CC BY
36
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ:
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВОЗРАСТАЕТ*
Т.В. ГРИЦЮК,
кандидат экономических наук, доцент Государственный университет управления
В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное управление. Они могут видоизменяться или приобретать специфические очертания своей содержательной сущности в зависимости оттого, на каком конкретно-историческом этапе своего развития находится государство и какой политический режим определяет характер государственной власти23.
Функции государственного управления в системе социального управления. В науке социально-экономического управления функции государственного управления рассматриваются в качестве определенного вида работ по управлению, отличающегося обособленностью, однородностью и повторяемостью, обеспечивающего выполнение соответствующих социально-экономических задач посредством адекватной ей организационной структуры управления24.
В литературе по управлению единой точки зрения на состав функций управления пока не сложилось, однако в целом ряде работ функции управления повторяются с некоторыми изменениями, в общем виде в их числе можно выделить общие или основные.
Большое внимание, уделяемое функциям управ -ления в литературе по управлению, объясняется определяющим влиянием функций на структуру и процесс управления. Отсюда развитие теории функций управления по праву рассматривается в качестве одной из актуальных проблем науки социально-экономического управления, тесно связанной с организацией управленческой деятельности25.
'Окончание. Начало см. в журнале «Региональная экономика: теория и практика» № 4, 2004 г.
" Козбаненко В.А. Государственное управление. Основы теории и организации. Т.2. М.: Статут, 2002, с. 28.
24 Омаров A.M. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1980, с. 101.
2! Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юрид. Лит., 1990. С. 72.
Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регулирование — это социальное, втом числе государственное управление. Суть стихийного механизма состоит в спонтанном, самопроизвольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешательства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает так называемый свободный рынок с его регулирующим механизмом конкуренции26.
И наука социального управления, и мировая практика доказали, что по мере усложнения общественных и политических систем возрастает роль рациональных механизмов регуляции, включая государственное управление. Вместе с тем не прекращают действовать и играть свою роль механизмы стихийного регулирования. Поэтому важно отметить, что государственное управление как рациональная целеполагающая деятельность не охватывает всей совокупности деятельности общества по самоуправлению. Саморегуляция общественной жизни также является необходимой формой и аспектом самоуправления социальной, экономической и политической систем27. Это положение в теории социального управления сформулировано в виде принципа «ограниченной рациональности»28.
В литературе встречаются различные классификации функций управления, даже взаимоисключающие. Отсутствие единого подхода к определению функций управления, когда каждый автор предлагает свой их перечень (включающий от 5 до 50 только основных функций!) объясняется отсутствием обоснованных доказательств того или иного перечня функций29.
26 Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.: ООО «Тесса», 2000, с. 52.
27 Мысин С. Теория социального управления. С-Пб, 1998, с. 164.
28 Гвиишане Д.М. Предисловие к книге Кунца Г., О'Донел-ли С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. Том 1. М.: Прогресс, 1995, с. 22.
29 См.: Вяткин В Н. Организационное проектирование хозяйственных организаций. М.: Экономика, 1987, с. 65.
Так, О.В. Шабров в своей книге «Политическое управление» отмечает две основные функции: власть и контроль. Они конкретизируются в пяти «независимых» функциях: принятии решения, организации, регулировании (контроле сверху), учете и обратной связи (контроле снизу). Наличие цели, по мнению автора, для управления необязательно30.
Возможно, это и так, если речь идет об управлении как всеобщей закономерности. По отношению же к социальному управлению, тем более государственному, можно считать широко принятым его определение как процесса «целесообразного и целенаправленного» (Афанасьев В.)31. Известный германский специалист в области теории управления кадрами И. Хентце первой функцией управления кадрами называет «постановку цели» При этом определение цели рассматривается как составная часть (фаза) принятия решения. Его подход к трактовке функций вытекает из определения управления как процесса целенаправленного влияния на поведение отдельного члена группы со стороны других членов группы32.
В литературе по социально-экономическому управлению функции управления разделяются на социально-экономическую, социально-политическую, духовно-идеологическую и социальную33.
Социально-экономическая функция осуществляет регулирование системы экономических отношений через воздействие на отношение собственности и распределение. Социально-политическая функция, находясь в тесной взаимосвязи с социально-экономической, отражает содержание политики и показывает, каким способом политика претворяется в жизнь.
