Государственная поддержка культуры и искусства в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Л.В. Комарова ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА КУЛЬТУРЫ И ИСКУССТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Функции культуры с точки зрения их социально-экономического содержания состоят в духовном обогащении человека. Они реализуются через культурные комплексы, которые представляют собой совокупность предприятий, учреждений и организаций, решающих специфические задачи по развитию и самореализации личности, гуманизации общества и сохранению самобытности народов.

Правовой базой развития отечественной культуры является серия законов РФ, среди которых ведущая роль отводится Закону РФ от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Деятельность библиотек, музеев, театров, киноотрасли регулируется дополнительно принятыми специальными законами (1).

Действующее законодательство в сфере культуры предусматривает, что государство берет на себя обязательства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ. С этой целью государство намеревается:

- осуществлять бюджетное финансирование государственных и в необходимых случаях негосударственных организаций культуры;

- стимулировать бюджетное финансирование посредством предоставления налоговых льгот предприятиям, физическим лицам, вкладывающим свои средства в эти цели;

- устанавливать особый порядок налогообложения некоммерческих организаций культуры;

- способствовать развитию благотворительности в области культуры;

- осуществлять поддержку малообеспеченных граждан.

В зависимости от собственника учреждения культуры могут быть государственными, муниципальными, негосударственными, со смешанной формой собственности. Государственные и муниципальные учреждения

создаются учредителем (учредителями), регистрируют свои уставы и оформляют договорные обязательства сторон с указанием порядка использования материальных финансовых ресурсов. При финансировании учреждений по установленным нормативам право на получение дополнительных источников финансирования не ограничивается. Необходимо отметить, что правительством РФ не утверждались типовые положения для учреждений культуры, регламентирующие порядок их деятельности и финансирования. Тем не менее бюджетное финансирование является основой государственных гарантий сохранения и развития культуры в Российской Федерации. В настоящее время известно несколько предложений по расчету сумм средств, необходимых для этих целей:

- исходя из нормы бюджетного финансирования на человека и численности населения;

- на основе процента от суммы национального дохода, создаваемого в регионе;

- на основе заданного процента от общей суммы расходов бюджета.

В Федеральном законе об основах законодательства РФ по культуре принят именно этот подход. Указано, что на культуру должно направляться не менее 2% от федерального бюджета и 6% от территориальных бюджетов. Предусмотрена необходимость регулярного уточнения объемов финансирования для возмещения дополнительных затрат из-за инфляционных процессов (2).

В реальной практике ни федеральные, ни региональные власти не выполняют требований законодательства из-за дефицита бюджетов. Методы определения общественно необходимых затрат (бюджетных ассигнований) основаны на том, что финансируется не культурная деятельность как таковая, а конкретные организации (учреждения) культуры. Бюджетные средства выделяются тем учреждениям, которые не ориентированы на коммерческие формы деятельности, хотя и используют рыночные элементы хозяйствования.

Как и в других областях социальной значимости, в отношении бюджетных учреждений культуры применяется жесткая регламентация и детализация текущих расходов.

Структура расходов, финансируемых за счет бюджетных средств по отрасли «культура», представлена нами в таблице.

Данные таблицы позволяют определить содержание расходов с точки зрения видов деятельности и форм финансирования. Необходимо иметь в виду, что состав расходов отрасли можно представить через источники финансирования, уровни бюджетов, направления деятельности и т. д.

В качестве примера рассмотрим основные виды расходов федерального бюджета за 2003 год. Всего за год по разделу 15 «Культура, искусство и кинематография» утверждено 14 млрд. руб., из них на культуру и искусство -12 млрд. руб., при этом 7,5 млрд. руб. направлено на содержание особо ценных объектов культурного назначения, музеев, библиотек и других учреждений; 3,1 млрд. руб. - на государственную поддержку цирков, театров, филармоний; 1,4 млрд. руб. выделено на реализацию федеральной целевой программы «Культура России». Расходы в сумме 2 млрд. руб.

