CC BY
288
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ДЕПРЕССИВНЫХ РЕГИОНОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
в.г. кещян,
кандидат экономических наук
А.С. чЕРНЫШЕВ Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова
Как известно, практически во всех странах мира проводится политика выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных регионов. Сущность этой политики различается в зависимости от типа государственного устройства той или иной страны. Кроме того, форма, методы и содержание этой работы зависят от общего уровня развития экономики и национального благосостояния. Последнее в значительной степени определяет объем и масштабы государственной поддержки депрессивных регионов.
Важность этой работы, помимо всего прочего, обусловлена вопросами национальной безопасности и повышения обороноспособности государства, а также укреплением территориальной целостности и снятием социальной напряженности в обществе.
Изучение мирового опыта государственной поддержки депрессивных регионов является важным условием проведения региональной политики в нашей стране, особенно с учетом того, что в последние годы различия в социально-экономическом развитии отдельных регионов Российской Федерации достигли угрожающего масштаба. Так, наиболее отстающими на данный момент являются регионы Северного Кавказа. По среднедушевым доходам населения республики Ингушетия, Дагестан и Чечня в разы отстают от среднероссийских показателей. Очень высок в этих регионах уровень безработицы и младенческой смертности. А по такому показателю, как валовой региональный продукт на душу населения, Республика Дагестан отстает от Ханты-Мансийского АО в 27 раз1. И все это несмотря на
1 «Регионы России. Социально-экономические показатели», статистический сборник. Росстат, 2004 г.
то, что Северный Кавказ объявлен стратегически важным регионом Российской Федерации.
Какова же мировая практика? В странах ЕС считается, что если отдельный регион по уровню социально-экономического развития не достигает 75% от среднего уровня — необходимо применять специальный комплекс мер по выведению данного региона из «кризиса». Увы, в России отдельные регионы по некоторым показателям отстают от развитых регионов в десятки раз.
В связи с этим важнейшим элементом государственной региональной политики является сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации2, государственная поддержка депрессивных регионов, создание «территорий приоритетного развития» со специальными инвестиционными режимами.
Анализ мирового опыта показывает, что вопросу сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов уделяется большое внимание со стороны государства. Однако прежде чем перенимать те или иные способы государственной поддержки социально-экономического развития депрессивных регионов, необходимо определить их приемлемость к условиям Россиийской Федерации с учетом таких факторов, как географическое положение, административно-территориальное и политическое устройство, многонациональный и многоконфессиональный состав населения.
2 Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)». Утверждена постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 717.
Например, основная цель региональной политики Швеции — создание условий для равномерного развития всех регионов. В частности, эта цель достигается путем реализации региональных программ в области транспорта, занятости, коммуникации и др. Можно выделить следующие приоритетные программы развития отраслей в шведских регионах (финансируемых из государственного бюджета):
1) разработка и внедрение торговой марки «Горный мир» (туристическая сфера);
2) помощь наименее развитым рынкам занятости во внутренних районах северной Швеции — некоторых частях Берслагена, Вермланда и Далсланда;
3) расширение использования Интернет-технологий в северных регионах Швеции3. Неотъемлемой частью политики регионального развития является промышленная политика, которая реализуется шведским правительством с 1998 г. Методы реализации этой политики строятся, прежде всего, на оценке уникальных условий и возможностей каждого региона, а целью является стабильное экономическое развитие, которое достигается путем использования сложившихся промышленных приоритетов в каждом шведском регионе. Основным инструментом указанной политики является подготовка так называемых соглашений о развитии. Соглашения в первую очередь базируются на фундаментальном анализе предпосылок экономического развития региона. Обычно к подготовке соглашений, наряду с местными органами власти, привлекаются ключевые предприятия региона. Соглашение определяет лиц, финансирующих и координирующих его реализацию, а также устанавливает уровень взносов каждой из участвующих сторон. Вместе с тем соглашение не носит обязательного характера. Термин «соглашение» применяется лишь для того, чтобы показать добровольный характер взаимоотношений. Фактически соглашение является программой промышленного или экономического развития региона, подготовленной с участием ключевых игроков регионального рынка.
Первые подобные соглашения были подготовлены во всех регионах Швеции в 1998-1999 гг. и применялись в период с 2000 по 2002 г. Практика применения соглашений показала, что такая форма планирования и стимулирования регионального развития имеет положительный эффект, и было принято решение продлить их действие и на 2003 г.
3 По материалам с официального Интернет-сайта Европейской комиссии: http://europa.eu (раздел «региональная политика» - regional policy).
В связи с началом в 2004 г. очередного этапа реализации региональной промышленной политики принципиальной позицией шведского правительства по вопросу прямых дотаций региональным предприятиям является постепенное их снижение. Правительство предусматривает только выборочное финансирование предприятий, расположенных в неблагоприятных с географической точки зрения районах.
В этом отношении для России весьма интересен опыт государственной поддержки предприятий Финляндии, находящихся в наименее развитых регионах страны. В целом правительство Финляндии уделяет значительное внимание вопросам регионального развития страны с учетом факторов, связанных со структурными, отраслевыми и географическими различиями территорий, и обеспечения их сбалансированного экономического развития и роста занятости населения.
