием норм.

В связи с беспрецедентным «заочно--очным» противостоянием КС РФ и ВАрС РФ широкую огласку получил спор, возникший между правительством Свердловской области и администрацией г. Екатеринбурга вокруг двух образовательных учреждений, которые находились в муниципальной собственности. Этот случай не оставил равнодушным умы практикующих юристов и уже неоднократно становился предметом исследования. Причиной данного спора стало то обстоятельство, что из вопросов местного значения было исключено предоставление среднего профессионального образования (ст. 14 - 16 Закона № 131). Компетенция в данной сфере была передана органам государственной власти субъектов РФ [13].

Постановлением правительства Свердловской области от 26.04.2006 № 341-ПП «О внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 14.12.2005 № 1057-ПП "О приеме муниципальных учреждений и имущества муниципальных образований в Свердловской области, безвозмездно передаваемых в государственную собственность Свердловской области для осуществления полномочий органов государственной власти Свердловской области"» в государственную собственность Свердловской области переданы муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального

образования «Мужской хоровой лицей» и «Екатеринбургский музыкальный лицей».

Глава Екатеринбурга 26.04.2006 г. издал Постановление № 354 «О реорганизации муниципальных образовательных учреждений культуры», в соответствии с которым вышеуказанные учреждения культуры реорганизовывались в форме слияния в муниципальное образовательное учреждение культуры высшего профессионального образования «Екатеринбургская академия искусств (институт)» [14].

В целях разрешения возникшего спора правительство Свердловской области и глава Екатеринбурга обратились в суд. Арбитражный суд Свердловской области, Семнадцатый апелляционной арбитражный суд, Федеральный арбитражный суд Уральского округа, рассматривая указанный спор, пришли к выводу о том, что в случае отсутствия согласия органа местного самоуправления на передачу имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ, последний вправе решить вопрос о передаче имущества из муниципальной собственности в государственную субъекта РФ без согласования этого решения с органами местного самоуправления [15].

Глава Екатеринбурга, полагая, что судами неправильно произведено толкование ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ в части порядка передачи и возникновения обязанности у муниципальных образований по передаче имущества органам государственной власти, обратился с жалобой в КС РФ на нарушение п. 11 вышеупомянутого закона конституционных прав на местное самоуправление в той трактовке, которая применена арбитражными судами по конкретному делу.

Конституционный суд РФ 07.12.2006 г. вынес Определение № 542-О, в котором распространил свою позицию, изложенную в Постановлении КС РФ № 8-П, на отношения по передаче имущества из собственности муниципального образования «Город Екатеринбург» в собственность Свердловской области и указал, что «порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов РФ аналогичен порядку передачи имущества из собственности субъекта РФ в федеральную собственность. Федеральный законодатель, обеспечивая во исполнение предписаний Конституции РФ баланс интересов названных публичных образований, исключил возможность принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке, без достижения соответствующей договоренности, решения о безвозмездной передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности.

На основании изложенной правовой позиции КС РФ Администрация г. Екатеринбурга обратилась в АрС Свердловской области о признании недействительным Постановления правительства Свердловской области от 26.04.2006 № 341-ПП. Арбитражный суд

Свердловской области своим Определением от 06.04.2007 оставил его без удовлетворения. Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2007 г. определение Арбитражного суда Свердловской области от 6.04.2007 г. оставлено без изменения. Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16.08.2007 г. кассационная жалоба администрации г. Екатеринбурга оставлена без удовлетворения. Суд кассационной инстанции (ФАС Уральского округа) также оставил жалобу Администрации без удовлетворения. В мотивировочной части своего решения ФАС Уральского округа указал, что «пунктом 6 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что основанием для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам является признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации».

Далее последовали обращения в КС и заявление в ВАрС РФ о пересмотре и признании незаконными решений всех инстанций.

В результате теперь уже последнего столкновения позиций КС РФ и ВАрС РФ была поставлена точка в данном споре, но можно сказать, что каждая сторона осталась при своем мнении, а в законную силу вступила позиция ВАрС РФ, который пришел к выводу о необходимости передачи имущества в региональную собственность [15].

Рассмотренный спор является показательным в контексте проявления нежелания муниципалитетов безвозмездно передавать дорогостоящее и прибыльное имущество. Распространены в судебной практике арбитражных судов также споры, когда муниципалитеты отказываются принимать подлежащее передаче в муниципальную собственность имущество. В некоторых случаях судебная практика складывается таким образом, что в отсутствие волеизъявления муниципалитета суд понуждает принять его определенные объекты в муниципальную собственность. Конечно, такие случаи происходят не с любым имуществом, а зачастую с социально значимыми объектами, такими как общеобразовательные, лечебные учреждения, спортивные сооружения, дошкольные образовательные учреждения, объекты коммунальной инфраструктуры, а также жилым фондом социального использования. В таких случаях, ни о каком учете мнения органа местного самоуправления по поводу принятия такого имущества речь не идет и достаточно уведомления на этот счет. Более того, судами подчеркивается, что передача жилого фонда социального использования и указанных социально значимых объектов в собственность муниципального образования осуществляется без дополнительных условий [16].