Духовно-идеологическая функция управления осуществляет воздействие на субъективные факторы поведения человека через его сознание, проявляющееся в виде социальных стремлений потребительских ожиданий. Социальная функция управления направлена на регулирование отношений между отдельными общностями людей в соответствии с целями развития общества34.
При рассмотрении функций управления в качестве системного понятия управление можно определить как свойство системы в динамике, приводящее к достижению цели системы. Отсюда мож-
30 Шабров О. Политическое управление. — М., 1997, с. 28.
31 ЗеркинД. Основы политологии. Ростов-на-Дону, 1998, с. 164.
32 Хетце И. Теория управления кадрами в рыночной экономике. — Европа-пресс, 1997, с. 47-48.
33 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. Лит., 1997, с. 38.
34 Слепни/сов И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социально-
го управления. М.: Высшая школа, 1990, с. 42-48.
но сделать вывод о том, что реализация функций управления образует процесс управления, обеспечивающий достижение целей системы35.
Функции государственного управления в контексте системного анализа. В контексте системного и ситуационного анализа под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на управляемый объект для его перевода в состояние, соответствующее цели территориального образования, на котором функционирует данный орган и управляемый им объект, путем организации и контроля исполнения актов органов власти и управления36. Такой подход осуществляется посредством реализации цикла управления, включающего четыре основные стадии37.
На первой стадии цикла управления ставится цель: определить параметры оптимального функционирования и развития управляемого объекта, то есть определить модель его будущего состояния. Те работы, которые должен выполнить субъект управления, чтобыдостичь этой цели, составляют содержание функции «планирование».
На второй стадии цикла управления должна быть достигнута цель: изменить организацию управляемого объекта таким образом, чтобы она соответствовала найденным параметрам его оптимального функционирования и развития, то есть перенести управляемый объект в новое, запланированное состояние. Работы по достижению этой цели составляют содержание функции управления «организация».
На третьей стадии ставится цель: сравнить новое состояние управляемого объекта с найденным оптимальным. Для достижения этой цели осуществляются работы по функции «контроль и учет».
На последней стадии цикла управления требуется ликвидация рассогласования нового состояния объекта управления с заданным. Эта цель достигается посредством осуществления работ по функции управления «регулирование и координация».
Таким образом, работы по осуществлению стадий управленческого цикла образуют функции управления. планирование, контроль и учет, регулирование и координирование.
35 Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону: АООТ «Ростовское книжное издательство», 1997, с. 105.
36 Черняк Ю.И. Системный анализ в управлении экономикой. М.: Экономика, 1975, с. 53.
37 Радченко А.И. основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону: АООТ «Ростовское книжное издательство», 1997, с. 106.
Эти функции реализуются в любых сферах социального управления, поэтому они получили название основных функций социально-экономического управления. На их базе формируются функции управления в конкретной социальной сфере.
Реализация целей государственного управления осуществляется через систему функций, то есть взаимосвязанную совокупность стандартизированных действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых уполномоченными на то государственными и социальными институтами.
Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса, которая включает: анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; координация; активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; обобщение и оценка результатов управления38.
Функции государственного управления — это роль, которую выполняет государственный аппарат (управляющая система государства и ее элементы) для того, чтобы побудить, направить, организовать общественную жизнедеятельность (управляемые государством объекты), оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функциях государственного управления проявляется сущность этого вида деятельности39.
В соответствии с принципом двуединности управления в рамках системного подхода к управлению объектом к общим функциям государственного и муниципального управления относят40:
1. Прогнозирование, программирование и планирование социально-экономического развития территориального образования и контроль выполнения планов и программ. Образуется на базе основных функций — «планирование» и «контроль и учет». Реализуется экономическим органом государственного и муниципального управления.
2. Организация деятельности органа государственного и муниципального управления. Образуется на базе основной функции «организация». Реализуется руководителями органа управления и их аппаратом.
38 Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.: ООО «Тесса», 2000, с. 53.
39 Козбаненко В.А. Государственное управление. Основы теории и организации. Т.2. М.: Статут, 2002, с. 28.
40 Радченко А.И. Основы государственного и муниципаль-
ного управления: системный подход. Ростов-на-Дону: АООТ
«Ростовское книжное издательство», 1997, с. 106.
