CC BY
53
Фарида ИСЛАМОВА
ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИцИПАЛьНАЯ СЛУЖБА: ДВЕ ИДЕОЛОГИИ СОцИАЛьНОГО ПОВЕДЕНИЯ СУБъЕКТОВ
В период перестройки и так называемых реформ 90-х гг. прошлого века распространился миф о деидеологизации социальных отношений. На самом же деле, идеология - это система идей, отражающих определенную целостность существующих представлений о некоем объекте1. Трудно жить в обществе и не задумываться над тем, что это общество собой представляет.
Представления субъекта о среде своего собственного обитания как объекте познавательного интереса могут быть эклектичными, лишенными логической последовательности и, в этом смысле, завершенности. Они могут, напротив, быть логически последовательными, завершенными. В первом случае действительно нельзя говорить об идеологии объекта. Во втором случае вопрос только в том, какая идеология присутствует в сознании данного субъекта. Непоследовательность представлений об объекте препятствует выработке программы практических операций с этим объектом: способы воздействия на объект, приемы их применения к объекту не могут не отражать непоследовательность представлений2. Субъект пытается вдеть в швейную иглу световой луч и этим инструментом соединить между собой законодательные акты с целью получения управленческого решения, обеспечивающего успешное объединение действий людей по созданию шедевра живописи. Полный абсурд. Выход на практику действий с объектом всегда предполагает приведение в систему представлений о данном объекте. Другое дело, насколько эта система представлений адекватна совокупности действительно существующих взаимодействующих признаков объекта, т.е. объективно существующей системе. То есть практические операции с объектом предполагают наличие идеологии объекта. В этом проявляется единство теории, методики и методологии познания объекта и возможных практических действий с объектом. Совокупность представлений, отражающая это единство теории, методологии и методики, определяется как парадигма. Таким образом, основа идеологии — парадигма объекта.
Исторически сложились две парадигмы социального управления3. Общим для них является именно системный подход к управлению как объекту. Системность проявляется в том, что управление рассматривается в качестве процесса взаимодействия управляющих и управляемых. Особенное заключается в том, что первая парадигма рассматривает в качестве субъекта данного взаимодействия только управляющих, тогда как вторая признает субъек-тность и управляемых. Иначе говоря, первая парадигма выражает представление об управлении как субъект — в объектном отношении: управляющий как субъект руководствуется своими представлениями о целях, задачах, методах управления, которые являются основой разработки всех программ, как исследования, так
ИСЛАМОВА Фарида
Фердинантовна — г. Казань
1 Ритцер Д. Современные социологические теории. СПб.; 2002, стр. 172, 179
2 Гуревич П. С. Основы философии. М.; 2007, стр. 202-226
3 Шейнов В. П. Психология лидерства, влияния, власти. Минск; 2008, стр. 306-318
и практических действий; управляемые только реагируют на действия управляющих, — негативные реакции как «шумы» должны быть устранены, адекватными системным интересам признаются только те реакции управляемых, которые соответствуют замыслу субъекта - управляющего. Вторая парадигма основана на представлении об управлении как субъект - в субъектном отношении: управляемый уже не элемент системы, которым манипулирует управляющий, а субъект, преследующий в данном процессе свои собственные цели.
Первая парадигма предполагает полный контроль управляющих над управляемыми и возможность принуждения управляемых к исполнению решений управляющих: управляемым не предоставляется возможность выбора. Вторая парадигма, наоборот, исходит из того, что у управляемых может быть своя точка зрения на все происходящее, имеющая такое же право на существование, как и точка зрения управляющих; соответственно допускается и легитимность действий, построенных на данных, не обязательно совпадающих друг с другом, точках зрения. Первая парадигма не допускает альтернативы мнениям управляющих. Вторая исходит из легитимности такой альтернативы.
Современная информационная эпоха не допускает безальтернативности представлений и, соответственно, действий1. Она создает конкурентную среду конструирования социальной действительности как источника активности, то есть субъектности действующих лиц и групп. В информационном обществе невозможна монополия управляющих на «правду» (представления и действия, соответствующие установкам акторов)2. «Правды» оказываются многоликими, а происходящие в объективной реальности социальные изменения представляют собой результаты взаимодействия конкурирующих «правд». Иными словами, объективная реальность оказывается результатом дискурса управляющих и управляемых. Монолог сменяется диалогом.