Ведущую роль в государственном регулировании и выработке политики по оказанию содействия развитию предпринимательства в регионах, в том числе государственной поддержке привлечения инвестиций, отведено Министерству торговли и промышленности Финляндии (www.ktm.fi), координирующему эту работу, в которой принимают участие девять министерств и Ассоциация местных и региональных органов управления (www.kuntaliitto.fi).
Финансовая поддержка предприятий со стороны государства и определение перечня целевых программ по развитию, прежде всего малых и средних предприятий (МСП), осуществляется в соответствии с разделением территории страны на три основных региона - «зоны развития» (Assisted areas I, II, III).
Финансовые средства государства выделяются на поддержку инвестиционной деятельности и повышение конкурентоспособности предприятий, что в свою очередь обеспечивает рост качества продукции и производительности труда, а также интернационализацию деятельности и улучшение экономической и промышленной структуры региона.
Государственная поддержка направляется малым и средним предприятиям на реализацию инвестиционных проектов с учетом их значимости для развития регионов. Средства выделяются для приобретения (в том числе на условиях лизинга) или обновления основных фондов и недвижимости компаний, вновь начинающих или расширяющих свои производственные операции.
Размер средств, выделяемых государством для вышеуказанных целей в виде субсидий по частичному финансированию инвестиционных проектов, зависит
от «зоны развития», в которой находится предприятие, и составляет от полной стоимости соответствующих капитальных вложений соответственно:
♦ Assisted area I (северные территории) — 30%;
♦ Assisted area II (восточные территории) — 24%;
♦ Assisted area III (южные территории) — 15%. Выделяемые правительством средства на развитие в регионах малого и среднего бизнеса предусматривают также оказание помощи малым и средним предприятиям (МСП) по таким направлениям, как:
1) разработка новой продукции и развитие ее производства;
2) совершенствование управления предприятием и повышение квалификации персонала в области маркетинга;
3) интернационализация деятельности предприятия;
4) исследование возможностей создания и условий деятельности МСП.
Практической работой по оказанию содействия малым и средним предприятиям по их обращениям о привлечении средств в инвестиционные проекты в регионах занимаются совместно с Министерством торговли и промышленности Финляндии подведомственные ему Центр занятости и экономического развития (T&E Centre) (www.te-keskus.fi) и Государственная специализированная финансовая компания — «Finnvera plc.» (www.finnvera.fi).
Следует отметить, что в последние годы, после вступления Финляндии в Европейский союз, отмечается значительное возрастание участия ЕС в региональных проектах по развитию предпринимательства и привлечению инвестиций. Европейский фонд регионального развития (ERDF) активно финансирует с участием T&E Centre и Finnvera инвестиционные проекты в Финляндии, отвечающие вышеупомянутым региональным интересам в «зонах развития», а также, одновременно и интересам программ, реализуемых ЕС (www.inforegio.org).
По линии Комиссии Европейского сообщества (КЕС) реализуются программы регионального развития сопредельных (приграничных) территорий по внешней границе Евросоюза, действующих в период 2001-2006 гг.:
1) Interreg III A,
2) Interreg III B.
Средства, выделяемые ЕС в рамках указанных программ, направляются, в основном, на развитие приграничной инфраструктуры (пункты пропуска, подъездные дороги и т.п.), а также в сферу поддержки предпринимательства и культуры. Особенностью этих программ является принцип трансграничного
эффекта, т.е. наличие заинтересованного партнера со стороны сопредельного российского региона. Это создает предпосылки для активизации трансграничного сотрудничества в интересах Российской Федерации с использованием средств ЕС.
В законодательном порядке вопросы государственного содействия развитию регионов и финансирования инвестиционных проектов определяются рядом законодательных актов, в том числе:
• The Regional Development Act (1135/1993);
♦ The Act on State Guarantees for Capital Investment
(594/1992);
• The Act on the State Guarantee Fund (444/1998);
♦ The Act on Credits and Guarantees Provided by
the State-Owned Specialist Finance Company
(445/1998).
Одновременно вопросы финансовой помощи менее развитым в экономическом и социальном плане территориям Финляндии решаются также действующей системой налогообложения, основные принципы которой заключаются в следующем. Условно, налоги, взимаемые в Финляндии с доходов юридических и физических лиц, по объектам поступления подразделяются на государственные, местные (коммунальные) и церковные. Что касается налога на доходы юридических лиц, который составляет 29% от утвержденной бухгалтерской документацией прибыли, то поступающие в бюджет от налогоплательщиков суммы распределяются следующим образом: 24,9% перечисляются коммунам, на территории которых зарегистрированы юридические лица - налогоплательщики, 1,7% перечисляются соответствующей церкви, оставшаяся часть поступает в государственный бюджет. Такая пропорция распределения одинакова для всех юридических лиц независимо от коммуны регистрации. Несколько иной подход к подоходному налогу, уплачиваемому физическими лицами.