3. Контроль цен и тарифов. Образуется на базе основной функции «контроль и учет». Реализуется отделом цен.
4. Учет записи актов гражданского состояния. Образуется на базе основной функции «контроль и учет». Реализуется отделом ЗАГСа.
5. Регулирование функционирования хозяйства территориального образования. Образуется на базе основной функции «регулирование и координирование». Реализуется руководителями органа государственного или муниципального управления общей компетенции.
Кроме общих функций государственного и муниципального управления конкретные функции включают частные функции, посредством которых осуществляется управление отраслями хозяйства соответствующей территории.
В качестве частных функций государственного и муниципального управления рассматриваются управление здравоохранением, управление образованием, управление социальной защитой населения. При этом каждая частная функция образуется на базе всей совокупности основных функций, посредством которых обеспечивается перевод соответствующей отрасли экономики или муниципального хозяйства в заданное состояние.
Схема взаимосвязи основных, общих и частных функций государственного и муниципального управления представлена на рис. З41.
Функции государственного управления в контексте теории государственного управления. В
контексте теории государственного управления, функции государственного управления, понимаемого как процесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризующиеся общими и специфическими признаками42. В основном совпадает с социальным управлением набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравниваемых институтов. Специфика функций государственного управления определяется, главным образом, субъектом, а также, в определенной мере, и объектом управления.
Государство как выделенный из общества аппарат управления, обладающий публичной влас-
41 Схема приводится в соответствии с трактовкой Радченко А.И. / См.: кн. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону: АООТ «Ростовское книжное издательство», 1997, с. 106.
42 Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.: ООО «Тесса», 2000, с. 54.
Прогнозиро- Организация Контроль Учет запи- Регулирова-
вание, деятельнос- исполнения сей актов ние функ-
програм- ти органа распоряди- гражданско- ционирова-
мирование государст- тельных го состояния ния хозяйст-
социально- венного или документов ва террито-
экономичес- муници- рии
кого разви- пального
тия террито- управления
рии и конт-
роль выпол-
нения пла-
нов
ОБЩИБ
ФУНКЦИИ
ГОСУДАРСТВ! ИНОГО И МУ УПРАВЛЕНИЯ
НИЦИПАЛЬНС
ГО
Управление Управление
здравоохра- социальной
нением защитои
... населения
УПРАВЛЯЕМАЯ СИСТЕМА ТЕРРИТОРИИ
ПОДСИСТЕМА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
ПОДСИСТЕМА СОЦИАЛЬНОМ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
ЧАСТНЫЕ ФУНКЦИИ ОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Рис. 3. Схема взаимосвязи основных, общих и частных функций государственного и муниципального управления
тью, во-первых, придает функциям управления политический аспект (ориентация на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций — официальная общественно организованная группа (государственный орган, институт). В свою очередь, функции государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделить на социально-организационные и внутриорганизационные43.
Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом. Для Российской Федерации в настоящее время характерна рассогласованность в действиях органов государственной власти разных уровней, что выз-
Козбаненко В.А. Государственное управление. Основы теории и организации. Т.2. М.: Статут, 2002, с. 29.
вано серьезными противоречиями в российской правовой системе. На практике это проявляется не только в отступлениях правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от требований федерального законодательства, но и в конкретных действиях руководителей государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.
Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенности и динамизма. Однако в ряде случаев реализация внутренних функций при всей их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда государственный аппарат начинает работать на себя, создавая видимость деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от характера решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направленность этой группы функций сообразуется с вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры управления, а также с целями и содержанием деятельности разных управляемых объектов.
В рамках теории государственного управления выделяют общие и специфические функции госу-
Рис. 4. Функции государственного управления в контексте теории госуправления
дарственного управления, различающиеся по содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений (рис.4).
Целеполагание — определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические признаки. Цель — это идеальный образ будущего результата деятельности, формирование которой предполагает наличие знания тенденций общественного развития, а также общественных потребностей и интересов граждан.
Целеполагание предполагает конкретный анализ ситуации как комплекса условий, складывающихся в данный момент времени. Он позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противоречия и конфликты в обществе и на этой основе точнее определить приоритетные потребности и интересы управляемых. Знание ситуации необходимо для прогнозирования, что составляет существенную основу научной базы целеполагания.
