CC BY
57
Государственная политика
повышения конкурентоспособности на воздушном транспорте
О. Н. ДУНАЕВ, докт. экон. наук, профессор Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации
■ Конкурентоспособность организации воздушного транспорта и национальной экономики в целом являются как предметом дискуссий, так и объектом управления. В последние два десятилетия отмечена тенденция, согласно которой авиатранспортные компании постепенно переходят от конкурентоспособности, основанной на сбыте, к конкурентоспособности, основанной на совершенствовании процесса производства.
Ключи к росту производительности труда и снижению издержек производства отыскивались и отыскиваются в техническом переоснащении, повышении качества обслуживания, экономии на рабочем пространстве и сокращении управленческих расходов. Однако в современных условиях компании стремятся поддержать свою конкурентоспособность также за счет структурных преобразований и институциональных новаций. В связи с этим вопрос о содержании государственной политики на воздушном транспорте и механизмах ее реализации приобретает новую актуальность, особенно в условиях финансового кризиса.
Согласно современному подходу, государство должно выполнять три основных функции в области экономики.
• Первая — поддерживать экономическую эффективность, корректируя нарушения рынка, вызываемые информационной асимметрией и высокими издержками получения достоверной информации (что критически важно для эффективного функционирования рынков), дефектами в правах собственности и нарушениями в механизмах ценообразования, когда цены не доносят информации о действительной редкости ресурса или полезности блага, а также действиями монополий.
• Вторая — поддерживать социальную эффективность, или справедливость, когда общество не удовлетворено итогами распределения благосос-
тояния, возникшего в результате функционирования рынков, путем создания механизмов налогообложения и перераспределения национального дохода.
• Третья — поддержание макроэкономической стабильности на основе использования антиинфляционной денежно-кредитной политики и политики занятости. Принципиально важным является то, что выполнение всех трех функций должно осуществляться таким образом, чтобы не нарушить эффективную работу рыночного механизма.
В широком смысле цель государственной политики по обеспечению роста конкурентоспособности воздушного транспорта заключается в определении и поддержании правил, общих для всех экономических агентов — участников рынка авиатранспортных услуг и позволяющих им оптимальным образом использовать находящиеся в их распоряжении ресурсы. Другими словами, государство должно обеспечить такой порядок координации действий, при котором каждый участник рынка авиатранспортных услуг, от производителей авиатранспортных услуг (авиакомпании, аэропорты, аэронавигационные службы и т.д.) до потребителей (клиентов авиатранспортных услуг), имеет возможность добровольного экономического выбора на основе сопоставления издержек и выгод, которыми этот выбор сопровождается. Речь идет, по сути, об установлении равных условий доступа к информации и другим ресурсам, установлении и защите прав собственнос-
ти, экономии транзакционных издержек — всему тому, что способствует эффективному функционированию рынков, или их конкурентности. Обеспечение и гарантия конкурентности рынков — одна из важнейших функций государства.
Проведение в жизнь государственной политики, направленной на защиту и развитие конкуренции между экономическими агентами на рынке авиатранспортных услуг, — это довольно тонкое дело. Следует иметь в виду, что главной отличительной чертой рыночной монополии является не наличие на рынке одного-единственного продавца, а существование искусственных барьеров, препятствующих вступлению на данный рынок новых игроков. Рынок может быть конкурентным, несмотря на доминирование на нем единственного продавца, если доминирующее положение достигается путем предложения товаров лучшего качества или на более выгодных условиях. Когда речь идет о защите конкуренции на рынках, подразумевается, что успехи не должны наказываться и допустимо временное доминирование на рынке, если оно обусловлено технологическими преимуществами. Более того, государство с целью стимулировать нововведения и производство новых знаний через систему патентов предоставляет статус легальной монополии инновационным компаниям. В современной экономической политике упор делается на борьбе не с монополией как таковой, а со злоупотреблениями монопольным положением, в частности, когда присутствуют барьеры, препятствующие входу на рынок и выходу с него. Следовательно, важнейшей чертой современной экономической политики является ее направленность на устранение искусственных барьеров, в том числе административных, препятствующих нормальному функционированию рынков.
