Государственная имущественная политика 2017-2022 гг. : некоторые итоги и новые контуры Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Имущественные отношения

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИМУЩЕСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА 2017-2022 гг.: НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ И НОВЫЕ КОНТУРЫ

Г. Н. МАЛЬГИНОВ А. Д. РАДЫГИН

В статье рассматриваются основные тенденции приватизационного процесса и смежные аспекты государственной имущественной политики в 2019 — начале 2020 гг.'.

Ключевые слова: имущественные отношения, Прогнозный план приватизации, Программа приватизации, государственное имущество, Росимущество.

Прогнозный план приватизации 2017-2019 гг.: некоторые итоги

В 2019 г. завершилась реализация Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и Основных направлений приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 227-р. Это уже третья трехлетняя приватизационная программа, разработанная с учетом увеличения планового периода действия Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества (от одного года до трех лет), исходя из изменений, внесенных в действующий закон о приватизации весной 2010 г.

Как и в случае с предыдущей приватизационной программой, в нее вносились многочисленные изменения и дополнения. С момента утверждения Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и Основных направлений приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг. было при-

нято 58 соответствующих нормативно-правовых актов (НПА). По интенсивности корректировок 2019 г. оказался сопоставим с 2017 г.: 14 и 15 НПА соответственно (29 НПА - в 2018 г.). При сравнении Прогнозного плана приватизации 2017-2019 гг. в целом с предыдущей Приватизационной программой 2014-2016 гг. (принятие 90 НПА) изменений и дополнений стало примерно в 1,5 раза меньше, но все же больше, чем в ходе реализации программы 2011-2013 гг. (принятие 51 НПА).

Изначально Прогнозным планом приватизации 2017-2019 гг. предусматривалась возможность приватизации 7 крупнейших компаний на основании отдельных решений Президента РФ и Правительства РФ при определении конкретных сроков и способов с учетом конъюнктуры рынка и рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов, включая 4 компании с прекращением участия государства в капитале (АО «Новороссийский морской торговый порт» (НМТП), «Объединенная зерновая компания» (ОЗК), «Приокский завод

Мальгинов Георгий Николаевич, заведующий лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук (Москва), е-таН: та^г^@ер.ш; Радыгин Александр Дмитриевич, председатель Ученого совета, руководитель Научного направления «Институциональное развитие, собственность и корпоративное управление» Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; директор Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, д-р экон. наук (Москва), е-таИ; arad@iep.ru

1 В статье использованы данные отчетов Росимущества о выполнении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2017-2019 гг. в 2019 г. и о выполнении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2016 г., годового отчета о деятельности Росимущества по реализации государственной программы (ГП) «Управление федеральным имуществом» в 2019 г. Ш1_: www.rosim.ru

цветных металлов» (ПЗЦМ), «Производственное объединение "Кристалл"»). В 2019 г. к ним добавились племенной форелеводческий завод «Адлер» и Махачкалинский морской торговый порт. В отношении трех компаний (Банк «ВТБ» (ПАО) и ПАО «Совкомфлот», а также Акционерная компания «АЛРОСА») допускалось сокращение доли государства в капитале.

На практике по перечню крупнейших компаний в соответствии с Прогнозным планом приватизации была проведена единственная сделка. С целью сохранения ограночного комплекса страны, создания условий для развития алмазогранильных предприятий и привлечения инвестиций, которые могут быть направлены на модернизацию и технологическое развитие комплекса, на основании распоряжения Правительства РФ от 11 сентября 2019 г. № 2027-р были успешно реализованы мероприятия по организации продажи находящихся в федеральной собственности 100% акций АО «ПО "Кристалл"» в пользу АК «АЛРОСА» (ПАО). Цена сделки составила 1,886 млрд. руб.

Вчетверо больше средств (7845,6 млн. руб.) было обеспечено в ходе реализации распоряжений Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 1430-р и от 9 июня 2016 г. № 1172-р, а также в соответствии с условиями, предусмотренными Соглашением от 9 октября 2010 г. между Росимуществом и ПАО АФК «Система» о выкупе с рассрочкой (в течение пяти лет) 547 312 918 шт. акций акционерной компании с ограниченной ответственностью «Система Шиям Телесервисез Лтд» (в настоящее время -Акционерная компания с ограниченной ответственностью «Система Смарт Текнолоджис Лтд»)2, находящихся в федеральной собственности, по цене в размере 777 млн. долл. Полученная государством сумма (около 7,85 млрд. руб.) оказалась наименьшей по сравнению с

поступлениями прошлых лет (более 8,5 млрд. руб. в 2017 г. и 10,3 млрд. руб. в 2018 г.).

Отталкиваясь от данных годового Отчета об исполнении федерального бюджета на

I января 2020 г. (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленного на сайте Федерального казначейства, согласно которому средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили

II 527,5 млн. руб., можно констатировать, что две указанные выше сделки обеспечили почти 85% поступлений по данному виду доходов.

Именно выкуп в рассрочку пакета акций телекоммуникационной компании, являющейся совместным российско-индийским предприятием, со стороны АФК «Система» оказался наиболее весомой сделкой в период 2017-2019 гг., обеспечив сопоставимость с итогами некоторых крупнейших сделок, имевших место в ходе реализации предыдущей Приватизационной программы 2014-2016 гг. Полученная за три года государством сумма (26,65 млрд. руб.) существенно превышает сумму, вырученную единовременно от продажи пакета акций (13,76%) ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» в 2014 г. (18,796 млрд. руб.), но почти вдвое уступает выручке от продажи пакета акций АК «АЛРОСА» (ПАО) (10,9%) в 2016 г. (52,2 млрд. руб.).

Учет сделки от продажи акций АО «ПО "Кристалл"» (около 1,9 млрд. руб.), ближайшим аналогом которой из программы 20142016 гг. можно считать продажу 100% акций ОАО «Архангельский траловый флот» (2,2 млрд. руб.)3, принципиально не меняет сравнения общих итогов двух приватизационных программ 2014-2016 гг. и 2017-2019 гг. в части крупнейших сделок. Результаты первой из них оказались куда более существенными, даже

2 Пакет акций данной компании, являющейся совместным российско-индийским предприятием, был получен РФ на основании межправительственного соглашения 2007 г. об использовании средств для погашения задолженности по ранее предоставленным кредитам.

3 В данном случае речь идет не только о близости по сумме, но и по другим параметрам - продаже полного пакета акций (100%) профильным стратегическим инвесторам. Правда, в случае с продажей акций АО «ПО "Кристалл"» в пользу АК «АЛРОСА» (ПАО) возможна аналогия и с продажей акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» в 2014 г., поскольку покупателями активов в обоих случаях являлись компании с долей государства в капитале («АЛРОСА» и «Роснефтегаз» соответственно).

если исключить из рассмотрения стоявшие особняком резонансные сделки по продаже пакетов акций «Башнефти» и «Роснефти» в 2016 г.

Возвращаясь к итогам завершающего года действия третьей Приватизационной программы, можно отметить, что помимо продаж, проводившихся по индивидуальным схемам, в 2019 г. был реализован 51 пакет акций (доля) хозяйственных обществ (АО) на сумму 2,06 млрд. руб. Количество проданных пакетов акций (долей) хозяйственных обществ выросло по сравнению с 2017-2018 гг. (46-47 ед.) незначительно, но сумма сделок (2064,6 млн. руб.) оказалась меньше величины 2018 г. почти на 28%, сократившись более чем в 2,5 раза по сравнению с 2017 г.

Наиболее крупной сделкой в 2019 г. явилась продажа 100% акций столичной гостиницы «Шахтер» за 198,6 млн. руб. Из 7 других АО, пакеты акций которых разной величины были реализованы не менее чем за 100 млн. руб., 6 расположены в Москве и Подмосковье. Таким образом, более 54% выручки от стандартных продаж пришлось на пакеты акций АО, расположенных в столичном регионе, где обладание недвижимостью само по себе открывает широкие возможности для извлечения дохода помимо (или вместо) продолжения деятельности по основному профилю. Из 8 указанных объектов 5 были реализованы АО «Российский аукционный дом» (РАД) и 3 - ООО «ВЭБ Капитал».