Прогнозирование — это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социально-экономический (и политический) прогноз — результат прогностической деятельности в форме вероятного суждения о будущем состоянии данной социально-экономической системы, ее государственной организации с указанием определенных сроков их изменения.
Целеполагание и прогнозирование завершаются разработкой государственной стратегии', определение и официальное утверждение приоритетных целей, а также других главных целей и основных путей ихдостижения. Прогнозирование и разработанная на основе составления прогноза стратегия
служат базой для планирования — неотъемлемой функции государственного управления.
В процедуре планирования намеченные цели приобретают практическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конкретных условиях.
Информирование — одна из ведущих функций в государственном управлении. Информация как форма сообщения определенных сведений (знаний) об общественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе — основа управления. Управляющий объект не может обойтись без информирования о содержании целей, стратегии, намеченной программы действий. В механизме политического, правового, морального воздействия на управляемых ведущее место занимают средства информационные, ценностно-ори-ентационные, символические: идеи, нормы, предписания, традиции и т.д.
Функция организации — совокупность действий по налаживанию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совместной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это — способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей — политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация — процесс, обеспечивающий управление, это также и форма взаимоотношений управляемых и управляющих. Создание тех или иных организаций людей как автономных групп, ориентированных на осуществление конкретных целей и программ, — составная часть управленческого процесса. Каждой социальной и политической системе свойственны определенные типы и виды организации обществен-
ной жизнедеятельности и отношений. Специфические формы организации характеризуют и различные сферы управления. Выбор форм организации обусловлен целями и задачами управляющего субъекта, а также возможностями их легитимации — одобрения государством и обществом.
Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего рассматривать применительно к ограниченным, локальным системам. Применительно к государственному управлению мотивация приобретает вид национальной идеи. При этом идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению Карла Маркса, материальной силой44. Наиболее зримо и осязаемо это проявляется в тоталитарных и авторитарных режимах (идеи коммунистического равенства, национал-социализма, перонизма, религиозного фундаментализма и др.)45. В демократических обществах и в обществах, переживающих стадию демократических трансформаций, функции глобальных идей не менее значимы. Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального возрождения, например в послевоенных Германии, Японии, Италии. Сегодня в российском обществе идет как явный, так и спонтанный ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе составляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство российского народа.
Функции координации и регулирования — логическое продолжение организующей деятельности. Координация — действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов активности общественных субъектов. Регулирование — способ осуществления необходимой организованности людей; форма воздействия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согласование этих интересов между собой и с общими, государственными интересами, смягчение и разрешение противоречий и конфликтов в обществе.
Функция активизации управляемых обеспечивается в общем плане всеми другими функциями, но преимущественно специфическими средствами влияния на развитие общественно-деятельной активности.
Контроль за исполнением управленческих решений, учет и отчетность как средства контроля, обобщение и оценка результатов управления обеспечивают связь управляющего действия с ответственностью участников этой важнейшей сферы деятельности государства.
44 Маркс К. Капитал. Т. 1. ЦМаркс К., Энгельс Ф., Соч., 2-е изд. Т. 23, с. 342.
45 Козбаненко В.А. Государственное управление. Основы те-
ории и организации. Т. 2. М.: Статут, 2002, с. 32.
Таким образом, государственное управление как деятельность многопланова. В сущности же своей — это деятельность целенаправляющая, организующая, регулирующая, активизирующая и контролирующая, подчиненная решению общественно значимых задач. Это и комплекс специфических, управленческих отношений, складывающихся внутри управленческой системы.
Особенности задач, стоящих перед государственным управлением Российской Федерации. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в России в нынешней ситуации тем более, является весьма трудноразрешимой. Государственные структуры во многом обладают все еще системами управления, не способствующими решению данной задачи. Обеспечение взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее, реструктуризации, возможно, всей системы государственного управления.
Разгосударствление средств производства и переход к многоукладной экономике коренным образом изменили приоритеты системы социального управления в стране. Радикальная трансформация общественных структур нередко влечет за собой неожиданные, непредсказуемые результаты и события в жизни общества. Одним из таких результатов является неспособность прежних управленческих технологий давать желаемый эффект. Более того, они могут зачастую усугублять ситуацию. Но, как показывает опыт России и других постсоветских стран, чисто либеральный подход к формированию новой системы управления, основанный на идее предельной минимизации вмешательства государства в дела гражданского общества, привел к глубокому социальному и экономическому кризису.