Как видно, судебная практика изобилует спорами, в которых органы местного самоуправления отказываются принимать в собственность объекты жилищного

фонда и элементы инженерной инфраструктуры, находящиеся на балансе различных предприятий и учреждений и в собственности субъектов РФ или РФ, даже невзирая на решения о передаче такого имущества.

Но в судебной практике зачастую встречаются и противоположные решения, хотя обстоятельства дел не отличаются от предыдущей группы в достаточной степени для принятия обратных решений [17]. В обоснование этих решений суды ссылаются на конституционно-правовой смысл, выявленный КС РФ в определении от 04.12.2007 № 828-О-П. Данная позиция подтверждена КС РФ в определении от 05.03.2009 № 401-О-О, принятым в связи с жалобой Администрации о признании неконституционными ряда положений ч. 11 ст. 154 Закона № 122-ФЗ.

По смыслу правовой позиции, изложенной КС РФ, процесс безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, предполагает необходимость учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества.

Проведенный анализ судебной практики показывает, что арбитражные суды в подавляющем большинстве случаев склоняются, вопреки конституционно-правовой трактовке, к обязанию органов местного самоуправления принимать спорные социально-значимые объекты в муниципальную собственность. Они мотивируют свои решения тем, что в соответствии с п. 1 приложения № 3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 к муниципальной собственности отнесены объекты жилищного фонда.

Пунктом 2 этого же Постановления объекты государственной собственности, в частности жилого и нежилого фонда, за исключением входящих в состав имущества приватизируемых предприятий, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов.

Находящееся в федеральной собственности имущество, которое может быть в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в эту собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Резюмируя поднятые в настоящей статье проблемы через призму нормативного регулирования и сложившейся судебно-арбитражной практики, приходим к следующему: муниципальное образование обязано принять в муниципальную собственность любое социально-значимое имущество, вне зависимости от его состояния и балансодержателя. Вся ответственность, связанная с решением любых социальных вопросов, связанных с принятым имуществом ложится на муниципалитет.

Принятое «нежеланное имущество», к которому традиционно относится жилой фонд и объекты коммунальной инфраструктуры (чье состояние оставляет желать лучшего), чаще всего становится дополнительным обременением для небогатого местного бюджета и впоследствии порождает ситуацию, когда федеральному либо региональному бюджету приходится оказывать поддержку невольным хозяевам.

Литература

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

2. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, одобренная Постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 г. № 1024 // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626; раздел 6 Программы социально-экономического развития РФ на 2006 - 2008 гг. // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589; разд. II Бюджетного послания Президента РФ ФС РФ от 23.06.2008 г. // Социальный мир. 2008. № 26.

3. Пункт 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30.06.2006 г. № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2006. № 8. Ст. 3117; п. 4 мотивировочной части Определения КС РФ от 02.11.2006 г. № 540-О // Вестн. КС РФ. 2007. № 2.

4. Собрание законодательства РФ . 2004. № 35. Ст. 3607.

5. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

6. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

7. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.

8. Соловьев В.Н. К вопросу о передаче имущества из государственной в муниципальную собственность как специальном способе приобретения права собственности // Юридический мир. 2009. № 11. С. 12 - 16.

9. Мадьярова А.В. Порядок перераспределения и разграничения государственного и муниципального имущества. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Определение КС РФ от 04.12.2007 г. № 828-О-П «По жалобе главы администрации муниципального района "Читинский район" Читинской области на нарушение конституционных прав отдельными положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 2. Ст. 129.

11. Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1260.

12. Собрание законодательства РФ. 2006. № 28. Ст. 3117.

13. Пункт 17 ст. 1 Федерального закона от 04.07.2003 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. № 27. Ст. 2709.

14. Кожевников О.А. Когда в судах согласья нет, или Дело «О музыкальном имуществе» // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 6, 7.

15. Постановление ФАС Уральского округа от 28.09.2006 г. № Ф09-8464/06-С3. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

16. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 04.08.2010 № Ф03-4841/2010 по делу № А73-748/2010; Дальневосточного округа от 26.04.2010 № Ф03-2523/2010 по делу № А73-13678/2009; Западно-Сибирского округа от 30.11.2009 № Ф04-716/2009 по делу № А46-15342/2009; Северо-Западного округа от 01.12.2009 по делу № А56-15924/2009; Северо-Западного округа от 27.11.2009 по делу

Поступила в редакцию

№ А26-574/2009; Северо-Кавказского округа от 30.08.2010 № Ф08-5737/2010 по делу № А53-25806/2009; Центрального округа от 22.09.2009 № Ф10-4034/2009 по делу № А14-957/2009/22/22. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

17. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24.06.2010 № Ф08-3448/2010 по делу № А32- 25717/2008; Северо-Западного округа от 30.07.2010 № Ф07-7293/2010 по делу № А26-699/2007. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

17 июня 2011 г.