Всего в рамках выполнения Прогнозного плана приватизации на 2017-2019 гг. проведено более 450 процедур торгов по продаже приватизируемых акций (долей) и 1400 торгов по продаже объектов имущества казны.

За три года от продажи пакетов акций (долей) хозяйственных обществ, не относящихся к крупнейшим, поступило более 10,3 млрд. руб., из которых 5396,14 млн. руб. - в 2017 г., 2857,05 млн. руб. - в 2018 г. и 2064,64 млн. руб. - в 2019 г.

Наибольший вклад в полученный результат внесла продажа 77 пакетов акций (из пере-

данных для реализации 153 пакетов) на сумму около 8,4 млрд. руб. (81% всей выручки) АО «Российский аукционный дом» (РАД). Сумма сделок по итогам 2019 г. (1,474 млрд. руб.) оказалась минимальной за все три года (2017 г. -4,84 млрд. руб., 2018 г. - 2,053 млрд. руб.), хотя количество проданных пакетов (32 ед.) было максимальным (2017 г. - 17 ед., 2018 г. -28 ед.). Вклад другого продавца, ООО «ВЭБ Капитал», которому были переданы для продажи 120 хозяйственных обществ, оказался намного меньше: им проданы всего 16 пакетов акций на сумму около 780 млн. руб., в основном - в 2019 г. (14 ед. на 568,8 млн. руб.). В итоге за три года (2017-2019 гг.) независимые продавцы обеспечили продажу почти 65% всех пакетов акций (долей) (или 93 ед.) и около 89% совокупной выручки, что составило более 9,1 млрд. руб.

В части приватизации имущества казны РФ в 2019 г. количество проданных объектов (171 ед.) осталось на уровне 2018 г. (173 ед.) (в 2017 г. - 77 ед.); на участие в торгах от потенциальных инвесторов поступили более 800 заявок (против 1300 в 2018 г.). Тем не менее количество проданных объектов казны по-прежнему стабильно превышало количество проданных пакетов акций (долей), в 2019 г. - в 3,4 раза. Общая сумма сделок увеличилась почти в 1,7 раза (до 755,4 млн. руб.).

В отличие от продажи акций (долей) хозяйственных обществ основную роль в этом сегменте играло Росимущество: в 2019 г. оно обеспечило продажу почти 2/3 всех объектов (111 ед.) и более 53% совокупной суммы сделок (403,35 млн. руб.). Такой результат, в свою очередь, был достигнут благодаря усилиям территориальных управлений (ТУ) ведомства, которыми в рамках реализации плана приватизации были проданы 78 объектов на сумму в 261,9 млн. руб. Передача им полномочий по приватизации (отчуждению) федерального имущества позволяет сократить сроки предпродажной подготовки и дополнительно стимулировать интерес к проводимым торгам со стороны региональных инвесторов, включая

представителей малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей.

Значимость независимых продавцов в ходе реализации имущества казны несколько сократилась. АО «РАД» было продано 39 ед. на 301,6 млн. руб. (в 2018 г. - 39 ед. на 72,1 млн. руб., в 2017 г. - 9 ед. на 28,60 млн. руб.), АО «Агентство Прямых Инвестиций» (АПИ) - 18 ед. на 47,1 млн. руб. (в 2018 г. - 20 ед. на 70,6 млн. руб.), ООО «ВЭБ Капитал» - 3 ед. на 3,31 млн. руб. (в 2018 г. - 14 ед. на 30,8 млн. руб.).

В итоге за три года (2017-2019 гг.) АО «РАД» реализовало 87 ед. из 285 объектов, продажа которых осуществлялась в соответствии с распоряжениями Правительства РФ, на 402,3 млн. руб., АПИ - 38 ед. из 73 объектов на 117,7 млн. руб., ООО «ВЭБ Капитал» - 17 ед. из 205 объектов на 34,1 млн. руб. В совокупности они обеспечили продажу примерно 1/3 всех объектов и 37% совокупной выручки (1,5 млрд. руб.).

Успешность реализации пакетов акций (долей) и объектов казны, исчисляемая как отношение количества проданных активов и проведенных торгов, находилась в 2019 г. примерно на одном уровне (37-38%). Из-за отсутствия заявок были признаны несостоявшимися около 54% объявленных торгов по продаже объектов казны и 49% торгов по продаже пакетов акций (долей) хозяйственных обществ.

Основные причины этого традиционно заключались в отсутствии реальной хозяйственной деятельности и в низких показателях финансово-хозяйственной деятельности.

Проведение независимыми продавцами обширного комплекса мероприятий по предпродажной подготовке требует более длительных сроков экспозиции, зачастую сопровождаясь частыми случаями переносов торгов. В то же время это позволяет привлечь большее число потенциальных покупателей и обеспечить более высокую результативность приватизационных процедур.

В 2019 г. по успешности продаж в отношении хозяйственных обществ, измеряемой как отношение проданных пакетов акций (долей) к количеству проведенных торгов, агенты (40%) превысили показатели Росимущества (29%). Еще больший разрыв наблюдался по объектам казны (51% против примерно 1/3). Правда, при этом в ходе реализации имущества казны ООО «ВЭБ Капитал» количество объектов, по которым торги были признаны несостоявшимися, вдвое превысило число проданных, а у АО «АПИ »эти величины оказались практически одинаковыми.

В 2017-2019 г. в рамках реализации 27 указов Президента РФ и 17 распоряжений Правительства РФ о создании/расширении вертикаль-

Таблица 1

Итоги выполнения прогнозных планов приватизации (ППП) 2014-2016 гг. и 2017-2019 гг. (помимо крупнейших сделок)

Показатель ППП 2014-2016 гг. ППП 2017-2019 гг.

Продано 50 412,3 100,0

пакетов акций (долей) в хозяйственных обществах 389 144*

объектов казны 332 421*

Приняты решения об условиях приватизации ФГУПов - всего 125 81

Приняты решения об условиях приватизации в рамках формирования ВИС:

ФГУПы 30 28

АО 141 60

объекты казны 702 132

* - Включая продажи, информационные сообщения о которых были опубликованы в 2016 г. Источник: отчеты Росимущества о выполнении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2017-2019 гг. в 2019 г. и о выполнении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2016 г. URL: www.rosim.ru

но интегрированных структур (ВИС) Росимущество осуществляло мероприятия по формированию 14 ВИС, но на конец 2019 г. в отношении пяти из них мероприятия не были завершены.

В целом итоги третьей трехлетней Приватизационной программы (2017-2019 гг.) оказались намного скромнее результатов второй (2014-2016 гг.). (См. табл. 1.)

Количество проданных пакетов акций (долей) уменьшилось почти на 2/3, приватизируемых ФГУПов - более чем на 1/3, но в то же время почти на 27% выросло число проданных объектов казны. Сумма поступлений от продажи пакетов акций (долей) хозяйственных обществ, не относящихся к крупнейшим (10,3 млрд. руб.), оказалась на 58% меньше, чем в 2014-2016 гг. (более 24,8 млрд. руб.), не говоря уже о влиянии имевшей место инфляции. Количество ФГУПов, приватизируемых в рамках формирования ВИС, почти не изменилось, тогда как по другим видам интегрируемых активов произошло резкое сокращение числа объектов казны (более чем в пять раз) и АО (более чем вдвое).

Правовые новации в сфере приватизационной политики и регулирования деятельности унитарных предприятий

Прошедший год ознаменовался важными новациями в части приватизационного законодательства. Прежде всего, определенные изменения были внесены в действующий закон о приватизации.

Во-первых, среди них можно отметить появление возможности привлечения частных продавцов к приватизации не только федерального имущества, но также и имущества субъектов РФ и муниципалитетов. Выбор на локальном уровне ограничен перечнем из 23 юридических лиц для организации от имени государства продажи приватизируемого фе-

дерального имущества и (или) осуществления функций продавца, утвержденным Правительством РФ в 2010 г. (в редакции 2017 г.).