Физические лица уплачивают со своих доходов налог, который рассчитывается по прогрессивной системе в следующих пропорциях: государству — 1437% и коммунам — 15-19,5% от суммы зарплаты. Члены церковных приходов уплачивают церкви 1,5% от суммы зарплаты. При этом размер так называемого коммунального налога зависит от конкретной коммуны, в пользу которой он уплачивается. Так, в тех коммунах (это — малозаселенные северные, а также некоторые центральные коммуны), которые нуждаются в привлечении людских ресурсов и, соответственно, инвестиций, размер подоходного налога за счет снижения т. н. коммунальной составляющей меньше по сравнению с более заселенными и экономическими более
развитыми южными и юго-западными коммунами. Вполне естественно, что с притоком людских ресурсов создаются реальные предпосылки для создания производственных и коммерческих структур, уплачивающих в том числе налог на доходы, вышеупомянутая часть которого (24,9%) поступает в бюджет соответствующей коммуны, тем самым способствуя ее экономическому росту без привлечения дополнительных государственных инвестиций. Также экономическому росту коммун способствуют платежи, получаемые от владельцев (физических и юридических лиц) в качестве налога на недвижимое имущество, которые взимаются в пользу той коммуны, на территории которой оно находится. Юридические лица ежегодно платят 1 % от стоимости находящегося в его собственности имущества, физические лица — 80 евро, если стоимость имущества не превышает 185,000 евро, и 0,9% от части, превышающей эту сумму4.
Весьма интересен опыт реализации региональной политики в Японии, где выработаны гибкие и эффективные механизмы создания и функционирования территорий приоритетного экономического развития, среди которых — общегосударственные планы сбалансированного развития всей территории страны, комплексные планы для отдельных экономических районов и префектур, программы создания новых территориально-производственных комплексов, планы возрождения депрессивных районов5.
Соотношение различных источников и форм финансового обеспечения составляет суть инвестиционной политики Японии в отношении территорий приоритетного развития. Вместе с тем на каждом этапе реализации региональной инвестиционной политики обязательно разрабатывается общегосударственная долгосрочная стратегия финансирования, которая зависит от целей экономической и региональной политики, состояния государственных финансов в тот или иной период времени.
4 Helminen, Marjaana. «Finnish International Taxation», WSOY 2002. Tikka, Kari S., «Tax Competition and the Welfare State: Time to Surrender or to Reconsider», in Liber Amicorum Sven-Olof Lodin. Kluwer 2001.
5 В статье использованы материалы Международного валютного фонда: Japan: 2004 Article IV Consultation—StaffReport; Staff Supplement; and Public Information Notice on the Executive Board Discussion. IMF Country Report No. 04/249, 2004.
Edgington, David W. «Learning Regions in Japan: Any Lessons for Developing Countries?» In New Regions: Concepts, Issues, and Practices; vol. 2, edited by David W. Edgington, Antonio L. Fernandez and Claudia P. Hoshino, 123-141. Westport, CT: Greenwood Press, 2001.
Тимонина И.Л. «Региональная экономическая политика в Японии». Дис. д. э. н. /Институт востоковедения РАН (ИВ РАН). Москва, 1999.
Для финансирования региональных программ в Японии привлекаются как государственные, так и частные ресурсы. Государственное финансирование осуществляется из средств центрального бюджета (включая не только общий счет, но и другие его составные части — спецсчета, правительственную программу займов и инвестиций) и местных бюджетов, которые также частично формируются за счет трансфертов центрального правительства.
Методы мобилизации и распределения финансовых ресурсов разнообразны. Это — государственные капиталовложения в инфраструктуру, субсидии, кредиты, налоговые льготы с целью привлечения частных инвесторов.
Выделим основные виды государственной поддержки регионального развития:
1. Бюджетное финансирование. Центральное правительство финансирует региональное развитие по различным каналам. Во-первых, любые государственные расходы на цели социально-экономического развития, в т.ч. государственные капиталовложения, направляемые, главным образом, в сферу общественных работ, распределяются по территориям в определенных пропорциях.
Ассигнования на общественные работы составляют 10-12% расходной части государственного бюджета, и эти весьма внушительные суммы распределяются не только по видам работ, но и по крупным территориям. Так, в 1990-е гг. они были направлены на Хоккайдо (до 10,6%), Окинаву (2,9%), в остальную часть Японии (83,3%). Суммы, предназначенные для Хоккайдо и Окинавы, поступили в распоряжение государственных управлений по развитию этих регионов, остальные — в распоряжение нескольких министерств и ведомств.
Общественные работы играют чрезвычайно важную роль в механизме реализации целей региональной политики. Во-первых, в некоторых регионах они становятся одним из ведущих видов хозяйствования, и, учитывая их значительные масштабы, само распределение работ по территориям является действенным инструментом стимулирования местных экономик.
Во-вторых, в рамках проведения общественных работ за счет средств государственного и местных бюджетов строятся различные объекты социальной, производственной, научно-информационной инфраструктуры, совершенствование которой является важнейшей предпосылкой социально-экономического развития регионов.