Наименование Государственны е Негосударств енная сеть учреждений и организаций

учре ждения орган изации

1. Текущая деятельность: 1.1 финансирование в разрезе экономических статей 1 .2 финансирование в форме субсидий + + +

2. Реализация региональных и федеральных целевых программ + + +

3. Финансовая поддержка особо ценных объектов культурного наследия народов РФ (федеральный и региональный бюджеты) + +

4. Проведение фестивалей, конкурсов и других мероприятий за счет средств: 4.1 государственного, регионального и местного значения + + +

5. Государственные инвестиции на: 5.1 оборудование 5.2 капитальный ремонт и реставрацию объектов культуры 5.3 новое строительство + + + + + +

также в основном предназначены на реализацию учебных программ (3).

По разделу 16 «Средства массовой информации» предусмотрено 12 млрд. руб. В основном эти средства предназначены на государственную поддержку в виде субсидий и субвенций государственных телерадиокомпаний, издательств, редакций газет и журналов и других средств массовой информации.

Для решения вопроса о государственном финансировании отечественной культуры важное значение имеет классификация направлений деятельности учреждений и организаций. Разделение функций данных

учреждений на социально значимые и развлекательно-досуговые позволяет определить степень государственного участия в покрытии затрат отрасли. Безусловно, финансированию подлежат социально значимые виды деятельности, при этом определяется возможный уровень коммерциализации оказываемых услуг.

Финансовые средства организации культуры образуются за счет:

- бюджетных ассигнований и других поступлений от учредителя;

- доходов от платных форм культурной деятельности;

- платежей за оказание услуг по договорам с юридическими и физическими лицами;

- добровольных пожертвований, субсидий, средств, полученных по завещаниям;

- кредитов банков и иных кредитных учреждений;

-других доходов и поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, государственная политика в сфере культуры в первую очередь обеспечивает необходимые условия для реализации конституционных прав граждан РФ на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, а также доступ населения к культурным ценностям (4).

Провозглашенный Бюджетным кодексом РФ принцип единства бюджетной системы, который обеспечивается единой правовой базой, бюджетной классификацией и формами бюджетной документации, непосредственным образом отразился на системе культуры. Согласно положениям ст. 161 БК РФ, значительная часть государственных организаций культуры получила статус бюджетных учреждений, поскольку их деятельность финансируется на основе сметы доходов и расходов. В культуре, как и в других областях социальной сферы, действует не нормативный, а постатейный принцип выделения бюджетных средств. По каждой статье применяется своя специфическая методика. Наибольшую

трудность при оценке предстоящих расходов и определении необходимого объема бюджетного финансирования представляют музеи, что связано с большим разнообразием условий их деятельности и непредсказуемостью доходов. Несмотря на то что состав расходов вполне конкретен, они не поддаются формализации и нормированию. При определении расходов на заработную плату штатную численность музейных специалистов нельзя привести к общему знаменателю. Например, число хранителей музейного фонда зависит от его структуры, состава предметов, их ценности, состояния; число смотрителей — от площади экспозиционных залов, степени доступности экспонатов, наличия охранной сигнализации. Подобная ситуация складывается и с планированием средств на приобретение музейных экспонатов и оформление экспозиций, комплектованием фондов библиотек, приобретением реквизитов и материалов для проведения мероприятий и т. п. Какая бы сумма средств ни была исчислена учреждением, при утверждении сметы учитывается ее фактическое исполнение в течение ряда лет и объем бюджета.

Важным условием функционирования музеев и получения ими права на бюджетное финансирование является лицензирование их деятельности. В соответствии с законодательством уставы государственных музеев должны утверждаться правительством РФ. Определенное место в ряду документов, обеспечивающих сохранность ценностей, займет Государственный каталог музейного фонда.