В то же время современное общество характеризуется интенсификацией стра-
1 Кастельс М. Информационная эпоха. М.; 2000, стр. 314—398
2 Монсон П. Современная западная социология. СПб.; 1992, стр. 333—334
тификационных процессов: общественное разделение труда не только выводит на социальную сцену все новые и новые действующие лица и исполнителей, но и требует повышения эффективности координации их действий, режиссуры социальных взаимодействий. Роль социального управления возрастает по мере становления и развития полисубъектнос-ти социума. Альтернативой оказывается разнонаправленность действий субъектов, препятствующая максимизации успеха каждого субъекта в отдельности, а следовательно, и развитию общества как соци-етальной системы, — совокупности меж-субъектных социальных взаимодействий.
Возникает противоречие: социальное управление должно быть гарантом развития общества как целостной системы социальных межсубъектных взаимодействий, но оно не может игнорировать различие интересов взаимодействующих субъектов.
Однако это противоречие — мнимое. Дело в том, что у субъектов есть как частные, так и общие интересы. Общий интерес состоит в том, чтобы обеспечить, сохранять и развивать оптимальные условия конструктивного для всех субъектов взаимодействия, что исключает, вследствие различий этих интересов, понятие равной выгоды или равной заинтересованности. Тем самым общество как система необходимо приобретает свойство динамичности изменений. Гарантом общего интереса выступает государство, обеспечивающее конструктивный межсубъек-тный диалог в динамически меняющихся обстоятельствах жизнедеятельности социальных субъектов. Государство призвано охранять целостность общества как социетальной системы. Государственный подход предписывает рассматривать общество как унитарную систему (что, в частности, находит свое отражение в идее глобализма как унитарной формы организации всего мирового сообщества). Но такой подход неизбежно ориентирован на приоритет общего интереса над частными интересами социальных субъектов. Система (социетальная) — все; субъект
— только часть, элемент этой системы; он имеет социальное значение только в контексте Системы. Муниципальное управление как раз и призвано охранять субъекты как целостные социальные системы, представляющие собой самоцен-
ф
ность именно как целостности, а не как фрагменты некоей надсубъектной целостности1. Муниципальный подход предписывает рассматривать общество как систему конкурирующих взаимодействий, что противоречит унитарному принципу сис-темообразования. Речь не может идти о приоритете частных интересов, раз муниципальный подход тоже исходит из необходимости единства общества, в котором существуют конкурирующие интересы составляющих его субъектов. Различие этих интересов неизбежно ведет к тому, что принцип приоритета частных интересов над общими неизбежно превращается в приоритетность частных интересов одних субъектов над частными же интересами других субъектов, тогда как общий интерес как выражение направленности на оптимизацию социальных взаимодействий подменяется стремлением интернализировать в качестве такового интерес господствующего социального субъекта.
Таким образом, под углом зрения государственного подхода к организации социального управления всегда актуальна опасность пренебрежения частными интересами составляющих социетальную систему субъектов. Для муниципального подхода актуальна опасность подмены как системных интересов, так и интересов отдельных субъектов, частным интересом одного из социальных субъектов, в силу тех или иных обстоятельств добившегося доминирующего положения в обществе.
Игнорирование частных интересов в современном полисубъектном обществе, в котором успех каждого субъекта является результатом все усложняющихся меж-субъектных отношений, и, следовательно, каждый (хотя и в разной мере) зависит от всех и все зависят (тоже в разной мере) от каждого, создает опасность целостности социума, обществу как системе социальных взаимодействий. Это противоречит интересам всех и каждого.
Игнорирование общего, системного интереса создает ту же опасность.
Не менее опасно в современном обществе стремление идентифицировать общий, системный интерес с интересами одного из социальных субъектов, то есть подход с точки зрения диктатуры общественного класса.