Во-вторых, в механизм продажи имущества на аукционе, конкурсе и без объявления цены внесены коррективы, устранившие возможность подачи заявок в письменном виде, с переходом к открытой форме подачи предложений. Для уведомления победителей исключена возможность выдачи этого документа под расписку их полномочным представителям - уведомления направляются самим победителям в день подведения итогов продажи имущества тем или иным способом.

Утратили силу нормы о признании победителем конкурса (при равенстве двух и более предложений о цене) участника, чья заявка была подана раньше других, о заявлении участниками продажи посредством публичного предложения предложений о приобретении государственного или муниципального имущества поднятием их карточек после оглашения цены первоначального предложения или цены предложения, сложившейся на соответствующем «шаге понижения».

Для реализации арендатором права выкупа государственного и муниципального имущества по договору, заключенному до вступления в силу действующего Закона о приватизации 2001 г., оставлена возможность сделать это только в сроки, установленные договором, если в нем содержатся условия о размере выкупа, сроках и порядке его внесения4.

Продажа государственного или муниципального имущества всеми установленными способами (кроме внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставный капитал АО и продажи акций по результатам доверительного управления) осуществляется в электронной форме.

В-третьих, изменены критерии:

1) пороговых величин по цене и стоимости потенциально отчуждаемых активов для со-

4 Ранее существовала возможность выкупа арендуемого имущества в течение 6 месяцев с даты вступления в силу закона 2001 г., если договор аренды с правом выкупа не содержал условий о размере выкупа, сроках и порядке его уплаты. Схема выкупа зависела от рыночной стоимости арендованного имущества.

вершения сделок унитарным предприятием без согласия собственника его имущества со дня утверждения Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и до дня государственной регистрации созданного хозяйственного общества (10-кратное превышение минимального размера уставного фонда ГУПа вместо превышения в 50 тыс. раз МРОТ наряду с критерием в 5% балансовой стоимости активов);

2) проведения межрегиональных и всероссийских специализированных аукционов по продаже акций (чистые активы АО должны составлять от 500 до 3 тыс. установленных минимальных размеров уставного капитала публичного общества на момент принятия решения вместо тех же величин МРОТ);

3) стоимости имущества, при голосовании по вопросам отчуждения которого, передачи в залог или в аренду, совершения иных способных привести к его отчуждению действий победитель конкурса ограничен до перехода к нему права собственности на акции АО (долю в уставном капитале ООО) при голосовании в органах управления этих обществ (50-кратное превышение минимального размера уставного капитала публичного общества вместо превышения в 50 тыс. раз МРОТ).

Еще одним изменением Закона о приватизации стало расширение сегмента имущества, на которое не распространяется его действие (ст. 3). Он дополнен судами, обращенными в собственность государства (кроме тех, в отношении которых проводится одна из процедур продажи в порядке приватизации), а также имуществом, образовавшимся в результате их утилизации.

Важные изменения были внесены в Положение об осуществлении отбора юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца, утвержденное распоряжением Правительства РФ от 26 июня 2017 г. № 748.

Фактически оно регламентирует привлечение к продажам приватизируемого имуществ юридических лиц: инвестиционных консультантов для организации сделок по продаже акций крупнейших компаний, включаемых в I раздел приватизационной программы, т.е. реализуемых по индивидуальным схемам на основании отдельных решений, и независимых продавцов для продажи организации имущества, включаемого во II раздел приватизационной программы, т.е. реализуемого по типовым процедурам.

Прежняя громоздкая процедура отбора включала принятие решения о его проведении с созданием комиссии Минэкономразвития России, а далее - два этапа собственно отбора. Вначале происходила селекция претендентов по уровню профессионально-квалификационного потенциала на основе предоставляемых ими сведений по типовым формам, формализуемых посредством балльных оценок. Затем осуществлялся окончательный выбор на основе наилучшего стоимостного предложения. В новой редакции введение комбинированной формулы для определения победителя, учитывающей наряду с профессионально-квалификационным потенциалом претендентов их предложения для проведения конкретных сделок, позволило отказаться от проведения второго этапа отбора по прежней схеме, когда в адрес прошедших в него юридических лиц направлялся запрос о размере понижающего коэффициента к предельным величинам вознаграждения за оказание услуг5.

Отдельно следует сказать об обсуждавшихся в течение двух лет и принятых в самом конце 2019 г. поправках в профильный Закон об унитарных предприятиях2002 г. (№ 161-ФЗ).

Принципиально изменен круг оснований для их создания. В отличие от прежней редакции закона он стал единым без выделения предприятий на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенных).

5 Более подробно содержание и анализ документа в прежней и новой редакциях см. в [3] и [4].

Унитарные предприятия могут отныне создаваться в случаях: (1) предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ или Правительства РФ; (2) обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВов), осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики в сфере обороны и безопасности6; (3) осуществления деятельности в сфере естественных монополий; (4) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; (5) осуществления деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей; (6) осуществления деятельности за пределами территории страны; (7) осуществления деятельности в области обращения с радиоактивными отходами, включая их захоронение, деятельности по использованию объектов инфраструктуры морского порта, находящихся исключительно в федеральной собственности, присвоения унитарным предприятиям статуса федеральной ядерной организации.

Кроме того, при необходимости устранения последствий чрезвычайной ситуации, недопущения угрозы нормальной жизнедеятельности населения решение о создании или сохранении унитарного предприятия для осуществления деятельности, не предусмотренной указанными основаниями, может быть принято правительством страны по мотивированному представлению высшего должностного лица субъекта РФ, которое рассматривается с принятием решения в течение не более двух месяцев.

Унитарное предприятие не может быть создано путем преобразования организаций иных организационно-правовых форм.

Принятие любых решений о создании унитарных предприятий увязано теперь с соблю-

дением требования антимонопольного законодательства, для чего в закон о защите конкуренции 2006 г. (№ 135-ФЗ) внесена отдельная глава 7.1.

Ее нормы (ст. 35.1.) устанавливают прямой запрет на их создание и осуществление деятельности на конкурентных рынках в случаях, выходящих за пределы указанного круга оснований. При этом деятельность унитарных предприятий на товарных рынках Российской Федерации, находящихся в состоянии конкуренции, в принципе допускается. Однако выручка унитарного предприятия от такой деятельности не должна превышать 10% ее совокупной величины за последний календарный год, и это ограничение не распространяется на деятельность предприятий, созданных на основании федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ, для обеспечения деятельности ФОИВов в области обороны и безопасности, в случаях осуществления деятельности в области обращения с радиоактивными отходами, включая их захоронение, деятельности по использованию объектов инфраструктуры морского порта, находящихся исключительно в федеральной собственности, присвоения унитарным предприятиям статуса федеральной ядерной организации.

Создание нового унитарного предприятия (изменение видов его деятельности) потребует заключения антимонопольного органа, который в течение 30 дней дает заключение о соответствии или несоответствии таких действий антимонопольному законодательству. В случае соответствия заключение действует в течение одного года со дня выдачи его антимонопольным органом.

Унитарное предприятие, которое создано, или виды деятельности которого изменены с

6 В тексте закона используется громоздкая формулировка, где перечислены соответствующие области и сферы (оборона, разведывательная деятельность, мобилизационная подготовка и мобилизация в РФ, транспортная безопасность, международные отношения РФ, государственная охрана, внутренние дела, гражданская оборона, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, деятельность войск национальной гвардии РФ, а также федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, и материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности высших органов государственной власти РФ).

нарушением установленного запрета, и которое не осуществляет предусмотренные виды деятельности, подлежит ликвидации на основании предписания антимонопольного органа, либо по его иску в судебном порядке. В случае принятия судом к рассмотрению иска антимонопольного органа о ликвидации унитарного предприятия до дня вступления в законную силу решения суда совершение любых сделок таким предприятием осуществляется только с согласия его учредителя.

Помимо предписаний антимонопольный орган получает соответствующие полномочия в части выдачи письменных предупреждений, а органам всех уровней публичной власти запрещается непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание такого предприятия, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Предприятия, созданные до вступления в силу новых правовых норм, т.е. до начала 2020 г., действующие на конкурентных рынках, подлежат ликвидации или реорганизации по решению учредителя до 1 января 2025 г. В случае непринятия и неисполнения таких решений предприятия подлежат ликвидации в судебном порядке по иску антимонопольного органа.