450
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Годы
Рис. 1. Количество авиапредприятий, имеющих свидетельство эксплуатанта ВС
Либерализация российской экономики, наблюдаемая с начала 1990-х годов, показала, что значительная часть российских экономических компаний, в том числе и приватизированных, не может успешно участвовать не только в международной конкуренции, но иногда и в конкуренции на внутренних рынках. В значительной мере это относится и к российскому воздушному транспорту, вступившему в процесс реформ и реструктуризации в начале 1990-х годов.
Данные показывают (см. рис. 1), что всего за три года (1991-1994) количество авиапредприятий выросло почти в 3 раза, достигнув почти 400 единиц, и оставалось практически стабильным в течение последующих двух лет.
Данные об изменении структуры собственности авиакомпаний показывают, что если в 1991 г. все 137 авиапредприятий находились в государственной собственности, то в 2000 г. доля авиакомпаний — акционерных обществ составляла 68,2%, увеличившись к 2003 г. до 72,6%.
Необоснованный рост числа участников рынка авиатранспортных услуг происходил на фоне общего спада объемов авиаперевозок. К началу 1994 г. на рынке действовало около 400 авиакомпаний различных форм собственности. На рынке авиатранспортных услуг развернулась жесткая конкуренция, в первую очередь, за самолетный парк, а также за доступ к наиболее привлекательным международным (чартерным, туристическим) рейсам и рейсам на московское направление, что сопровождалось «ценовыми войнами».
Ситуация на рынке авиатранспортных услуг усугублялась приходом на
рынок значительного числа недобросовестных компаний, которые преследовали только краткосрочные цели в виде извлечения максимальной прибыли при минимуме затрат. Довольно часто авиакомпании ориентировались в своей работе только на один летний сезон. Деятельность таких авиакомпаний значительно дестабилизировала авиатранспортный рынок. Необоснованная конкуренция привела к существенному истощению ресурсов авиакомпаний. Рыночная среда, в которой приходилось функционировать авиакомпаниям, характеризовалась высокой степенью неопределенности, обусловленной динамикой становления и развития рыночных процессов.
В настоящее время, несмотря на то, что в 2009 г. в российском авиатранспортном комплексе функционируют 168 коммерческих авиакомпаний, основной объем пассажиро- и грузоперевозок осуществляется небольшим числом компаний — лидеров по авиаперевозкам. Так, 60% пассажирооборо-та приходится на 5-7 авиапассажирских перевозчика: «Аэрофлот — российские авиалинии», «Трансаэро», «Сибирь» (Э7), «Ша1г», ГТК «Россия»,
«Уральские авиалинии», «Оренбургские авиалинии». На рынке пассажирских перевозок такими компаниями-лидерами были «Аэрофлот» (24,1% от общего объема пассажирских перевозок), «Сибирь» и «Трансаэро». На рынке грузовых авиаперевозок — компания «Волга-Днепр» выполняет 33,9% общего объема грузовых перевозок, «Аэрофлот» — 29,7%, т. е. два авиаперевозчика («Волга-Днепр» и «Аэрофлот») выполняют почти 2/3 грузооборота на рынке грузовых перевозок.
Развитие рынка международных воздушных перевозок характеризуется усиливающейся конкуренцией с иностранными перевозчиками. Количество авиарейсов иностранных авиакомпаний в Россию уже в 2005 г. пересекло отметку в 100 тысяч, превысив показатели 2001 г. в 3 раза. В настоящее время рейсы в Россию выполняют около 100 зарубежных авиакомпаний, доля иностранных авиакомпаний в количестве перевезенных пассажиров на международных авиалиниях составляет почти одну треть (32,8%). Рынок грузоперевозок также характеризуется усиливающейся конкуренцией с иностранными компаниями — перевозчиками, доля которых в количестве перевезенных грузов составляет 33,7%.