1 Ершов А.Н. Социальные ресурсы местного самоуправления. Казань; 2001, стр. 25—68
В основе социальной субъектности лежат те социально значимые функции, которые данное лицо или группа исполняют в системе сложившихся общественных отношений. Значимость этих функций для системы определяет социальный статус субъекта. Самовосприятие статуса формирует социальную позицию субъекта, рефлексивно отражающую отношение субъекта к обществу. Коррекция позиции обращенными на этого субъекта ожиданиями других субъектов, включенных в одну систему социальных взаимодействий, определяет социальную роль. Последняя обусловливает формирование социальных диспозиций субъекта, то есть тех качеств, которые необходимы ему для успешного исполнения своих социальных функций. Целостность совокупности данных социальных признаков лежит в основе системы социальных потребностей субъекта, которые осознаются им в качестве своего частного интереса, обязательно включенного в совокупность взаимодействующих частных интересов, отражающих целостность общества как совокупности социальных взаимодействий. Дискриминация частного интереса вызывает у субъекта оппозицию против общества как объективно существующей целостности. В таких условиях субъект неизбежно становится «врагом общества»: вопрос только в форме реализации его враждебности. Конструктивное отношение к социуму вытесняется деструктивным. Жизнедеятельность такой системы не может осуществляться в оптимальных организационных формах: ресурсы отвлекаются на борьбу с «шумами».
Вывод очевиден: по мере развития общества возрастает значение диалога управляющих и управляемых. Первые представляют системные интересы. Вторые — частные. Системный интерес охраняется и гарантируется государством. Частный — муниципалитетом.
Но государственная и муниципальная служба — это люди, профессионально занимающиеся государственным и муниципальным управлением. Как управляющие, они всегда должны руководствоваться системным интересом. Это
— общая основа идеологии социального управления.
Различие заключается в том, что государственный служащий всегда и везде должен исходить из приоритетов инте-
ресов социетальной системы, интересов целого, не сводимого к сумме интересов составляющих его частей. Но эти интересы существуют на всех уровнях организации современного общества. Государственный подход необходим и в сфере гендерных отношений, в сфере семьи и брака. Муниципальный служащий должен руководствоваться именно «суммой» частных интересов субъектов, взаимодействия которых формируют социальные системы разного уровня,
— вплоть до уровня той же семьи. В то же время как антитеза потенциально склонной пренебрегать интересами отдельных субъектов «государственности», «муни-ципальность», стоящая на защите частного интереса, должна быть представлена на всех уровнях организации современного общества вплоть до макроуровня «всемирных» организаций.
В этом контексте понятно, что сведение муниципального управления к местному самоуправлению, сопровождаемое уходом государства от решения проблем поселений, фактически ведет к тому, что на муниципалитеты возлагается вся полнота управления на местах, а на государство — вся полнота управления в «центре». Происходит смешение идеологий и, соответственно, функций государственного и муниципального управления. Это ведет к дезориентации служащих в вопросах о приоритетах своей профессиональной деятельности. Деидеологизация, а точнее
— отсутствие идеологий, государственной и муниципальной службы приводит к тому, что муниципальный чиновник стремится «руководить», вместо того, чтобы обеспечивать условия самореализации субъектов, а государственный чиновник пытается играть роль медиатора в межсубъектных отношениях тогда, когда надо «власть применить».
В современных условиях российские органы муниципального управления не столько играют самостоятельную роль обеспечения частных интересов, сколько «достраивают» донизу вертикаль государственной власти, обеспечивающую
приоритеты интересов Системы или того, что выдается за интересы «общества». Частные же интересы легитимно фактически не представлены ни на одном уровне власти, тогда как само объективное состояние современного общества требует их представительства на все уровнях власти.
Государственное и муниципальное управление — не разные «этажи» власти, а две вертикали власти, находящиеся в процессе постоянного дискурса; соответственно, не командование муниципалитетами, а диалог между государством и муниципалитетами, — такой подход должен быть положен в основу разработки идеологических основ государственной и муниципальной службы.
Поскольку различны функции государственной и муниципальной служб, постольку должны различаться между собой ролевые установки и диспозиции государственных и муниципальных служащих. Различие в идеологии должно стать основанием для различия в профессиональной подготовке и воспитании государственных и муниципальных служащих, в определении их прав и обязанностей, включая систему социальных гарантий.
Необходим дифференцированный под этим углом зрения подход к решению всего комплекса проблем социального управления в современном российском обществе.
Надо подчеркнуть в заключение, что, хотя правовое пространство взаимодействия государства и муниципалитетов по-прежнему преимущественно ориентирует на исполнение муниципалитетами роли государственной власти на местах, общественные практики (ассоциации муниципальных образований, общественные палаты и т.п.) создают предпосылки утверждения новых подходов к пониманию сущности государственного и муниципального управления, более соответствующих объективному состоянию современного общества вообще и современного российского общества в частности.