В случае перехода товарного рынка в Российской Федерации в состояние конкурентного рынка, в том числе из состояния естественной монополии, антимонопольный орган выдает предписание учредителю унитарного предприятия, которое осуществляет деятельность на таком товарном рынке, о необходимости его ликвидации или реорганизации с указанием срока принятия такого решения и сроков осуществления мероприятий, необходимых для его исполнения.

Очевидно, что в основе предложенного подхода лежит предпосылка о деятельности унитарных предприятий как угрозе для кон-

7 См. [2].

куренции ввиду базовых характеристик этой организационно-правовой формы (взаимосвязь с органами власти, низкая эффективность), а также искусственное противопоставление естественной монополии и конкуренции при игнорировании промежуточных типов рынков (монополистическая конкуренция и олигополия).

Однако, несмотря на достаточно радикальный характер новых норм, быстрых изменений в плане защиты конкуренции ожидать не приходится. Ситуация,складывающаяся в отечественной экономике на протяжении последних десятилетий, убедительно показывает, что сокращение формального участия государства в экономике не ведет автоматически к возрастанию конкуренции, свидетельством чему являются статистика и периодическое обращение к этой проблематике со стороны власти, хотя бы в виде последних новаций. Общее количество унитарных предприятий в стране, составлявшее к началу 2000-х годов более 80 тыс., за 20 лет сократилось более чем в пять раз, а их доля в ВВП упала с 4,1% в 2000 г. до 1,6% в 2017 г.7.

Преференции хозяйствующим субъектам, проблемы с конкуренцией и злоупотреблением положением на рынке имеют место и в тех отраслях, где государство уже давно не выступает в качестве значимого производителя товаров (работ, услуг), поскольку задачи демонополизации рынков, развития конкуренции, обеспечения прозрачности госзакупок носят в большей мере самостоятельный характер. Логично ожидать продолжения ведения деятельности унитарными предприятиями, преобразованными в иные организационно-правовые формы (хозяйственные общества и учреждения). Особую значимость приобретает и вопрос определения границ рынков, решение которого во многих случаях будет влиять на характеристику их состояния.

В своей финальной редакции нововведения оказались более умеренными и реалистич-

ными по сравнению с законопроектом, принятым в первом чтении на основе правительственной версии в конце 2018 г. Существенно расширился перечень исключений,допускающих функционирование унитарных предприятий, конкретизирована формулировка основания для создания ФОИВами новых унитарных предприятий. Если для федерального уровня предложенные поправки в основном позволяют демпфировать возможные риски от сужения поля распространения унитарных предприятий, то для регионов и муниципалитетов этого сказать нельзя. Достаточно упомянуть, что такое основание, как обеспечение жизнедеятельности населения, актуальное для районов Крайнего Севера, вполне может быть востребовано и в остальной России - например, для рынков ограниченной емкости, где возможности бюджета и доходы населения недостаточны, чтобы обеспечить заинтересованность частных подрядчиков в осуществлении некоторых видов деятельности на регулярной прибыльной основе с низкой вероятностью привлечь таковых со стороны.

Между тем именно локальный уровень является основным адресатом действия новых запретительных и ограничительных норм. По данным Федеральной налоговой службы РФ о количестве юридических лиц, сведения о которых содержатся в ЕГРЮЛ, на 1 января 2020 г. в стране насчитывалось 13 801 унитарное предприятие, включая 757 федеральных (5,5%), 1581 - субъект РФ (11,5%) и 11 459 - муниципальных (83%)8. А по данным Системы показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом, на ту же дату имелось 720 ФГУПов9, включая 48 казенных (6,6%), и 1505 предприятий субъектов РФ, включая 93 казенных (6,1%).

В отличие от унитарных предприятий в механизм управления АО с госучастием карди-

нальных изменений не вносилось. При этом стоит отметить некоторые значимые события, связанные с хозяйствующими субъектами государственного сектора.

Структурные преобразования в государственном секторе и имущественные доходы бюджета

Прежде всего, стоит отметить создание двух публично-правовых компаний.

Появление первой из них связано с так называемой «мусорной реформой» и Национальным проектом «Экология». Функции и полномочия учредителя от имени государства компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) «Российский экологический оператор» осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии РФ. «Военно-строительная компания» имеет в качестве учредителя Минобороны России. Ее целями заявлены выполнение работ, оказание услуг по подготовке документации по планировке территории для размещения объектов военной и социальной инфраструктуры, инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт и техническое перевооружение таких объектов. В обоих случаях имущество компаний принадлежит им на праве собственности и используется для достижения целей деятельности и реализации возложенных функций и полномочий, а одним из источников его формирования является имущественный взнос РФ. Компании могут вести коммерческую деятельность. Их органами управления являются наблюдательный совет, правление и генеральный директор.

После принятия в 2016 г. Закона о публично-правовых компаниях (№ 236-ФЗ) «Россий-

8 URL: https://www.nalog.ru/rn50/related_activities/statistics_and_analytics/forms/8376083/

9 Среди них наиболее весомо представлены: в разрезе видов экономической деятельности — научные исследования и разработки (136 ед.), сельское, лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство (121 ед.), обрабатывающие производства (97 ед.), а в разрезе курирующих органов государственного управления — Минобрнауки (142 ед.), Минпромторг (88 ед.), Минобороны (54 ед.) и Минсельхоз (52 ед.).

ский экологический оператор» и «Военно-строительная компания» стали первыми такими организациями, созданными по указам Президента РФ. В 2017 г. на основании специального закона некоммерческая организация (НКО) «Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства» была преобразована в публично-правовую компанию с аналогичным названием. Таким образом получила практическое воплощение еще одна специфическая форма государственного предпринимательства наряду с несколькими государственными корпорациями (ГК), две из которых являются уполномоченными органами управления в соответствующих отраслях (Росатом и Роскосмос), и государственной компанией «Автодор».

В сфере телекоммуникаций Указом Президента РФ от 3 октября 2019 г. № 480 публичному акционерному обществу (ПАО) «Ростелеком» разрешено провести увеличение уставного капитала путем дополнительного выпуска обыкновенных акций, размещаемых по закрытой подписке в пользу Банка ВТБ (ПАО), при условии обеспечения контроля Российской Федерации совместно с государственной корпорацией (ГК) развития «ВЭБ.РФ» и Банком ВТБ над более чем 50% обыкновенных акций Ростелекома при сохранении доли прямого владения РФ в размере не менее 33,2%10. В новом формате государственный корпоративный контроль дополнительно поддерживается акционерными соглашениями между государством и каждым из них. При этом соглашение, заключаемое с Банком ВТБ в отношении приобретенных акций Ростелекома, должно предусматривать запрет на распоряжение ими прямо или косвенно в течение четырех лет с даты заключения акционерного соглашения с последующим правом на их отчуждение на основании решения Правительства РФ при

предоставлении государству преимущественного права приобретения.

Существенным событием на рынке корпоративного контроля стала продажа в конце 2019 г. АО «Трансконтейнер». «Российские железные дороги», владевшие контрольным пакетом компании (50% плюс 2 акции), продали его за 60,3 млрд. руб. при стартовой цене в 36,16 млрд. руб.11. В принципе эту сделку можно поставить в один ряд с другими, в ходе которых ранее государство (в лице РЖД) полностью выходило из капитала транспортных компаний («Первая грузовая компания», ЦППК). Правда, в случае с «Трансконтейнером» одним из акционеров остается ВТБ, хотя принадлежащая ему доля слегка не дотягивает до размера блокирующего пакета (24,5%).