Планированию бюджетных расходов по музеям, как и по другим типам учреждений и организаций культуры, предшествует определение возможности учреждения получать доходы для обеспечения самофинансирования, выяснение культурно-исторического значения объекта, уточнение круга социальных групп населения, пользующихся услугами данного учреждения культуры. Как правило, финансирование за счет бюджетных источников осуществляется в тех случаях, когда учреждения не могут гарантировать рост собственных доходов за счет предоставления

платных услуг населению. Основная деятельность этих учреждений имеет ярко выраженный характер общественных благ (например, деятельность государственных библиотек). Долевое финансирование за счет бюджета может осуществляться с целью развития материально-технических и информационных технологий, которые в будущем обеспечат получение организациями культуры высоких доходов.

В важнейшем государственном документе

- Плане действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики

- обоснована необходимость внедрения контрактных методов финансирования учреждений культуры. Это значит, что в практику взаимоотношений между государственным учредителем и исполнителем услуг в сфере искусства входят договорные отношения с условием предоставления бюджетных средств по стабильному нормативу. Дискуссионным остается вопрос о критериях выбора единицы нормирования. При большом разнообразии непохожих друг на друга учреждений и организаций культуры сложно определить как единицу нормирования, так и стоимость бюджетной услуги. Так, в театрах объем услуг может быть выражен в коли -честве зрителей и спектаклей. Нельзя не заметить, что рыночная ценность услуг культуры не всегда свидетельствует о ее художественном уровне. В то же время зрительский спрос является лучшим индикатором результативности работы театра. Установление жесткой связи между государственным финансированием и числом зрителей может оказаться дестимулирующим фактором, что свидетельствует о необходимости индивидуального подхода к проектируемым расходам.

В настоящее время Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ финансирует федеральные учреждения и организации. Их перечень определяется правительством РФ. В него входят представляющие особую культурную значимость для России библиотеки, музеи, театры, учебные

заведения, деятельность которых является эталоном в сфере культуры и искусства.

Бюджетные ассигнования выделяются на следующие цели:

- оплату труда работников (специалистов, творческого, управленческого, производственного и вспомогательного персонала) как состоящих в штате, так и привлекаемых по договорам, выплату гонораров авторам произведений, используемых учреждениями культуры;

- содержание зданий (включая расходы на коммунальные услуги, освещение, текущий ремонт и прочие аналогичные расходы), оборудования, транспорта и (или) затраты на их аренду;

- содержание природных комплексов и объектов, относящихся к данной организации культуры;

- содержание животных в зоопарках и цирках;

- комплектование библиотечных фондов, формирование новых и пополнение существующих музейных коллекций, обеспечение особого режима их хранения, приобретение материалов для реставрации фондов, научно-методическую деятельность;

- материальное обеспечение художественного воплощения творческих замыслов (создание новых постановок, представлений, подготовка концертных программ и других видов массовых зрелищ, организация фестивалей, выставок, проведение работ по созданию и обновлению экспозиций) и поддержание в рабочем состоянии материального оформления постановок (программ, номеров), художественных экспозиций;

- оснащение организации культуры современными техническими средствами и оборудованием, в том числе обеспечивающими безопасность фондов хранения и здания организации культуры;

- проведение капитального ремонта;

- реставрацию памятников истории, культуры и архитектуры, переданных в пользование организации культуры;

- другие затраты, связанные с основной деятельностью организации культуры.

Запрещается нецелевое использование бюджетных ассигнований, выделяемых на осуществление основной деятельности организации культуры, в том числе размещение бюджетных ассигнований на депозитных счетах кредитных учреждений и приобретение ценных бумаг для получения организацией культуры дополнительного дохода. Поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для уменьшения размера бюджетных ассигнований организации культуры.