Финансовые ресурсы, которые министерства и ведомства могут направлять на реализацию проектов
регионального развития, выделяются не только с общего счета центрального бюджета, но и через систему целевых спецсчетов—развития городов, промышленных инвестиций, дорожного строительства и др. Для крупных программ предусматриваются специальные лимиты финансирования, поступающие в распоряжение тех министерств, которые курируют программу.
Помимо бюджетных ассигнований, применяется и субсидирование некоторых мероприятий, связанных с развитием и оживлением регионов. Государственные субсидии как средство стимулирования регионального развития весьма ограничены по объему и имеют строго целевую направленность. В настоящее время они применяются в двух случаях. Во-первых, это
— субсидия для содействия передислокации производственных мощностей, которые предоставляются компаниям, переводящим свои предприятия из районов высокой концентрации промышленности на периферию. Субсидии могут быть использованы получателями для строительства природоохранных объектов и социальной инфраструктуры.
Во-вторых, в утвержденных районах, где возможности занятости ограничены, в течение одного года предоставляются субсидии предпринимателям, создающим новые рабочие места благодаря промышленному строительству и расширению производственных мощностей. Размер субсидий
— от 19,3 тыс. до 30,6 тыс. иен в месяц в расчете на одного занятого.
В финансировании проектов, связанных с региональным развитием, участвуют и органы местного самоуправления (ОМС). Во-первых, они являются по поручению государства «распорядителями» средств, выделяемых центральным правительством на определенные цели в виде дотаций казначейства. Эти дотации могут быть использованы на общественные работы, обустройство городов, стимулирование использования местных энергоресурсов, т.е. на то, что прямо или косвенно содействует экономическому развитию региона.
Во-вторых, ОМС распределяют займы, полученные из фондов правительственной программы займов и инвестиций. При этом значительная их часть также идет на реализацию программ развития — комплексное благоустройство и реконструкцию городов, участие в общегосударственных программах, таких как поддержка районов депопуляции, отдаленных деревень, «новых промышленных городов» и т.п.
В-третьих, местные власти выпускают под контролем Министерства по делам местного самоуправления свои займы и полученные средства могут использовать на финансирование собственных
проектов развития, в т.ч. участвуя своим капиталом в компаниях «третьего» сектора.
2. Государственные кредиты. Финансирование региональной политики включает систему кредитования по правительственной программе займов и инвестиций, которая наряду с бюджетом является источником прямых государственных капиталовложений. Средства программы получают Корпорация финансирования развития Окинавы, Финансовая корпорация развития Хоккайдо и Тохоку, Корпорация содействия региональному развитию (КСРР) и др., чья деятельность в той или иной степени связана с различными аспектами регионального развития. Пути дальнейшего использования финансовых ресурсов программы займов и инвестиций можно проследить на примере деятельности КСРР.
Корпорация инвестирует средства в строительство различных объектов, необходимых для перепланировки и благоустройства провинциальных городов, передислокации промышленности, обустройства производственных территорий, обновления производственной инфраструктуры посредством льготного кредитования общественных предприятий и частных компаний, осуществляющих данные проекты. Корпорация также предоставляет льготные кредиты компаниям, которые перемещают свои непроизводственные функции — научные исследования и опытно-конструкторские работы (НИОКР), проектирование, управление — в провинцию.
Кредитованием проектов регионального развития занимается также Японский банк развития (ЯБР), являющийся ведущим государственным институтом, финансирующим данное направление политики. Программа кредитования, на которую приходится около 10% всех кредитов банка, предусматривает предоставление льготных займов (на срок до 20 лет) на реализацию различных региональных проектов за пределами урбанизированных территорий.
Среди методов финансового стимулирования компаний, участвующих в различных проектах регионального развития и строящих свои производственные планы с учетом общегосударственных программ, — беспроцентное кредитование из средств, которые получены от продажи государственного пакета акций Японской телефонно-телеграфной корпорации.
3. Налоговые льготы. Важную роль в финансовом стимулировании регионального развития играет и традиционная для экономической политики в целом система налоговых льгот, предусмотренных законами о региональном развитии. Она включает временное освобождение компаний от тех или иных видов налогов, временное снижение
ставки налогообложения за счет специальных схем ускоренной и льготной амортизации и разрешения списывать часть прибыли, направляемую на специально оговоренные цели, в графу убытков. При этом значительная часть льгот относится к сфере местного налогообложения. Так, предусматриваются скидки и временное освобождение от префектурных (с предприятий и на приобретение собственности) и муниципальных налогов (с владельцев земли, строений и основного капитала и специальный налог на владение землей). Государство компенсирует местным бюджетам недоимки, образующиеся в результате предоставления налоговых льгот: 80% — префектурам и 75% — муниципалитетам.