В ряду компаний с государственным участием появилось АО «Почта России», созданное путем преобразования одноименного ФГУПа на основании специального закона 2018 г. (№ 171-ФЗ). Все акции нового АО зачислены на лицевой счет государства, представленного Росимуществом, которое будет осуществлять от его имени права акционера в рамках утвержденного устава. Работа по оформлению имущественных прав на недвижимое имущество для дополнительного внесения в уставный капитал «Почты России» продолжилась в текущем году. На основании инициированных ведомством поправок в вышеуказанный закон, принятых весной 2020 г., исключено обязательное проведение оценки рыночной стоимости недвижимого имущества, вносимого в оплату дополнительных акций. Ее используют только в случае отсутствия данных о кадастровой стоимости, содержащейся в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Такие изменения ускорят оценку имущества, позволив сэкономить немалые средства федерального бюджета (500 млн. руб.)12.

10 Ранее президентским указом от 2012 г. был определен аналогичный порог государственного корпоративного контроля в «Ростелекоме» (50%), но при наличии только двух контролирующих акционеров (государство и Внешэкономбанк) без указания долей каждого из них.

11 URL: https://www.rbc.ru/newspaper/2019/11/28/5ddd0ed29a79473514434ee2

12 URL: www.rosim.ru (06.04.2020).

Дивиденды по принадлежащим государству пакетам акций по-прежнему играли в 2019 г. основную роль при формировании доходов федерального бюджета имущественного происхождения. Объем выплаченных дивидендов (441,6 млрд. руб.) вырос на 41%, обновив прежний максимум 2018 г. (312,6 млрд. руб.). Совокупный же объем доходов федерального бюджета от приватизации (про-

дажи) и использования государственного имущества в 2019 г. увеличился по сравнению с предшествующим годом более чем на 34%. (См. табл. 2.) Его абсолютная величина (486,1 млрд. руб.) уступала лишь рекордным показателям 2016 г., когда имела место сделка с акциями «Роснефти»13.

В 2019 г. соотношение между невозобнов-ляемыми и возобновляемыми источниками в

Таблица 2

Структура доходов федерального бюджета имущественного характера из различных источников в 2000-2019 гг.

Совокупные доходы от приватизации Доходы от приватизации Доходы от использования

(продажи) и использования и продажи имущества государственного имущества

государственного имущества (невозобновляемые источники) (возобновляемые источники)

млн. руб. в % к итогу млн. руб. в % к итогу млн. руб. в % к итогу

2000 50 412,3 100,0 27 167,8 53,9 23 244,5 46,1

2001 39 549,8 100,0 10 307,9 26,1 29 241,9 73,9

2002 46 811,3 100,0 10 448,9 22,3 36 362,4 77,7

2003 135 338,7 100,0 94 077,6 69,5 41 261,1 30,5

2004 120 798,0 100,0 70 548,1 58,4 50 249,9 41,6

2005 97 357,4 100,0 41 254,2 42,4 56103,2 57,6

2006 93 899,8 100,0 24 726,4 26,3 69173,4 73,7

2007 105 761,25 100,0 25429,4 24,0 80 331,85 76,0

2008 88 661,7 100,0 12 395,0 14,0 76 266,7 86,0

2009 36 393,7 100,0 4544,1 12,5 31 849,6 87,5

2010 88 406,4 100,0 18 677,6 21,1 69 728,8 78,9

2011 240 964,1 100,0 136 660,1 56,7 104304,0 43,3

2012 309 943,2/ 469 243,2* 100,0 80 978,7/ 240 278,7* 26,1/51,2* 228 964,5 73,9/ 48,8*

2013 209114,85 100,0 55 288,6 26,4 153 826,25 73,6

2014 282 325,95 100,0 41 155,35 14,6 241 170,6 85,4

2015 303 975,2 100,0 18 604,1 6,1 285 371,1 93,9

2016 1363193,85/ 670 798,85** 100,0 416 470,5 30,6/ 62,1** 946 723,35/ 254 328,35 69,4/ 37,9**

2017 297 074,9 100,0 21 906,7 7,4 275168,2 92,6

2018 361 648,13 100,0 28 252,0 7,8 333 396,13 92,2

2019 486103.55 100,0 20129,3 4,1 465 974,25 95,9

* - С учетом средств, полученных ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка (159,3 млрд. руб.), что, возможно, несколько завышает оценку совокупного удельного веса невозобновляемых источников ввиду того, что в бюджет указанные средства попали не целиком, а за вычетом их балансовой стоимости и суммы расходов, связанных с продажей указанных акций. Соответственно, доля возобновляемых источников, вероятно, несколько занижена. ** - Без учета средств, полученных от продажи акций "Роснефти" (692,395 млрд. руб.) (за вычетом выплаты промежуточных дивидендов).

Источник: законы об исполнении федерального бюджета за 2000-2014 гг., отчеты об исполнении федерального бюджета на 1 января 2016 г., на 1 января 2017 г., на 1 января 2018 г., на 1 января 2019 г., на 1 января 2020 г. (годовые) (URL: www.roskazna.ru), расчеты авторов.

13 Схема продажи пакета акций компании предусматривала выплату вырученных средств в федеральный бюджет в форме дивидендов «Роснефтегаза», выступающего по отношению к «Роснефти» в роли материнской компании.

структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества еще больше сдвинулось в сторону последних. Доля невозобновляемых источников в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества составила чуть более 4%. Доходы от использования государственного имущества достигли почти 96%, оказавшись по своей абсолютной величине максимальными за весь период с начала 2000-х годов, тогда как доходы от приватизации и продажи имущества составили менее половины от величины 2014 г., хотя и превышали показатели 2008-2010 гг. и 2015 г.

При этом в бюджетной отчетности по-прежнему никак не выделяются данные о доходах Банка России от участия в капитале ПАО «Сбербанк России», которые, исходя из материалов к правительственным законопроектам о федеральном бюджете последних лет, относятся к прочим неналоговым доходам. В минувшем году такие поступления на основании специального Закона от 28 ноября 2018 г. (№ 454-ФЗ) подлежали перечислению до 1 августа 2019 г. с уменьшением на эту сумму части совокупной прибыли Центробанка, направляемой в федеральный бюджет14.

В дальнейшем ситуация в этой части обещает стать более прозрачной после того, как на основании специально принятого закона от 18 марта 2020 г. (№ 50-ФЗ) Правительство РФ за счет средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) приобрело у Банка России 50% общего количества акций ПАО «Сбербанк». Сделка осуществлена по средневзвешенной цене, определенной по результатам организованных торгов на ПАО «Московская биржа» за период с 9 марта 2020 г. по 7 апреля 2020 г., составившей 189,44 руб. за одну акцию. Сумма сделки составила 2139 435,71 млн. руб.15. В таком формате логично ожидать уве-

личения совокупного объема дивидендов, поступающих в федеральный бюджет. Вместе с тем большие удобство и простоту с точки зрения организации бюджетного процесса нельзя считать основным аргументом в пользу данной сделки, у которой есть масса других аспектов, заслуживающих отдельного рассмотрения (степень целесообразности и приоритетности в ряду бюджетных расходов в новой социально-экономической ситуации, направления использования полученных средств Центробанком РФ, корпоративное управление и взаимоотношения между акционерами16 и т.п.).

Прогнозный план приватизации 2020-2022 гг. и новый формат программы «Управление федеральным имуществом»: контуры и перспективы

Перспективы имущественной политики государства определяются новой приватизационной программой на очередной трехлетний срок и переформатированием государственной программы «Управление федеральным имуществом».

Прогнозный план (программа) приватизации и основные направления приватизации федерального имущества на 2020-2022 гг. были утверждены распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2019 г. № 3260-р. При отсутствии напрямую сформулированных задач государственной политики в этой сфере в документе содержится отсылка на достижение целей, предусмотренных ГП Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327, и совершенствование механизмов управления федеральным имуществом в соответствии с разделом XII Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.,

14 Аналогичная норма действовала и годом ранее (Закон от 5 декабря 2017 г. № 370-Ф3).

15 URL: www.minfin.ru (10.04.2020).

16 Условием сделки является действующее в течение трех лет акционерное соглашение, определяющее порядок представительства государства в наблюдательном совете Сбербанка.

утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р.

