CC BY
66
© Костоглодова Е.Д.,
аспирантка Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
Тел.: 8 928 270 94 09
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ МЕТОДОВ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
В условиях радикальных преобразований в бюджетной сфере развитие отечественной культуры предполагает смену парадигмы культурной политики, нацеленной на сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства России, а также создание условий для оказания услуг в области культуры и конституционных гарантий их предоставления в соответствии с требованиями административной реформы и реформы местного самоуправления.
Результатом проводимых реформ в Российской Федерации стало формирование основ современной системы управления общественными финансами, в том числе создание законодательной базы для практического внедрения программноцелевых методов бюджетного планирования, использования инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, развития новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг и реструктуризация бюджетной сети, создание системы мониторинга качества фи-
нансового менеджмента в бюджетной сфере и др.
Вместе с тем в условиях адаптации бюджетной системы к условиям последствий мирового финансового кризиса требуется дальнейшая разработка и реализация системы мер по модернизации управления общественными финансами, предполагающих повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, выполнению государственных (муниципальных) функций, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития [3].
Перенос центра тяжести решения задач культурной политики с федерального уровня на региональный и местный заставляет принципиально по-новому поставить вопрос о необходимости модернизации действующей сети организаций культуры в условиях дальнейшего разграничения расходных полномочий всех уровней власти, повышения эффективности бюджетных расходов и активного внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования.
Культура — это особая сфера, имеющая определенные особенности государственного регулирования деятельности ее учреждении. Существенное влияние на регулирование деятельности учреждений культуры оказывает разграничение полномочий в этой области между федеральным центром, субъектами РФ и местными самоуправлениями. В области финансовых основ деятельности учреждений культуры нормативно-правовыми актами четко определена компетенция соответствующего уровня власти.
Большое значение для решения вопроса о государственном финансировании отечественной культуры имеет классификация направлений деятельности учреждений и организаций. Деление функций на социально — значимые и развле-
кательно-досуговые позволяет определить степень государственного участия в финансировании затрат отрасли. Финансированию подлежат социально — значимые виды деятельности, при этом определяется уровень коммерциализации оказываемых услуг. Источники финансирования культуры практически те же, что и в других отраслях социальной сферы: средства бюджетов всех уровней, внебюджетные источники (благотворительная помощь, средства спонсоров и др.) [7, с. 295] .
К особенностям функционирования учреждений культуры следует отнести их организационно-правовой статус. Расширение функций и усиление роли некоммерческих организаций культуры является важным компонентом развития.
По условиям финансирования и формам собственности все существующие в настоящее время организации культуры могут быть разделены на следующие группы:
- государственные и муниципальные бюджетные учреждения (федеральные, субъектов федерации, органов местного самоуправления);
- автономные учреждения;
- негосударственные некоммерческие организации, занимающиеся производством смешанных благ (все организационно-правовые формы, за исключением союзов и ассоциаций) — доходы поступают как от коммерческой деятельности, так и в виде целевого финансирования;
- негосударственные некоммерческие организации, занимающиеся производством частных благ — получают доходы от коммерческой деятельности, которая является необходимым условием их существования, при этом часть полученного дохода может распределяться среди членов организации;
- негосударственные некоммерческие организации, занимающиеся производством только общественных благ и не обладающие правом введения коммерческой деятельности (например, ассоциации деятелей культуры и искусст-
ва и творческие союзы не наделены правом осуществления предпринимательской деятельности) — их доходы формируются только за счет целевого финансирования;
- некоммерческие организации, не являющиеся юридическими лицами (клубы по интересам), они не имеют устойчивых доходов ни в имущественном, ни в денежном выражении.
Ситуация с финансированием и бюджетной сетью учреждений культуры за последние годы характеризуется достаточно противоречивыми тенденциями. Так, системный кризис и дефицит государственного бюджета в России в середине 1990-х гг. привели к уменьшению бюджетных ассигнований, направляемых в сферу культуры. Уменьшение бюджетных ассигнований негативно отразилось на финансовом положении учреждений и организаций рассматриваемой сферы.
Сокращение прямых государственных расходов происходило на фоне институциональных преобразований и изменений в системе финансирования некоммерческих учреждений искусства и культуры — введения многоканальной системы источников финансирования, расширения различных косвенных форм и методов государственной поддержки и стимулирования притока частных внебюджетных средств. Помимо предоставления платных услуг в рамках основной деятельности государственные некоммерческие учреждения культуры получили возможность пополнять свою доходную часть за счет некоторых видов коммерческой деятельности, таких как сдача в аренду неиспользуемых помещений, привлечение благотворительных средств и т.д.
Современная бюджетная политика Российской Федерации ориентирует главных распорядителей бюджетных средств на необходимость финансового обеспечения государственных функций, что подразумевает функционально-ориентированное финансирование расходных обязательств.
На сегодняшний день кардинально меняется методология формирования расходов бюджетов, в основе которой находятся новые формы расходных обязательств и бюджетных ассигнований, что направлено на переориентацию управления бюджетной сферой и достижение социально значимых результатов.