Рыночные преобразования коснулись и аэропортового хозяйства. С 1992 г. количество аэропортов начинает резко сокращаться, достигнув 351 единиц в 2007 г., что составляет 27% от уровня 1992 г. (см.рис. 2). Особенно высокие темпы сокращения количества аэропортов приходятся на 1992-1999 гг., когда количество аэропортов в стране сократилось более чем в 2 раза (на 55,5%). Отдельно стоит отметить, что из 351 аэродрома (аэропорта) регулярные авиаперевозки осуществляются в настоящее время только через 260.
Факт закрытия аэропортов свидетельствует, что перестали развиваться региональные перевозки (между городами и областными центрами страны),
-Общее количество аэропортов
Международные аэропорты
Рис. 2. Динамика изменения количества аэропортов гражданской авиации РФ
ухудшилась транспортная обеспеченность населения, проживающего в отдаленных местностях, снизилась мобильность ресурсов, ухудшилось экономическое положение населения. Достаточно сказать, что в результате закрытия и вывода из эксплуатации аэродромов потеряли рабочие места около 50 тыс. человек. Несмотря на сокращение общего числа авиаузлов, начиная с 1992 года наблюдается постоянный рост количества международных аэропортов. При этом часть аэропортов, хотя и имеет статус международных, на практике ему не соответствует, потому что не может обслуживать не только зарубежную, но и тяжелую отечественную авиатехнику.
Пассажиро- и грузопотоки между аэропортами распределяются крайне неравномерно. В общем объеме авиаперевозок доля аэропортов Московского авиационного узла неуклонно растет. Так, за 15 лет (1992-2007 гг.) она выросла с 25 до 50% (см. рис. 3). Приведенные данные о концентрации основных пассажиро- и грузопотоков в аэропортах Московского авиационного узла свидетельствуют о стагнации внутри региональных авиаперевозок, неразвитости инфраструктуры авиаперевозок, в частности, хабовых технологий и, как следствие, формировании неоптимальной сети авиамаршрутов.
В результате авиакомпании несут дополнительные издержки за счет потери экономии на выстраивании эффективных маршрутных сетей, и вместе с тем несут потери, связанные с недополученными доходами от обслужива-
ния трансферных пассажиров. При этом аэропорты также несут потери, связанные с недополученными доходами от обслуживания как авиакомпаний, так и трансферных пассажиров. Национальная экономика в целом также испытывает убытки от недоиспользования транзитно-трансферного потенциала, недостаточной мобильности людей и товаров.
К числу важнейших проблем, сдерживающих формирование конкурентных преимуществ российских аэропортов, следует отнести неразвитость неавиационной сферы деятельности по предоставлению дополнительных и сопутствующих услуг, обеспечивающей крупнейшим мировым аэропортам (хабам) до 60% их доходов. Это свидетельствует о том, что качество и скорость обслуживания клиентов (пассажиров и авиакомпаний) в российских аэропортах намного ниже по сравнению с зарубежными аэропортами, что вытекает из их монопольного положения на рынке аэропортовых услуг и недостаточно эффективных мер контроля за поведением монополии со стороны государства.
Положение аэропортов как локальной монополии на рынке аэропортовых услуг позволяет им устанавливать завышенные цены, что увеличивает издержки потребителей аэропортовых услуг, ведет к сокращению объемов деятельности без ущерба для доходов, то есть, сдерживает рост пассажиропотока.