При характеристике активов, включенных в Приватизационную программу, указано, что находящиеся в федеральной собственности соответствующие предприятия (организации) не относятся к субъектам естественных монополий и не являются организациями оборонного комплекса. В принципе это означает сохранение подхода, содержавшегося еще в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Напомним, что им предусматривалось завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса. Правда, при этом в новом прогнозном плане приватизации не упоминается принадлежность к «несырьевому сектору».

В качестве дополнительных исключений упомянуты: (1) акционерные общества (АО) и предприятия, включенные в перечень стратегических организаций; (2) миноритарные федеральные пакеты акций АО, а также акции АО, являющихся дочерними обществами вертикально интегрированных структур (ВИС), планируемые к последующему перераспределению среди них; (3) организации, зарегистрированные за пределами территории Российской Федерации. Все эти организации в таком контексте упоминались и в Приватизационной программе 2017-2019 гг., хотя вторая группа определялась более узко - как миноритарные пакеты акций АО, являющихся дочерними обществами головных компаний ВИС, в целях их последующего внесения в уставные капиталы головных обществ соответствующих структур. Сравнительно новым моментом можно считать упоминание в составе приватизируемого имущества акций АО, переданных юридическими или физическими лицами на безвозмездной основе, поступивших в федеральную

собственность в результате реорганизации хозяйственных обществ, по решению суда, а также выморочного имущества.

Прогноз влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике носит формальный характер, представляя количественное распределение относящихся к государственной собственности и планируемых к приватизации субъектов хозяйственной деятельности в разрезе видов экономической деятельности.

Перечень крупнейших компаний,приватизируемых на основании специальных решений Президента РФ и Правительства РФ с учетом конъюнктуры рынка и рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов, включает 4 компании, где планируется прекращение участия государства в капитале (АО «Махачкалинский морской торговый порт», Племенной форелеводческий завод «Адлер», «Новороссийский морской торговый порт», а также Внешнеэкономическое объединение «Ал-мазювелирэкспорт»), и 4 компании с сокращением его доли: в двух («Совкомфлот» и «Росспиртпром») - до 75% плюс 1 акция, в двух («Банк ВТБ (ПАО)» и «Кизлярский коньячный завод») - до 50% плюс 1 акция17.

Состав активов, приватизируемых по индивидуальным схемам, отчасти пересекается с Прогнозным планом приватизации на 20172019 гг. (в последней редакции) и другими предшествующими программами. Реально новым активом национального значения можно считать «Алмазювелирэкспорт». Однако возможность его полной приватизации обусловлена передачей полномочий в части экспорта драгоценных металлов и драгоценных камней Госфонда России, необработанных алмазов и бриллиантов государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ и реализации представительных партий необработанных природных алмазов иной уполномоченной организации. Анонсированное сокращение доли государ-

17 В отношении банка указано, что акция, превышающая половину капитала, является обыкновенной именной.

ства в «Совкомфлоте» и «Банке ВТБ (ПАО)» позволит ему осуществлять контроль, хотя в предыдущей программе речь шла только о влиянии на процедуры корпоративного управления посредством сохранения блокирующего пакета акций.

Перечень активов, планируемых к приватизации в обычном порядке (второй раздел Программы), включает 86 ФГУПов, 186 АО, 13 ООО и 1168 объектов имущества казны РФ подобно тому, как это происходило все последние годы. По сравнению с изначальными версиями предыдущих программ число предлагаемых к приватизации коммерческих организаций является минимальным в отношении как унитарных предприятий (114 ед. в Прогнозном плане на 2011-2013 гг., 514 ед. - на 2014-2016 гг. и 298 ед. - на 2017-2019 гг.), так и хозяйственных обществ (854 ед., включая 35 ЗАО и 10 ООО, в Прогнозном плане на 20112013 гг., 440 ед., включая 4 ЗАО, - на 20142016 гг., и 487 ед., включая 10 ЗАО, - на 20172019 гг.). Количество же объектов иного имущества, напротив, является максимальным на фоне предшествующих прогнозных планов (73 ед. в Программе на 2011-2013 гг., 94 ед. - на 2014-2016 гг. и 1041 ед. - на 2017-2019 гг.).

Применительно к возможности приватизации ряда активов установлены оговорки в части принятия решений об условиях приватизации после снятия в установленном порядке ограничений на нее (по группе унитарных предприятий), акционирования нескольких унитарных предприятий и отчуждения акций АО в случае, если до начала 2021 г. правительством не будет принято иное решение, определения сроков приватизационных процедур по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию и регулирование деятельности, отчуждения акций после завершения исполнения функций управляющей организации (по некоторым АО), проведения приватизации после передачи объектов в казну РФ. В отношении других приватизируемых активов указывается на их передачу различным интегри-

рованным структурам, включая преобразование группы унитарных предприятий в АО с последующей передачей 100% акций государственным корпорациям «Роскосмос», «Роса-том», «Ростех» и внесение в уставный капитал АО «РЖД», АО «Объединенная судостроительная корпорация (ОСК)» и АО «Центр технологии судостроения и судоремонта» некоторых объектов казны РФ.

Новая приватизационная программа, как и предыдущая, содержит и упоминание о возможности принятия Президентом РФ и Правительством РФ решений о приватизации путем снижения доли государства в уставном капитале общества за счет дополнительной эмиссии и направления вырученных средств на докапитализацию акционерных обществ при учете аспектов долгосрочного развития и их инвестиционных потребностей, необходимых для реализации стратегий развития компаний, а также нормативов достаточности капитала (применительно к банкам).

Бюджетные доходы от приватизации (без учета стоимости акций крупнейших компаний) в 2020-2022 гг. ожидаются в размере 3,6 млрд. руб. ежегодно (суммарно - 10,8 млрд. руб.). В предыдущих приватизационных программах по прогнозу они составляли 5,6 млрд. руб. ежегодно в 2017-2019 гг. (суммарно - 16,8 млрд. руб.), 3 млрд. руб. ежегодно в 20142016 гг. (суммарно - 9 млрд. руб.), 6 млрд. руб. для 2011 г. и по 5 млрд. руб. - для 2012 и 2013 гг. (суммарно - 16 млрд. руб.). Прогноз основных поступлений от приватизации за счет акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность, в случае принятия Правительством РФ отдельных решений, в количественном выражении отсутствует, как и во всех трехлетних приватизационных программах, кроме самой первой (2011-2013 гг.).

В ходе представления Прогнозного плана приватизации на заседании Правительства РФ экс-глава Минэкономразвития России отметил, что ввиду профицита федерального бюджета на 2020-2022 гг. приватизация компаний

с государственным участием рассматривается не как источник бюджетного финансирования, а в качестве стимула для осуществления структурных изменений в экономике, способствуя решению трех ключевых задач: (1) повышения уровня конкуренции; (2) привлечения средств для развития компаний и (3) повышения качества корпоративного управления в них. Инструментами для этого соответственно назывались быстрое избавление государства от нестратегических активов, сокращение его доли в капитале ряда компаний путем дополнительной эмиссии их акций и привлечение частных акционеров в органы управления контролируемых государством хозяйственных обществ18.

Нельзя не отметить, что такие оценки, данные в самом конце 2019 г., находятся в явном противоречии с реалиями той социально-экономической ситуации, которая складывается в стране с весны текущего года. Прежде всего это касается состояния бюджетной системы. Однако и в отношении роли приватизации для достижения структурных сдвигов имеются серьезные сомнения. Названный инструментарий нельзя назвать новым, и его результативность для достижения эффектов конкуренции и инвестиций весьма спорна. Большие вопросы вызывает включение в программу ряда активов (например, предприятий медицинской профилактики и дезинфекции).

Большей адекватности можно было ожидать и от нового формата государственной программы РФ «Управление федеральным имуществом», который увидел свет уже после начала последних кризисных явлений.

Действовавшая с 2013 г. и прошедшая несколько редакций19, она прекратила существование в качестве отдельного документа. Напомним, что она состояла из двух подпрограмм: «Повышение эффективности управле-

ния государственным имуществом и приватизации» и «Управление государственным материальным резервом», причем именно последняя являлась основным адресатом финансирования.

Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2020 г. № 376 подпрограмма Ж «Управление федеральным имуществом» была включена в состав ГП «Экономическое развитие и инновационная экономика». Ответственным исполнителем подпрограммы является Минфин России, а участником - Росимущество, курируемое Минфином согласно принятой в начале текущего года структуре российского правительства. Подпрограмма рассчитана на 5 лет (до конца 2024 г.). Объем ассигнований из федерального бюджета на весь период ее реализации составляет около 21,2 млрд. руб. Он поделен на сопоставимое по величине погодовое финансирование в объеме от 4152,3 млн. руб. в 2020 г. до 4282,5 млн. руб. в 2023-2024 гг. (4204,8 млн. руб. в 2021 г., 4272,9 млн. руб. в 2022 г.). Однако необходимо иметь в виду, что речь идет именно о плановых, а не о реальных объемах финансирования, определяемых состоянием федерального бюджета, на который ложится бремя внезапно возникших крупных антикризисных расходов.

Целью подпрограммы заявлено повышение эффективности управления федеральным имуществом, а ее задачами:

• создание универсальной системы учета и управления федеральным имуществом и обращенным в собственность государства и иным изъятым имуществом, а также выявление неэффективно используемого или используемого не по назначению федерального имущества;

• повышение количества объектов государственной казны РФ и земельных участков,

18 Ш1_: https://www.economy.gov.ru/material/news/pravitelstvo_odobrilo_plan_privatizacii_na_2020_2022_gody.html (25 12. 2019).

19 Уже в 2014 г. (спустя 14 месяцев после своего появления) данная ГП была переутверждена новым нормативно-правовым актом, получая с 2016 г. ежегодно обновляемую редакцию. Подробный анализ ее содержания и промежуточных результатов выполнения см. в [1].

вовлеченных в гражданско-правовые отношения, и обеспечение сохранности ограниченных в обороте объектов федеральной собственности;

• осуществление корпоративного контроля за реализацией задач, отраженных в программно-целевых документах хозяйственных обществ и унитарных предприятий, и оптимизация их состава. Ожидаемыми результатами подпрограммы являются:

• создание к 2024 г. актуальной интегрированной базы сведений обо всех объектах федерального имущества (за исключением сведений, составляющих государственную тайну), а также обращенного в собственность государства и иного изъятого имущества, основанной на первичных данных иных информационных систем, содержащих сведения о таком имуществе, необходимой для принятия управленческих решений в отношении такого имущества;

• обеспечение формирования, уточнения границ земельных участков и внесение сведений о границах земельных участков в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) площадью не менее 100 тыс. га ежегодно;

• сокращение к 2024 г. более чем на 60% площади казенных земельных участков, не вовлеченных в хозяйственный оборот (относительно 2012 г.);

• обеспечение роста поступлений в федеральный бюджет от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества;

• обеспечение ежегодного увеличения не менее чем на 10% количества акционерных обществ (АО), более половины голосующих акций которых принадлежит Российской Федерации, получивших чистую прибыль по итогам финансового года;

• сведение к минимуму к 2024 г. участия государства в деятельности коммерческих

компаний на конкурентных рынках, обеспечение ежегодного сокращения количества организаций с государственным участием не менее чем на 10%; • создание к 2024 г. комплексной системы в области выявления неэффективно используемого или используемого не по назначению федерального имущества. Анализ целей, задач, результатов подпрограммы в новом формате позволяет говорить об известной преемственности ее с подпрограммой «Повышение эффективности управления государственным имуществом и приватизации» прежней ГП. Это подтверждает и перечень 7 целевых индикаторов и показателей новой подпрограммы.

Два из них (доля объектов имущества государственной казны РФ, вовлеченных в хозяйственный оборот, в общем количестве объектов имущества государственной казны РФ20 на конец отчетного года и процент сокращения площади земельных участков государственной казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот, по отношению к площади земельных участков государственной казны РФ в 2012 г.) полностью совпадают с ранее использовавшимися.

Еще два индикатора модифицированы. Вместо показателей ежегодного сокращения количества АО с государственным участием и ФГУПов появился единый индикатор абсолютного количества организаций с государственным участием, а ежегодное сокращение их количества не менее чем на 10% приведено в ряду ожидаемых результатов. В таком ключе не приходится говорить о качественной оптимизации состава организаций с государственным участием, поскольку количественное сжатие никак не обосновано с позиций реализации государством своих функций, строительства вертикально интегрированных структур и повышения качества корпоративного управления.

20 Без учета земельных участков, акций, долей (вкладов) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ, иного / особо ценного движимого имущества, первоначальная стоимость единицы которого меньше 500/200 тыс. руб., и оборотных активов (независимо от их стоимости), учитываемых как единые объекты.

Вместо показателя соотношения стоимости реализованного имущества, обращенного в собственность государства, и оценочной стоимости указанного имущества, определенной для цели реализации, появился коэффициент распоряжения движимым имуществом, обращенным в собственность государства в течение года (соотношение количества позиций движимого имущества, обращенного в собственность государства, выбывшего по результатам распоряжения им (переработка, реализация или уничтожение), за отчетный год, к суммарному количеству позиций движимого имущества, обращенного в собственность государства, находящихся на остатке на начало года и поступивших в течение года) (в %).

Три индикатора можно считать новыми. Речь идет о площади земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в отношении которых сформированы и уточнены границы, а также внесены сведения в ЕГРН (в га), а также о долях продаж пакетов акций АО и объектов имущества государственной казны РФ, подлежащих продаже в соответствии с Прогнозным планом (программой) приватизации (в %, при отсутствии прямого указания на использование натуральных показателей).

При этом в новой подпрограмме полностью отсутствуют имевшиеся ранее показатели, характеризующие технологическое развитие управленческих процессов на уровне Росимущества (полнота учета объектов в реестре федерального имущества и доля государственных услуг, оказание которых переведено в электронный вид), инструментарий управления АО с государственным участием (доля госслужащих в органах управления и контроля таких компаний и их охват долгосрочными программами, включающими показатели, описывающие динамику производительности труда, создание и модернизацию высокопроизводительных рабочих мест) и, самое удивительное, бюджетную результативность (обеспечение поступлений от приватизации и выплаты дивидендов по федеральным пакетам

акций). Отметим, что по итогам 2019 г. значения всех этих индикаторов соответствовали намеченным ориентирам или превышали их, кроме отставания (как и в 2018 г.) по показателю доли денежных средств, поступивших в федеральный бюджет в отчетном году от продажи акций и долей в уставных капиталах хозяйственных обществ, от планируемого объема денежных средств в соответствии с распоряжением Правительства РФ об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации на соответствующий год (за исключением поступлений от продажи акций крупнейших АО) (43,6 и 38,4% в 2018 и 2019 гг. соответственно против 100%).

Однако не только это вызывает вопросы о релевантности новой подпрограммы «Управление федеральным имуществом» складывающейся в настоящее время ситуации. Сведение к минимуму к 2024 г. участия государства в деятельности коммерческих компаний на конкурентных рынках в качестве будущего результата новой подпрограммы выглядит декларативно, никак не подкреплено нормативно и организационно. Весьма далеки от реальности заявленные в числе результатов, но не получившие отражения в перечне индикаторов, обеспечение ежегодного увеличения не менее чем на 10% количества АО, более половины голосующих акций которых принадлежит РФ, получивших чистую прибыль по итогам финансового года, и рост поступлений в федеральный бюджет от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества (особенно на фоне анонсированных льгот для арендаторов).

Между тем это недавно появившееся направление работы стало внеплановым приоритетом для Росимущества в связи с экономическими и финансовыми проблемами 2020 г., вызванными снижением цен на нефть и пандемией ССУЮ-19.

Распоряжением Правительства РФ от 19 марта 2020 г. № 670-р устанавливалась возможность временной отсрочки на уплату арендных платежей субъектам малого и среднего предпринимательства (МСП) - аренда-

торам федерального имущества (государственной казны РФ и имущества, закрепленного за предприятиями и учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти) в 2020 г. по договорам аренды, и было предусмотрено заключение дополнительных соглашений к ним, а также предварительное информирование указанных субъектов о таком праве. Арендаторы в наиболее пострадавших отраслях хозяйственной деятельности могли рассчитывать на полное освобождение от платежей. В дальнейшем распоряжением Правительства РФ от 16 мая 2020 г. № 1296-р был расширен круг получателей мер поддержки за счет социально ориентированных НКО, а период предоставления отсрочки увеличен с 3 месяцев (второй квартал) до полугода, т.е. до 1 октября текущего года, с погашением задолженности по арендной плате в течение двух лет (2021-2022 гг.)21.