В новой редакции Бюджетного кодекса [1] определено, что бюджетные ассигнования представляют собой предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения расходных обязательств. Расходные же обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Инструментом учета расходных обязательств являются реестры расходных обязательств (РРО), которые в соответствии с бюджетным законодательством обязаны вести органы государственной власти и местного самоуправления. При этом под реестром расходных обязательств понимается перечень нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров
и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
Анализ показателей федерального бюджета по расходам свидетельствует о том, что по разделу «Культура, кинематография, средства массовой информации» расходные обязательства определяются федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, регулирующими вопросы государственной поддержки культуры, кинематографии, средств массовой информации, деятельности музеев, библиотек и других объектов культуры и искусства, науки и научно-технической политики, федеральных целевых программ. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Культура, кинематография, средства массовой информации» приведены в таблице 1.
Из приведенных данных видно, что объем бюджетного финансирования в 2010 г. по сравнению с 2009 г. снижается на 2,1 млрд руб. в соответствии с законом № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на
2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов» (с изменениями), а с учетом изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись, эта сумма достигает 6,5 млрд руб. Снижается также и доля бюджетного финансирования по разделу «Культура, кинематография и средства массовой информации» в общем объеме расходов федерального бюджета.
Таблица 1. Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Культура, кинематография, средства массовой информации» в 2009-2010 гг. [5]
2009 год (Закон № 204-ФЗс изменениями) 2009 год (сводная 2010 год (законопроект) 2010 год к 2009 году (Закон № 204-ФЗ с изменениями) 2010 год к 2009 году (сводная роспись с изменениями)
роспись с изменениями) млрд рублей % млрд рублей %
Объем, млрд рублей 110,3 114,7 108,2 -2,1 98,1 -6,5 94,3
Доля в общем объеме расходов, % 1,12 1,16 1,09 -0,03 -0,07
Доля в ВВП, % 0,27 0,29 0,25 -0,02 -0,04
Расходные обязательства, млрд рублей 114,7 108,2 -6,5 94,3
В % к объему расходов 100,0 100,0 0,0
Основное место в структуре раздела занимают расходы на финансирование культуры. В 2010 г. они составляют
47,3 % общего объема расходов по данному разделу. Второй статьей является телевидение и радиовещание — 33,9 % в 2010 г.
Вместе с тем анализ показывает, что в сфере культуры по-прежнему острым остается вопрос о достаточности бюджетных ассигнований для проведения эффективной государственной политики в сфере культуры, искусства, историкокультурного наследия, кинематографии, архивного дела и для достижения целей и задач по сохранению национального достояния страны (на 2010 г. ассигнования по разделу «Культура» предусмотрены на уровне 88,4% к 2009 г.).
Создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности и эффективности бюджетных расходов на основе качественных и количественных индикаторов является одной из главных мер повышения эффективности бюджетных расходов.
Основное направление реформы бюджетного процесса — переход к преимущественно программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Программно-целевое бюджетное
планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также качества внутренних процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности дея-
тельности органов государственной власти и органов местного самоуправления становится программно-целевой принцип организации деятельности путем создания условий для интеграции стратегических целей и всей совокупности мер для их достижения в рамках долгосрочных целевых программ.
На сегодняшний день федеральная целевая программа «Культура России (2006-2011 гг.)» и Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г. являются долгосрочными ориентирами развития культуры России.
Федеральная целевая программа «Культура России (2006-2011 гг.)» ориентирует сферу культуры на ее последовательное реформирование, что позволит обеспечить:
- создание условий для ее развития и всестороннего участия граждан в культурной жизни, а также гарантированную поддержку государством профессионального творчества;
- активизацию в отрасли рыночных механизмов посредством структурной реорганизации государственного сектора в отдельных сферах культуры;
- повышение роли культуры в укреплении институтов гражданского общества, формировании социально активной личности, защите социально уязвимых категорий граждан;
- концентрацию бюджетных средств на приоритетных направлениях развития культуры.
Одной из главных задач, поставленных в Федеральной целевой программе «Культура России (2006-2010 гг.)», является создание условий для адаптации сферы культуры к рыночным условиям существования. Поставленная цель должна обеспечить, с одной стороны, вхождение и адаптацию отрасли культуры к новым рыночным условиям, с другой — защищенность объектов культуры [4].
Наряду с данной программой важным элементом поддержки культуры является «Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период
до 2020 года». Целевые ориентиры развития сферы культуры в Российской Федерации представлены в таблице 2 [2].
Принципиальной особенностью государственной политики в сфере культуры Российской Федерации при ее реализации по обозначенным направлениям до 2020 г становится децентрализация управления отраслью. Проектно-ориентированное финансирование деятельности учреждений культуры позволит ввести их в систему современных экономических отношений. Развитие института частно-государственного партнерства в сфере культуры будет способствовать привлечению внебюджетных средств и сокращению бюджетных затрат.