Поведение аэропортов как монополии можно проследить, в первую очередь, анализируя их взаимодействие
со своими ближайшими партнерами — авиакомпаниями, в частности, в вопросах обеспечения топливом. В результате резкого роста цен на нефть все аэропорты мира вынуждены были значительно поднять стоимость авиа-ГСМ, что, в свою очередь, отразилось на ценовой политике авиакомпаний, приведшей к замедлению роста пасса-жирооборота. Укажем, что цена авиационного топлива в российских аэропортах сопоставима с их уровнем в мировых аэропортах (хабах), что значительно снижает конкурентоспособность российских перевозчиков и делает воздушный транспорт менее доступным для потребителя. Особенно часто с данной проблемой приходится сталкиваться в региональных российских аэропортах, где доходы от неавиационного направления аэропортового бизнеса достаточно низки, соответственно, аэропорты делают большой процент наценки на реализуемое авиакомпаниям топливо, чтобы окупить издержки на поддержание и развитие инфраструктуры. Однако данный подход в дальнейшем приводит к повышению авиаперевозчиками тарифов и падению пассажиропотока, что негативно сказывается на результатах работы как авиакомпаний, так и аэропортов.
Следовательно, правомерен вывод, что для роста конкурентоспособности российских авиатранспортных организаций (авиакомпаний, аэропортов) требуются как инвестиции со стороны самих авиакомпаний и аэропортов, так и целенаправленная политика со стороны государства, направленная на консолидацию системы регулирования отрасли, совершенствование нормативно-законодательной базы в направлении преодоления трудностей обновления парка ВС, модернизации наземной инфраструктуры, преодоления сложностей таможенного оформления запчастей и комплектующих, снижения издержек, в том числе посредством контроля за ценообразованием в сфере услуг монопольных поставщиков.
Укажем, что для поддержки авиаперевозчиков в их деятельности по обновлению парка самолетов и вертолетов Правительством Российской Федерации в течение 2008-2009 гг. были приняты постановления, в которых предусмотрен беспошлинный ввоз воздушных судов иностранного производства с количеством посадочных мест до 50 человек и с количеством посадочных мест более 300 человек. Бы-
Остальные
41,9%
Домодедово
20,5%
Толмачево
Шереметьево
2 4% Кольцове Внуково 19,4%
2,4% 5,8% 7>7%
Рис. 3. Концентрация авиаперевозок по основным аэропортам отправления России
ли внесены соответствующие изменения в Таможенный тариф Российской Федерации. Изменены таможенные пошлины на ввоз гражданских самолетов с количеством посадочных мест более чем на 19 человек, но не более чем на 200 человек и гражданских самолетов с массой пустого снаряженного аппарата не более 20 000 кг и с количеством посадочных мест не более чем на 19 человек.
На данный момент льготными таможенными пошлинами воспользовались следующие авиакомпании:
• ЗАО «Авиа Менеджмент Групп» приобрело в лизинг 8 воздушных судов Pilatus PC-12 (Швейцария);
• ФГУП «ГТК «Россия» приобрело в лизинг 3 воздушных судна Boeing 767300 с количеством посадочных мест свыше 300. До конца 2009 года компания получит дополнительно 2 самолета Airbus 319-200 c количеством посадочных мест на 128 человек и два самолета Airbus 320-200 с количеством посадочных мест на 180 человек. ОАО «АК «Трансаэро» имеет в своем парке 13 самолетов Boeing 747 и 2 самолета Boeing 777, приобретенных в лизинг и подпадающих под сниженные таможенные пошлины.
Для антикризисной поддержки авиакомпаний Правительством Российской Федерации приняты меры по предоставлению им субсидий. Правительство Российской Федерации (Постановление от 20.12.08 № 964) утвердило Правила предоставления из федерального бюджета субсидий коммерческим банкам в размере 30 млрд рублей на возмещение затрат и недополученных доходов по сделкам авиакомпаний в части, не компенсируемой доходами от продажи имущества, предоставленного по договору залога в обеспечение кредита на 2008-2009 гг. Правительством Российской Федерации (14 февраля 2009 г. за № 103) утверждены «Правила предоставления в 2009 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения». Издано Постановление Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2009 года № 321, утверждающее Правила, которые устанавливают порядок и условия предоставления в 2009 г. авиаперевозчикам субсидий из федерального бюджета.