Важнейшей предпосылкой успеха рыночных реформ, по оценке Ф. Шамхалова, является создание эффективного государства^. Государство должно быть именно эффективным, а не просто сильным. В частности, оно должно быть готово к делегированию ряда своих полномочий тем структурам (как органам местного самоуправления, так и частным организациям), которые доказали свою способность лучше самого государства реализовать эти полномочия.
Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой идеи организации структуры государственного управления или, вернее, эффек-
46 Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления. М.: Экономика, 2003, с. 190.
тивного государственного управления47. Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов, Российская Конституция — являются квинтэссенцией мирового опыта, в полной мере не адаптированного к специфическим особенностям нашей страны. Парадоксом можно считать тот факт, что в Конституции РФ отсутствует... само понятие «государственное управление».
Во многих случаях руководство страны не смогло обеспечить реального контроля над соответствующими министерствами и ведомствами. В тоже время новые министерства и ведомства, введенные в структуру органов государственного управления, были в ряде случаев не способны оказать достаточно ощутимое влияние на деятельность ни государственных органов в целом, ни их центрального аппарата48.
В итоге, особенно на первоначальном этапе, новая роль государства не привела к радикальным переменам ни в общей структуре правительства, ни в структуре отдельных министерств и ведомств. Органы государственной власти по-прежнему включают ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур. Существование мощного аппарата правительства, по оценкам ряда экспертов, ведет к ослаблению роли отраслевых министерств в определении политики и раздроблению нынешней системы, что также сокращает возможности министерств по налаживанию эффективной горизонтальной координации с другими министерствами и ведомствами49.
Справедливости ради следует отметить, что в последние годы предпринимаются попытки провести реальную реформу государственного управления. Ее главной целью объявлены устранение слабых сторон и недостатков функционирования существующей системы, а также улучшение результатов работы и повышение качества обслуживания населения50. Стратегическое направление развития общества не может быть обеспечено только на основе «удачных» или «неудачных» постановлений или указов высших органов. Как отмечал в 1998 г. в своем послании Федеральному Собранию Президент РФ, в контексте реформирования госслужбы России нужны: • компетентное управление, построенное на освоении современных управленческих технологий;
47 Лексин В.Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2003, с. 79.
48 Гуторова А.Л. Система государственного управления (в 5 кн.). Кн. 2. Государство и политика. М.: ГУУ, 2000.
49 Политическое управление. Курс лекций. М.: РАГС, 1999.
50 Программа административной реформы. - Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Общими силами — к подъему России» // Российская газета. 1998. 24 февр.
• формирование правительственного аппарата на основании личных качеств и заслуг;
• превращение государственной службы из «служения качеству» в настоящую гражданскую службу;
• установление гибкой и неиерархической системы для формирования и обновления аппарата государственной службы;
• подбор персонала на конкурсной основе, обеспечивающей продвижение по службе и закрепление самых опытных и трудолюбивых работников; более конкретная дифференциация карьеры государственных служащих и карьеры политических назначенцев;
• создание системы, позволяющей привлекать государственных служащих к ответственности и в то же время обеспечивающей им законодательную защиту от неправомерных или некомпетентных действий чиновников и средств массовой информации;
• оптимизация затрат на содержание системы государственной службы; предоставление прямых материальных стимулов и исключение использования скрытых стимулов и «тайных» привилегий.
Аналогичные требования были выдвинуты в статье В.В. Путина«Россия на рубеже тысячелетий», опубликованной в декабре 1999 г. Как он подчеркивал, «Россия нуждается в сильной государственной власти и должна иметь ее.... Сильная государственная власть в России — это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство». При этом им были выдвинуты следующие принципы организации системы государственного управления:
• рационализация структуры органов государственной власти и управления;
• повышение профессионализма, дисциплины и ответственности государственных служащих, усиление борьбы с коррупцией;
• перестройка государственной кадровой политики на основе принципа отбора лучших специалистов;
• создание условий, благоприятствующих становлению в стране полнокровного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть;
• повышение роли и авторитета судебной ветви власти и т.д.