Налоговые льготы применяются очень избирательно и целенаправленно — в строго очерченных временных и географических рамках, что обеспечивает их эффективность и не создает непомерных трудностей для бюджета. Как правило, налоговые скидки предоставляются Министерством финансов и местными властями частным и смешанным компаниям, которые создают новые или расширяют уже существующие производственные мощности в так называемых утвержденных территориях (зонах стимулирования развития, депрессивных районах, где реализуются те или иные проекты) на срок не более трех лет. Если территория утверждена как подлежащая развитию, она автоматически получает все финансовые льготы, предусмотренные законодательством. Территории, на которых действуют налоговые льготы, определяются министерствами, в чьей компетенции находится то или иное направление региональной политики, на основе критериев, предусмотренных законами.
Следует отметить, что размеры налоговых льгот, которыми могут пользоваться компании в соответствии с программами поощрения предпринимательской деятельности в утвержденных регионах, таковы, что вполне могут оказывать стимулирующее воздействие на предпринимателей: они составляют по некоторым видам налогов от 25 до 100%.
Специальная система амортизации применяется для компаний, устанавливающих новое или дополнительное производственное оборудование, общая стоимость которого превышает 17 млн иен в угледобывающих районах и районах депопуляции, и 19 млн иен — в зонах индустриализации в слаборазвитых районах. Максимальная сумма амортизации рассчитывается путем сложения минимального размера обычной и специальной амортизации: 16% — для производственного оборудования; 8% — для зданий и сооружений. Использование схемы специальной
амортизации допускается только в том финансовом году, когда оборудование вводится в действие.
Объектами льготной амортизации в зонах технополисов являются машины и оборудование, здания и сооружения предприятий и исследовательских центров, связанных с выскотехнологич-ными отраслями, а также здания и сооружения, используемые для исследовательских целей в любых отраслях. Система ускоренной амортизации разрешает дополнительное списание в первый год 30% стоимости оборудования и 15% — зданий и сооружений.
С 1990 г., вслед за ЯБР, по линии Финансовых корпораций «Хоккайдо-Тохоку» и «Окинава» практически на тех же условиях начали осуществляться аналогичные программы финансирования проектов, связанных с привлечением иностранных инвестиций, в северо-восточные районы Японии и на Хоккайдо, а также на Окинаву.
При выработке стратегии финансирования регионального развития в целом и отдельных программ в частности правительство Японии исходит из реального финансового положения регионов. В то же время учитывается состояние и возможности центрального бюджета и внебюджетных фондов, что позволяет определить реальные масштабы и источники финансирования. Финансирование проектов регионального развития имеет строгую направленность, причем ресурсы распределяются не только по программам, но и по целям и видам работ в рамках этих программ. Устанавливаются четкие взаимосвязи между источниками средств и путем их возможного использования. Например, средства, полученные правительством от продажи государственного пакета акций НТТ, используются для беспроцентного кредитования объектов инфраструктуры.
Прямое финансирование сочетается с косвенным (предоставление кредитов и льгот частному сектору) в тех случаях, когда правительство полагает, что проект в перспективе может оказаться прибыльным и достаточно привлекательным для бизнеса. Безвозвратное финансирование ограничивается очень узким кругом задач и дополняется возвратным, но, как правило, льготным кредитованием не только частного сектора, но и ОМС, местных общественных предприятий, компаний.
Принципиальная возможность использования японского опыта в данной сфере определяется тем, что, с одной стороны, методы обеспечения регионального развития финансовыми ресурсами, применяемые в Японии, во многом универсальны, а с другой — исходные условия реализации политики
регионального развития в России и Японии имеют некоторое сходство, проявляющееся в высокой степени централизации финансово-бюджетной системы, наличии дотационных регионов и, как следствие, потребности в специальной системе финансовой поддержки регионального развития и перераспределения ресурсов в пользу тех или иных проектов в условиях ограниченности государственного бюджета.
Естественно, система государственного финансирования программ регионального развития не лишена определенных недостатков. Так, например, многозвенность системы финансирования, при которой бюджетные средства проходят через спецсчета, министерства, ведомства, государственные корпорации, местные бюджеты, с одной стороны, позволяет обеспечить целевое распределение ресурсов, а с другой — делает эту систему излишне громоздкой и сложной.
Напротив, в США ситуация с региональным развитием обстоит намного проще в силу наличия достаточно развитой инфраструктуры на всей территории страны, однако и здесь существует практика государственной поддержки так называемых «депрессивных зон», или «депрессивных районов».
Депрессивные районы представляют собой особые территории, развитию которых в США уделяется повышенное внимание. Поощрение финансовых вливаний в экономику таких районов осуществляется посредством предоставления на уровне отдельных штатов специальных налоговых режимов, прямых субсидий, льготных займов и других преимуществ заинтересованным инвесторам. Федеральные власти в ряде случаев дополняют предпринимаемые на уровне штатов меры по стимулированию и поддержке экономической активности в указанных районах, также используя при этом механизм субсидирования. Во многих из депрессивных районов созданы специальные «зоны предпринимательства» (функционируют в более чем 40 штатах США). Наиболее популярными из практикуемых в них способов стимулирования капиталовложений являются освобождение от уплаты налога на имущество, подоходного налога, возврата уже уплаченного налога на продажи.