Общий объем выделенных на эти цели средств составляет 5 млрд рублей.
Для обеспечения доступности воздушных перевозок пассажиров с Дальнего Востока в европейскую часть страны Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2009 г. № 231 утверждены Правила предоставления в 2009 г. организациям воздушного транспорта субсидий в размере 1,7 млрд рублей. Росавиацией заключены договоры с 7 авиакомпаниями («Аэрофлот», «Сибирь», «Трансаэро», «Владивостокавиа», ГТК «Россия», Мирнинское авиапредприятие, «Якутия») на выполнение этих рейсов.
С целью поддержания и развития аэродромной сети в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы разработан ряд программных документов, предусматривающих в 2009 г. финансирование реконструкции 64 объектов на общую сумму более 30 млрд рублей. На реконструкцию объектов, не включенных в ФЦП, выделено еще 263,2 млн рублей.
Однако текущие налоговые ставки в отношении объектов инфраструктуры аэропортов федерального значения в большинстве случаев превышают доходы от их деятельности. Инвестирование средств в реконструкцию аэродромных комплексов в рамках ФЦП увеличивает стоимость объектов аэропортовой инфраструктуры, что, как следствие, вызывает резкое возрастание налоговых обязательств предприятий при принятии на баланс реконструируемых аэродромов. Отсутствует закон об аэропортах и аэропортовой деятельности, которого давно ожидает Росавиация.
Следует, однако, отметить, что часть предусмотренных антикризисной программой мер до сих пор не реализована, другие реализуются либо частично, либо с большим опозданием.
Между тем важной чертой государственной политики повышения конкурентоспособности, в том числе на воздушном транспорте, является неизменность инструментов и принципов их применения вне зависимости от состояния экономической конъюнктуры и фазы экономического цикла. С учетом структуры развития российского воздушного транспорта и состояния конкуренции на внутреннем рынке актуальность государственной политики повышения конкурентоспособности в период спада только повышается. При этом, безусловно, приоритет следует отдавать методам активной конкурент-
ной политики, нацеленным на создание и усиление конкуренции на рынках авиатранспортных услуг, воздействующих на стимулы участников рынка, в первую очередь, авиакомпаний и аэропортов.
Прежде всего, необходимо проводить работу по устранению административных барьеров с дальнейшим переходом к полномасштабной реформе регулирования деятельности российских аэропортов, перехода их из естественных монополий в бизнес-организации за счет развития непрофильной аэропортовой деятельности. Важную роль здесь может сыграть метод оценок регулирующего воздействия государства, учитывающих, как изменения законодательства и режима регулирования влияют на выигрыши клиентов авиатранспортного рынка, в первую очередь, потребителей (пассажиров), а также авиакомпаний и общества в целом.
Важная мера государственной политики, препятствующая распространению режима молчаливого сговора на российском рынке авиаперевозок, — это пересмотр объемов и принципов предоставления выборочной государственной поддержки. Ее нельзя увязывать со снижением объемов продаж у отечественных производителей авиатранспортных услуг, поскольку в этом случае объектом поддержки окажутся именно самые «дисциплинированные» участники молчаливого (или явного) сговора.
Можно сформулировать некоторые рекомендации и в отношении регулируемых рынков. На рынке аэропортовых услуг целесообразно рассмотреть такую меру, как замораживание (хотя бы относительное) тарифов на услуги аэропортов как естественных монополий, в первую очередь, тарифа на взлет/посадку.
В заключение отметим, что главная задача государственной политики повышения конкурентоспособности на воздушном транспорте — изменение целеполагания на уровне принятия решений в системе государственной власти. Пока в качестве приоритета не утвердится создание новых бизнесов и новых рабочих мест (в отличие от поддержки действующих предприятий, а следовательно, ограничения конкуренции и на рынках продуктов, и на рынках ресурсов), перспективы государственной политики повышения конкурентоспособности и реализации модернизации воздушного транспорта останутся туманными.