Однако рано еще говорить о том, что в этой сфере уже достигнуты сколько-нибудь существенные изменения к лучшему. Весьма слабым остается контроль за исполнением решений правительства. Система государственного управления демонстрирует сравнительно небольшую открытость теориям и
практическим методам управления51. В должной мере не разработана система обратной связи с пользователями, не налажена эффективная система управления исполнением. К тому же в настоящее время органы государственного управления недостаточно оснащены компьютерной техникой по сравнению с государственными структурами такого же масштаба и сложности в других странах. Очевидно, что для решения всех стоящих перед обществом и государством проблем России необходима система государственного управления мирового класса52.
Цуховно-идеологический компонент государственного управления. В соответствии с концепцией гуманизации системы государственного управления, представленной в ряде недавних исследований53, в XXI веке российскому грсударству предстоит вывести теорию и практику управления из частного сектора управления различного рода менеджментов (общего, финансового, промышленного и др.) на путь управления общественными делами, поднять эффективность системы управления, прежде всего государственного, как сознательно организуемой системы на основе целеполага-ния, определения генеральной идеи развития общества, иерархии подцелей и средств их достижения.
Развитие данной тенденции необходимо государству и всему обществу в XXI в., ибо только на этом пути возможна современная эффективная система управления, соответствующая национально-культурным традициям российского народа, его извечным стремлениям к справедливости, нравственному выбору и ответственности, созидательной консолидации сил и т.п54. В этой связи представляется необоснованным слепое следование американским традициям прагматизма в управлении на уровне государственного менеджмента, что соответствует их чертам национального характера, философско-мировоззренческим принципам достижения успеха не всем обществом, а его отдельными представителями55.
Применительно к российской паолитике вектор целей управления дол жен, на наш взгляд, принять фор-
51 Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления. М.: Экономика, 2003, с. 192.
52 Грицковец A.A. Проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации. //Государство и право, - №12. 2001.
53 Пригожин А.И. Социология организаций. М., 1980; Шкаратам О.И. Социальная структура: иллюзии и реальность. Социология перестройки.: Сб. статей. М., 1990; Заславская Т.И. О стратегии социального управления перестройкой. Иного не дано: Сб. статей. М., 1986; Тихонов A.B. Социология управления. Теоретические основы. Санкт-Петербург, 2000.
54 Иванов В Н., Иванов A.B., Доронин А. О. Управленческая парадигма XXI века. Т. 1. М.: МГИУ, 2002, с. 148.
55 Своевременное управление, энциклопедический справоч-
ник. В 2 томах. М., 1997.
му модели устойчивого, а следовательно, и безопасного развития российского государства, объединяющего на этой основе все страны СНГ Создавая мощное социальное и политическое пространство устойчивого и безопасного развития на территории бывшего СССР, Россия сможет дать толчок к устойчивому развитию во всем мире. Это возможно при одном условии: государство возьмет на вооружение концептуально-стратегическое управление и государственную идеологию56.
Вопрос о современном государственном устройстве не может быть решен без создания и разработки современной государственной идеологии. Мони-тористская идеология, ее либерально-рыночная модель (в виде «шоковой терапии») показала в условиях России, да и всего мира, свою полную несостоятельность. Российские либералы выбросили из механизма реформирования исконно российские ценности (патриотизм, государственность, соборность, национальную и религиозную терп имость и др.). Все это нанесло огромный урон российскому обществу57.
Долгосрочная стратегия, постепенность в реформировании структур, «встраивание» новых элементов в старое содержание, быстрое включение передовых образцов технической и рыночной культуры в собственную культурную среду, сохранение и поддержание нравственных норм культуры — все эти основные черты современной культуры управления, незыблемые для переходных стадий, были проигнорированы теми, кто взялся за реформирование нашего общества58.
Например, сегодня очень много говорится об административной реформе. Однако, для ее успешной реализации необходимо определить идеологию осуществляемой реформы, в том числе и по укреплению федеральных органов власти. В соответствии с Конституцией РФ, таковой является повышение качества жизни населения, укрепление его социального здоровья. Главным механизмом достижения этой цели является включение большинства населения в решение крупных социально-экономических проблем на всех уровнях управления и власти: федеральном, региональном и местном.
Если эта идеологическая установка игнорируется, а главный механизм исключается из процесса укрепления власти, то задача эффективного разграничения функций и полномочий между органами власти и укрепления федеративных отношений не
56 Платонов В.М. Проблемы устойчивого развития России // Муниципальный мир, № 4, 2001.