Реализация приоритетных направлений государственной политики в сфере культуры к 2020 г. позволит оптимизировать и модернизировать сеть государственных и муниципальных учреждений, создать условия, обеспечивающие рав-
ный и свободный доступ населения ко всему спектру культурных благ и услуг, активизировать интеграцию России в мировой культурный процесс.
Вопросы финансирования потребностей развития культуры являются первоочередными на всех уровнях и на этапах всех программ развития культуры, как государственных, так и региональных.
В соответствии с решением коллегии Администрации Ростовской области от 22.06.2009 № 27 разработана Областная долгосрочная целевая программа «Культура Дона (2010-2012 годы)» [6], приоритетными направлениями которой в 2011-2012 гг. является создание условий для сохранения, воспроизводства и развития многонационального культурного потенциала Ростовской области. Программой предусмотрено исполнение областными учреждениями (бюджетными и автономными) государственного задания
Таблица 2. Целевые ориентиры развития сферы культуры в Российской Федерации до 2020 г.
Показатели Нормативы (в % к 2012 г.) Нормативы (в % к 2020 г.)
Увеличение количества посещений учреждений культуры (на 1 тыс. человек) По сравнению с 2007 г. рост на 10 %
Увеличение доли учреждений культуры и искусства, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве учреждений культуры и искусства До 68 %
Увеличение доли образовательных учреждений сферы культуры и искусства, оснащенных современным материально-техническим оборудованием, в общем количестве образовательных учреждений культуры и искусства До 85%
Увеличение обеспеченности зрительскими местами учреждений культурно-досугового типа (на 1 тыс.человек) До 66 %
Увеличение количества детей, обучающихся в детских школах искусств До 11 %
Повышение уровня комплектования книжных фондов библиотек (на 1 тыс. человек) До 82,3 %
Увеличение доли отреставрированных недвижимых объектов культурного наследия в общем количестве таких объектов До 25 %
Увеличение доли отреставрированных музейных предметов, библиотечных и иных фондов в общем количестве таких объектов До 4,9 %
Увеличение обеспеченности зрительскими местами учреждений культурно-досугового типа (на 1 тыс. человек) до 100 процентов
Повышение уровня комплектования книжных фондов библиотек до 100
Повышение доступности правовой, деловой и социально значимой информации, электронных ресурсов библиотек путем создания публичных центров во всех региональных и муниципальных районных библиотеках
Обеспечение сохранности музейных архивных, библиотечных, кино-, фото-, видео- и аудиофондов и иных фондов и их популяризация
Обеспечение сохранности объектов культурного наследия (недвижимых памятников и нематериального культурного наследия) и их популяризация
по оказанию индивидуальных и коллективных услуг, что обуславливает сохранение культурного потенциала области.
Реализация областной долгосрочной целевой Программы «Культура Дона (2010-2012 гг.)» обеспечит ежегодное увеличение доступности культурных ценностей, информации, услуг организаций культуры на уровне 2%.
Основу финансирования Программы составляют средства областного бюджета. Из них 92,8 % приходится на выполнение государственного задания, 4,4 % будет направлено на капитальный ремонт и реставрацию областных учреждений, 1,5 % — на строительство областных объектов культуры и образования,
1,3 % средств предусмотрено на проведение фестивалей, праздников, конкурсов, культурных акций, мероприятий, способствующих сохранению, возрождению и развитию национальной культуры.
Таким образом, все вышеизложенное позволяет заключить, что проблемы культурной политики регионального и муниципального уровня вполне обоснованно оцениваются специалистами как наиболее сложные, требующие глубокого анализа и комплексного подхода к их решению. Для обеспечения эффективного использования финансовых ресурсов в сфере культуры необходима разработка среднесрочных и долгосрочных региональных и муниципальных программ развития сферы культуры, включающих: стратегические цели культурной политики; меры по совершенствованию стратегического планирования, преобразованию учреждений культуры в новые организационно-правовые формы, разработке государственно-частного партнерства, созданию многофункциональных учреждений (социально-культурные центры, культурно-
спортивные комплексы), совершенствованию качества оказания услуг в области культуры, повышению эффективности финансового менеджмента в социальной сфере, в том числе в культурной.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Электронный ресурс [www.garant.ru].
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года // Электронный ресурс [www.ifap.ru/ofdocs/rus].
3. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года // Электронный ресурс [www.minfin.ru].
4. Федеральная целевая программа
«Культура России (2006-2011 гг.)» // Электронный ресурс
[www.fcpkultura.ru/menu_62.html ].
5. Заключение Счетной палаты Рос-
сийской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на
2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» // Электронный ресурс
[www.ach.gov].
6. Постановление Администрации Ростовской области от 31.03.2009 № 146 «О Порядке принятия решения о разработке областных долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации и Порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации областных долгосрочных целевых программ» // Электронный ресурс [www.donland.ru].
7. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е / Под ред. О. Врублевской, М. Романовского. — СПб.: Питер, 2008. — 576 с.