Так, в отдельных из расположенных в штате Калифорния «зон предпринимательства» инвесторы могут воспользоваться налоговыми кредитами при приобретении машин и оборудования (на сумму до 20 млн дол. в год), а также в связи с наймом на работу местных жителей (от 27 тыс. дол. на каждого работника). В соответствии со специальным законом предоставляются субсидии в размере 10-150 тыс. дол. в целях стимулирования конверсии предприятий на
территории бывших военных баз. Инвестиционный кредит в размере 6% выдается для инвестиций в электронную промышленность, производство полупроводниковых приборов и микросхем, спутников связи, программного обеспечения. Предоставляется также полное или частичное освобождение от уплаты налога на продажу и налоговый кредит в размере 12% на расходы на НИОКР.
Муниципальные власти штата могут заключать соглашения с компаниями отраслей высокой технологии, в соответствии с которыми облагаемая налогом стоимость предприятия, независимо от его реальных размеров, устанавливается на уровне не выше 150 млн дол. в год сроком на 15 лет. В этом случае в течение указанного срока предприятия соглашаются уплачивать ежегодный фиксированный налог в размере 2 млн дол. Власти штата и городские муниципалитеты предоставляют частным инвесторам доступ к финансированию под льготный процент в форме выпуска и размещения «облигаций промышленного развития» под строительство новых предприятий или их реконструкцию, а также в связи с их производственной деятельностью. Специальная программа создает стимулы для предоставления коммерческими банками займов малым и средним предприятиям, действующим на данных территориях.
Также в США существуют так называемые «зоны внешней торговли» (ЗВТ) — зоны, географически расположенные на территории США, но рассматриваемые законодательством как находящиеся за пределами таможенной территории страны6. Представляя собой американский вариант «свободных портов», ЗВТ территориально обособлены, замкнуты, находятся под охраной и снабжены средствами для причаливания, разгрузки, хранения, обработки, производства и экспонирования товаров, а также для их дальнейшей транспортировки по суше, воде или воздуху. Они функционируют под контролем специально созданного межведомственного Совета по ЗВТ. Кроме того, в Министерстве торговли США имеется подразделение, занимающееся вопросами таких зон. Различные аспекты создания и деятельности ЗВТ регулируются Законом о ЗВТ от 18.06.1934 (с соответствующими изменениями и дополнениями), административными актами Совета, Министерства торговли и Таможенной службы США.
Согласно данным актам, различаются два вида ЗВТ:
6 Dennis Puccinelli. «Foreign Trade Zones. U.S. Customs Procedures and Requirements». Foreign Trade Zones Board, Important Information. 2003. (http://www.export.gov)
1) зоны общего назначения («General Purpose
Zones»);
2) субзоны специального назначения («Special
Purpose Subzones»).
Субзоны специального назначения представляют собой подчиненные зонам общего назначения образования, которым статус зон внешней торговли предоставлен в отношении конкретных пользователей и осуществляемых операций.
Важнейшим преимуществом ЗВТ является то, что на ввезенный на ее территорию иностранный или американский товар не распространяется действие таможенного законодательства США (за исключением требований о надзоре и отчетности), до тех пор пока этот товар не будет готов для вывоза его за пределы ЗВТ — на таможенную территорию США или на экспорт. При этом время пребывания товара в ЗВТ не ограничено. Импортер, стремящийся освоить американский рынок какого-либо товара, может держать его в ЗВТ для показа оптовым покупателям, до тех пор пока на этот товар не поднимется спрос. Аналогичный порядок действует и в отношении товаров, подлежащих квотированию, что позволяет ввозить в ЗВТ соответствующие товары, объем поставок по которым за определенный период уже превысил существующие квоты. Такие товары, за исключением некоторых видов текстильной продукции, во время их нахождения в ЗВТ могут перерабатываться в другие товары, не подпадающие под квоты. Кроме того, импортеры могут воспользоваться преимуществом в разнице размеров таможенных пошлин на товары путем ввоза в ЗВТ продукции, в отношении которой при импорте на таможенную территорию США действует одна ставка пошлины, и производства на ее основе уже в самих ЗВТ другой продукции, подпадающей под более низкую ставку таможенной пошлины.
С другой стороны, импортер может «закрепить» за товаром, ввозимым в ЗВТ, ту ставку таможенной пошлины, которая действует в отношении такого товара при его импорте на таможенную территорию США, получив на него так называемый «привилегированный статус» («Privileged Status»). В этом случае только «закрепленная» ставка таможенной пошлины будет применяться впоследствии к такому «привилегированному» товару при его вывозе из ЗВТ на таможенную территорию США, даже если данный товар во время своего нахождения в ЗВТ был переработан в другую продукцию, в отношении которой действуют более высокие ставки ввозных таможенных пошлин. Одним из разрешенных видов использования товара в ЗВТ является также его
полное потребление в процессе производства другой продукции. Так, например, иностранная нефть, ввезенная в ЗВТ и полностью использованная в ней в качестве топлива для производства какой-либо продукции, не облагается налогом, поскольку она не поступает на таможенную территорию США.