Массовая сеть государственных учреждений культуры финансируется за счет региональных и местных бюджетов. В зависимости от своего расположения библиотеки, музеи, театры, дома и дворцы культуры, другие учреждения различаются по масштабам деятельности, числу работников, охвату населения. Значительное количество мелких учреждений культуры, расположенных в сельской местности, ориентировано в основном на бюджетное финансирование. Крупные муниципальные учреждения культуры имеют признаки юридического лица, среди которых наличие самостоятельной сметы доходов и расходов. Исходя из этого, финансирование объектов культуры может быть как сводным, так и индивидуальным (5).

По-разному строится и механизм общего объема бюджетных средств на финансирование культуры. Все ассигнования по бюджету крупной территориальной единицы делятся на две части. Первая предназначена для финансирования государственных учреждений, вторая - для финансирования программ и мероприятий, а также обеспечения деятельности негосударственных организаций и частных лиц, вносящих вклад в развитие отрасли. Вторая часть ассигнований представляет собой целевую статью расходов, при формировании которой применяется методология «от достигнутого уровня», или же выделение средств осуществляется в определенной пропорции от расходов на содержание отрасли. За счет средств этой статьи могут финансироваться культурные программы и мероприятия

как государственных, так и негосударственных учреждений культуры. В данном случае применяется программно-целевой метод обоснования и выделения средств, который можно отнести к числу новаторских. В качестве приоритетных направлений деятельности, подлежащих финансированию, рассматриваются, как правило, следующие:

- сохранение и восстановление памятников истории, культуры и архитектуры;

- сохранение народных традиций (поддержка фольклорных ансамблей, центров декоративно-прикладного искусства, самодеятельного творчества и

др.);

- развитие региональных культур малочисленных народов (создание центров национальных культур, проведение национальных фестивалей и т. п.);

- развитие творчества детей и поддержка молодых дарований;

- организация семейного отдыха и создание условий для здорового образа жизни.

При разработке той или иной программы в условиях ограниченного финансирования избирается некоторая социально значимая и общественно необходимая цель, которая может быть достигнута разными исполнителями. Для повышения эффективности выделяемых средств в условиях конкурентности применяется конкурсное рассмотрение предложений потенциальных исполнителей заказа. Возможны варианты финансирования программ из различных источников. В этом случае орган управления культуры принимает долевое участие в финансировании. При оценке результативности предлагаемого набора условий, сформулированных заказчиком, расчеты и обоснования подвергаются независимой экспертизе. С участием экспертов определяются и приоритеты финансирования, для чего при главном распорядителе средств создается экспертный совет, в состав которого включаются специалисты, имеющие профессиональный авторитет в области культуры. Этот совет с максимальной объективностью оценивает

каждое учреждение культуры и дает рекомендации главному распорядителю бюджетных средств о выделении средств на выполнение тех или иных мероприятий. Решение вопроса, как правило, основывается на системе критериев, среди которых целесообразность, экономическая эффективность, надежность реализации, социальная значимость, культурная преемственность, технологическая осуществимость, творческая подготовленность, методологическая обоснованность.

Начиная с 2005 года Правительство РФ начало реализацию реформы бюджетного сектора и государственных учреждений. Государство планирует осуществлять некоторые функции федеральных органов исполнительной власти за счет региональных и местных бюджетов, а также частного сектора экономики, что непосредственно касается и культуры. Бюджет 2006 года в целом и по отрасли культуры был сформирован уже на основе новой бюджетной классификации расходов.

Литература

1. Врублевская М. В. Бюджетная система РФ. 3-е изд., испр. и перераб. М., 2004. С. 838.

2. Мустафина Н. Я. Система платных услуг в сфере культуры // Культура: управление, экономика, право. 2004. № 2. С. 44.

3. Корнеева В. П. Финансирование культуры из федерального бюджета в 2005 г. // Справочник руководителя учреждения культуры. 2004. № 12. С. 712.

4. Муравьева Н. Я. Формы и виды финансирования в сфере культуры // Культура: управление, экономика, право. 2004. № 2. С. 42-44.

5. Там же.