Территориальные органы Росимущества проводили необходимую работу по уведомлению субъектов МСП о возможности заключения дополнительных соглашений к договорам аренды федерального имущества, заключенным в соответствии с постановлением Правительства РФ от 21 августа 2010 г. № 645 «Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства при предоставлении федерального имущества». Как следует из интервью руководителя Росимущества агентству ТАСС, к концу мая поступило около 2 тыс. обращений о предоставлении отсрочки или освобождении от арендной платы, было заключено 1025 дополнительных соглашений о предоставлении льгот, а размер оказанной поддержки составил 194,1 млн. руб. Еще 674 соглашения на сумму более 87,7 млн. руб. направлены на подпись арендаторам22.

Однако пока даже общую сумму (около 282 млн. руб.) нельзя назвать особо весомой, если принять во внимание совокупные поступления в бюджет от сдачи в аренду федерального

21 URL: www.rosim.ru (10.04.2020, 20.05.2020).

22 URL: www.rosim.ru (28.05.2020).

имущества в прошлом году (около 4,5 млрд. руб.), среди которых доходы от сдачи в аренду имущества, составляющего казну РФ (за исключением земельных участков) (более 3,2 млрд. руб.), преобладали над доходами от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением бюджетных и автономных) (менее 1,3 млрд. руб.).

Если говорить о возможности практической реализации новой приватизационной программы и подпрограммы «Управление федеральным имуществом», то она будет определяться ситуацией в экономике страны в целом. Неопределенность дальнейших перспектив создает вероятность повторения прошлых кризисных сценариев.

Перспективы подпрограммы «Управление федеральным имуществом» относительно неплохи. Дело в том, что среди набора ее показателей отсутствуют имеющие явную привязку к стоимостному измерению, а потому наиболее подверженные рискам в кризисных условиях. К тому же на фоне результатов, достигнутых в ходе реализации прежней ГП, - например, сокращения в 2019 г. площади земельных участков казны РФ, не вовлеченных в хозяйственный оборот, по отношению к площади земельных участков казны в 2012 г. (за исключением земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте) примерно на 57% - дальнейшие ориентиры подпрограммы не кажутся слишком амбициозными. При этом успешное решение задач цифрови-зации процессов учета и управления федеральным имуществом само по себе не гарантирует повышения доходности от его использования,являясь всего лишь одной из важных предпосылок для этого.

В случае если кризисные явления затянутся, спрос субъектов предпринимательства, прежде всего малого и среднего, на всю нахо-

дящуюся в обороте недвижимость будет неизбежно падать, что коснется и предлагаемых государством объектов. В условиях явного сужения инвестиционного потенциала и неготовности ряда частных арендодателей к компромиссу с арендаторами известная привлекательность во взаимоотношениях с государством (льготные ставки арендной платы, возможность отсрочки и т.п.) может привести к смещению интереса бизнеса в сторону не столько приобретения имущества в собственность, сколько его аренды. Большую роль будут играть местные особенности как с точки зрения последствий кризиса, так и имущественной политики государства на уровне регионов и муниципалитетов. Весьма вероятно возникновение квазиконкуренции между различными арендодателями, степень привлекательности взаимоотношений с которыми будут оценивать арендаторы.

Переходя к собственно приватизационному процессу, отметим, что, по данным оперативного Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 июля 2020 г. (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленного на сайте Федерального казначейства, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили 3420,9 млн. руб. В принципе эта сумма сопоставима с прогнозной величиной бюджетных доходов от приватизации (без учета стоимости акций крупнейших компаний) в новой приватизационной программе 2020-2022 гг. (3,6 млрд. руб. ежегодно). Однако в основе такого результата лежат итоги торгов, объявленных ранее в рамках прежней программы, и подводившиеся в первом квартале, когда влияние текущего кризиса только начинало сказываться.

Оценка последующих перспектив приватизации может исходить из предположения о том, что глубина спада в российской эконо-

мике будет ближе к показателям 2008-2009 гг. Другая потенциально возможная аналогия не выглядит обоснованной ввиду очевидных проблем во всей мировой экономике, чего не было в 2014-2015 гг. Поэтому напрашивается сопоставление с аналогичным по продолжительности периодом еще до перехода к трехлетним приватизационным программам (2008-2010 гг.). Тогда наиболее провальным оказался 2009 г., после чего последовало сравнительно быстрое начало посткризисного восстановления в 2010 г., а в 2011-2013 гг. явно выраженные кризисные явления уже отсутствовали. В сегодняшних же условиях на повторение такой траектории трудно рассчитывать ввиду нового характера рисков и порождаемых ими факторов неопределенности.

Выполнение текущего прогнозного плана приватизации является более чем проблематичным. Включенные в него акции АО для продажи по стандартным процедурам традиционно не вызывали большого спроса даже в более благоприятные периоды (например, в 2017-2019 гг.). Более привлекательными объектами являлось имущество казны (земельные участки и объекты недвижимости), но в нынешней ситуации, когда первый удар кризиса пришелся по отраслям потребительского рынка и сферы услуг, а государство предоставляет льготы по аренде имущества, и в этом сегменте нельзя ожидать приемлемой активности. Тем не менее провал 2009 г. может быть демпфирован состоявшимся переходом на электронную форму продаж и отдельными мерами в рамках плана по восстановлению экономики (например, по стимулированию жилищного строительства, требующего земельных ресурсов). Сделки по крупнейшим активам, если и будут возможны, то ближе к концу действия приватизационной программы в случае обострения проблем с наполнением бюджета. ■

Литература

1. Мальгинов Г., Радыгин А. Государственная программа «Управление федеральным имуществом»: некоторые итоги и перспективы реализации // Экономическое развитие России. 2017. Т. 24. № 12. С. 51-67.

2. Радыгин А.Д., Энтов Р.М., Абрамов А.Е., Чернова М.И., Мальгинов Г.Н. Приватизация. 30 лет спустя: масштабы и эффективность государственного сектора. — М.: Изд. дом «Дело» РАНХиГС, 2019. С. 24.

3. Российская экономика в 2017 г. Тенденции и перспективы. — М.: Изд-во Ин-та Гайдара. 2018. С. 396— 403.

4. Российская экономика в 2019 г. Тенденции и перспективы. — М.: Изд-во Ин-та Гайдара, 2020. С. 400—

402.

References

1. Malginov G.N., Radygin A.D. State program "Management of the federal property": some results and prospects for implementation // Russian Economic Development. 2017. Vol. 24. No. 12. Pp. 51—67.

2. Radygin A.D., Entov R.M., Abramov A.E., Chernova M.I., Malginov G.N. Privatization 30 years after: scale and effectiveness of the public sector. — Moscow: Publishing House "Delo" RANEPA, 2019. P. 24.

3. Russian economy in 2017. Trends and prospects. — Moscow: Gaidar Institute Publishers. 2018. Pp. 396—

403.

4. Russian economy in 2019. Trends and prospects. — Moscow: Gaidar Institute Publishers, 2020. Pp. 400— 402.

State's Ownership Policy in 2017-2022: Some Results and New Outlines

Georgy N. Malginov — Head of Ownership and Corporate Governance Department of the Gaidar Institute; Leading Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: malginov@ieр.ru

Alexander D. Radygin — Chairman of Academic Board, Head of Center for Institutional Development, Ownership and Corporate Governance of the Gaidar Institute; Director of Institute for Applied Economic Studies, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Doctor of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: arad@iep.ru

The article analyzes main trends of the privatization process and related aspects of the state's ownership policy in 2019 — early 2020.

Key words: ownership relations, projected plan of privatization, Plan of privatization, state property, Rosimushchestvo.