Еще одним важным преимуществом ЗВТ является то, что с целью повышения экономической эффективности их использования национальными предпринимателями и создания на территории ЗВТ многофункциональной промышленной инфраструктуры Таможенная служба США полностью или частично исключает стоимость американской рабочей силы, накладные расходы, стоимость услуг и прибыль из облагаемой налогом стоимости товаров, произведенных в ЗВТ из «непривилегированной» иностранной или американской продукции. Обусловленное существованием льготного режима в отношении осуществления различных видов хозяйственной деятельности активное использование ЗВТ как иностранными, так и американскими компаниями и предпринимателями обеспечивает приток на их территорию значительных инвестиционных средств и образование крупных промышленных объектов, что, в свою очередь, способствует многократному увеличению уровня занятости населения близлежащих районов.
В Российской Федерации в определенной степени аналогом американских ЗВТ являются «свободные экономические зоны». Наиболее яркий пример — Калининградская область. Однако практика показывает, что организация ЗВТ на территории отдельных регионов России не всегда эффективна. Примером этого может служить ситуация с Республикой Ингушетия, где результатом создания свободной экономической зоны стала монополизация банковского и финансового сектора экономики группой «БИН», что привело к выходу многих бизнесменов Ингушетии за пределы республики, росту безработицы и другим негативным последствиям.
Что касается развивающихся стран, то здесь реализация государственной поддержки депрессивных регионов и территорий приоритетного развития также весьма дифференцирована. В Бразилии за региональное развитие в целом и развитие приоритетных территорий в частности отвечают следующие министерства: национальной интеграции; планирования, бюджета и управления; развития, промышленности и торговли.
Определение территорий приоритетного развития началось в 1950-е гг., когда правительство решило дать ускорение индустриализации Севе-
ро-Восточного региона. Решениями федерального правительства в этот период были созданы: Банк Северо-Востока (БНБ) в 1952 г., Управление по развитию Северо-Восточного региона (СУДЕНЕ) в 1959 г., Управление по развитию района Амазонии (СУДАМ) в 1966 г. и Свободная зона Манаус в 1967 г. В 1962 г. была организована система фискального стимулирования, которая в 1976 г. была преобразована в Фискальные инвестиционные фонды Северного региона (ФИНОР) и района Амазонии (ФИНАМ). Задачи управлений заключались в планировании, координировании, осуществлении политики федерального правительства с целью развития данных территорий.
В мае 2001 г. были созданы Агентство по развитию Амазонии (АДА) и Агентство по развитию Северо-Востока (АДЕНЕ) вместо СУДАМ и СУДЕ-НЕ соответственно. Были созданы Фонды развития Амазонии (ФДА) и Северо-Востока (ФДНЕ), целью которых является аккумулирование средств для осуществления инвестиций в тех областях, за развитие которых отвечают агентства.
Созданное в 1970-е гг. Управление по развитию свободной зоны Манаус (СУФРАМА) отвечает за применение мер налогового стимулирования, мероприятия по региональному развитию и привлечение инвестиций в Манаус, Западную Амазонию и зоны свободной торговли в г. Макапа и Сантана (штат Амапа).
Стратегическими целями СУФРАМА являются: определение инвестиционных возможностей региона; привлечение инвестиций частного сектора; стимулирование инвестиций в объекты инфраструктуры; выработка промышленной и сельскохозяйственной политики региона.
Стратегия инвестиционной политики в Свободной зоне Манаус заключается в:
1) развитии инвестиционных возможностей региона: участие в зарубежных миссиях, выставках, семинарах, встречах деловых кругов;
2) привлечении инвестиций, главным образом производителей компонентов, с целью расширения экспортно ориентированной производственной базы и диверсификации номенклатуры производимой продукции;
3) оценке влияния деятельности свободной зоны Манаус на региональную экономику;
4) участии в программах по развитию туризма, в т.ч экотуризма, в частности оказание технического, логистического и финансового содействия в реализации национальных программ туризма;
5) осуществлении мер фискального стимулирования для промышленных предприятий;
6) распределении земельных территорий в Промышленном округе7.
Созданный в 2000 г. Чрезвычайный секретариат по развитию Центрально-Восточного региона при Министерстве национальной интеграции занимается реализацией Стратегического плана устойчивого развития Центрально-Восточного региона. Основная цель Секретариата — стимулирование инвестиций в инфраструктуру как со стороны государственного, так и частного секторов, инновационной деятельности. Кроме того, Секретариат занимается распределением средств Фонда финансирования Центрально-Западного региона.
Напротив, в Словацкой Республике практика выделения территорий приоритетного развития не используется. Согласно Закону «Об административно-территориальном делении» от 2001 г. страна разделена на 8 краев, обладающих большими полномочиями в вопросах регионального развития.
Основным вопросом, требующим решения и поддержки на правительственном уровне, является снижение уровня безработицы. Этот уровень остается высоким в целом по стране — около 19%, а в некоторых регионах он доходит до 30%. Это учитывается в принципах реализации инвестиционной политики словацкого государства, главным образом в рамках Закона «Об инвестиционных стимулах», предусматривающего льготное налогообложение предприятий, размещаемых в регионах с высоким уровнем безработицы, и списание на расходы затрат на создание новых рабочих мест.
Закон, кроме налоговых каникул на срок до 10 лет, предполагает предоставление инвестору средств из госбюджета в сумме 10 тыс. словацких крон за каждого переквалифицированного работника и поддержку при создании новых рабочих мест. Льготы и поддержка в законе предусмотрены для словацких и иностранных инвесторов при инвестировании ими средств в объеме более 400 млн словацких крон (порядка 10 млн дол. США), а в регионах с уровнем безработицы свыше 10% — 200 млн крон.
С 2001 г.действует также Закон «О промышленных парках», предусматривающий государственную поддержку инвесторам в виде участия государства в создании инфраструктуры, как на центральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Законом предусмотрено оказание
7 Adriana Moreira Amado. «Disparate régional development
in Brazil: a monetary production approach». Aldershot, Hants, England; Brookfield, Vt.: Ashgate. 1997.
регионам, где предполагается сооружение промышленных парков, финансовой помощи в объеме до 70% от финансовых затрат по их созданию.
В целях поддержки крупных иностранных инвестиций практикуется также заключение «диагональных» соглашений между словацким правительством и компанией-инвестором, предусматривающих льготное налогообложение. Например, в области автомобильной промышленности — по созданию в Словакии производств немецкого концерна «Фольксваген» (район Братиславы) и французского «Пежо» (район Трнавы) и металлургической промышленности в связи с приватизацией Восточно-Словацкого металлургического комбината, г. Кошице, когда приобретшая его американская компания Ю.С. Стил взяла на себя обязательства по сохранению занятости и дальнейшему развитию комбината.
На постсоветском пространстве вопросам поддержки депрессивных регионов также уделяется особое внимание. Например, в «Концепции региональной политики Республики Казахстан на 20022006 годы»8 заложен критерий отбора конкретных административно-территориальных единиц, в том числе депрессивных городов и районов, подлежащих государственной поддержке. Так, согласно указанной концепции, на основе критерия, вычисленного для каждого региона в среднедушевом исчислении, определяются регионы, показатели которых значительно ниже средних, принимаемых в качестве стандарта. На основе тщательного анализа и оценки из них отбираются регионы, подлежащие поддержке в соответствии с региональной политикой.
В качестве критериев наиболее приемлемыми представляются следующие показатели:
1) валовой региональный продукт на душу населения ниже 75% среднереспубликанского уровня;
2) средний уровень безработицы за последние три года выше среднереспубликанского показателя на 50% и более;
3) средний доход занятых в промышленности по сравнению со средним по республике;
4) низкий уровень доходов населения в сельском хозяйстве;
5) более высокая доля занятых в сельском хозяйстве в общей численности занятых в экономике по сравнению со средней в республике;
6) периферийное положение региона по отношению к крупным центрам экономической деятельности;
8 «Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002-2006 годы». Концепция, г. Астана, 2001.
7) непосредственная близость региона к государственной границе, особенно к южной;
8) удаленность сельских ареалов от крупных рынков сбыта продукции;
9) слабая оснащенность производственной инфраструктурой;
10) отсутствие и истощение ресурсной базы;
11) неблагоприятные экологические условия. Кроме этого, при отборе регионов для государственной поддержки могут учитываться и другие факторы, в том числе влияющие на обеспечение безопасности страны и укрепление государственной границы, особенно южной.
Окончательный отбор поддерживаемых регионов должна осуществлять специальная комиссия, созданная правительством, которая может вносить изменения в состав критериев каждые три года.
В России поддержка регионов осуществляется за счет финансирования по федеральным целевым программам из фонда регионального развития и фонда адресной инвестиционной поддержки, региональных программ, государственной поддержки инвестиционных проектов, а также за счет программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (20022010 годы и до 2015 года)», направленной в основном на поддержку развития депрессивных регионов9. То есть отдельные элементы региональной политики, применяемые в мировой практике, уже работают. Однако этого, естественно, недостаточно.
Без четкой и внятной региональной политики, основанной на принципах построения инновационной и конкурентоспособной экономики, невозможно выстроить стабильную и процветающую экономику. Необходимо задействовать все ресурсы — интеллектуальные, финансовые, информационные для выстраивания такой стратегии развития регионов, при которой создавались бы условия для устойчивого роста экономики всех регионов, а также ускоренного социально-экономического развития депрессивных регионов. В этой связи тщательное изучение и применение зарубежного опыта, приемлемого для России, может позволить выработать эффективную политику социально-экономического выравнивания регионов.
9 Для определения объемов финансирования Минэкономразвития России разработало «Методику распределения финансовых средств из Фонда регионального развития» по ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)». Методика включает в себя: 1) принципы распределения средств Фонда регионального развития в рамках Программы; 2) критерии, условия и методику отбора регионов — участников Программы; 3) методику расчета объемов возможной федеральной помощи регионам; 4) критерии оценки представляемых инвестиционных проектов; 5) порядок организации конкурсного отбора проектов.