57 Кузнецов О.Л., Кузнецов П. Г., Большаков Б. Е. Система: Природа — Общество — Человек: Устойчивое развитие. Москва — Дубна. 2000.
58 Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. М., 2001.
может быть решена. Укрепление центральной власти за счет ослабления региональной и муниципальной — это в очередной раз устаревшее представление, тупиковый путь развития властных общественных отношений и соответствующих им правовых концепций, определяющих организационно-правовые механизмы их реализации59.
Недостаточная проработанность федерального законодательства, создающего неопределенность в разграничении полномочий и порождающего споры между центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями, прежде всего, определяется отсутстием четкой идеологической компоненты федеративных отношений в России, что порождает, в свою очередь, противоречивость создаваемого правового поля. Затрудняет механизм реализации полномочий совместного ведения, что, в конечном итоге, ослабляет рычаги федерального контроля и управления. В этом отношении особенно актуальны усилия Президента РФ В.В. Путина. Однако необходимо выверить все средства решения этой проблемы, организационно-правовые в том числе, и не абсолютизировать последние.
Представляется, что на пути только неконцептуальной юридической техники, которая стала нередко превалировать в нашей управленческой практике, решение данной проблемы весьма неоднозначно. Это связано с увеличением непрофессионализма юристов, число которых в государственном управлении сегодня является подавляющим, что, по оценке В.М. Платонова, способствует нарушению целостности управления общественными делами и абсолютизации политико-правовых методов управления60. В этих условиях происходит ослабление власти и управляемости на всех уровнях организации обещства (федеральном, региональном и местном), снижение престижа государственных органов во всех звеньях.
Такая ситуация представляет большую опасность для целостности России и требует адекватного их решения. Одно из них — оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. Именно управленческие рычаги (в ряду антикризисных) приобретают приоритетное значение. Управленческие новации, современные технологии управления в цивилизованном мире давно воспринимаются как основной источник прогресса и цивилизованного развития, особенно в периоды кризисов и обновления общественных систем. Обычно выдвигают различного рода смелые управленческие проекты, программы, соци-
59 Иванов В.Н., Иванов A.B., Доронин А.О. Управленческая парадигма XXI века. Т. 1. М.: МГИУ, 2002, с. 150.
60 Платонов В.М. Проблемы устойчивого развития России
// Муниципальный мир, № 4, 2001.
альные технологии возрождения и развития, в том числе и региональные.
В Японии, например, отдельные меры как долгосрочного, так и кратковременного влияния на регионы начали разрабатываться во второй половине 50-х гг. XX в. В 60-х гг. уже сформировалась общегосударственная региональная политика, появились планы «комплексного развития территории страны». Их разработка и реализация проходили разные этапы и сегодня приобрели вид государственного проекта «Технополис»61.
Острота накопившихся региональных проблем требует как в Центре, так и на местах принципиально нового подхода (управленческого в том числе) к их решению, современной управленческой концепции развития территорий. В ее основе следует продолжить разработку общих принципов политики (программы, проекты) регионального возрождения, ее формирования и реализации в различных сферах общественной жизни (эко-номической, социальной, экологической, научно-технической, самоуправленческой, духовно-культурной и т.п.). При этом представляется, что отдельные направления политики (проекты, программы) регионального возрождения должны быть подкреплены не только правовыми, но и финансово-экономическими, структурными, научно-техническими рычагами обеспечения.
Все предложенные меры могут быть направлены на более полное раскрытие внутренних резервов регионов, рациональное использование их потенциала при непременном укреплении Центра, его авторитета и влияния.
Превращение регионов из объектов региональной политики в активные субъекты не означает распада единой территории, превалирования местных интересов над общероссийскими, ослабления государственности и федеральной раздробленности на этой основе. Вопрос в том, как найти эту меру сбалансированности двух противоположных тенденций: стремления регионов ксамостоятельности, самоуправлению при сохранении и укреплении Центра, его ведущих позиций в государственном регулировании, прежде всего в правовом.
Вероятно, на пути экономического компромисса интересов Федерации и ее субъектов, Центр должен изменить свою философию, свое отношение к регионам. Он может укреплять и расширять свой авторитет на местах только при соблюдении нескольких базовых условий:
1) постоянном сокращении методов административно-командного воздействия, директивно-
властного выкачивания ресурсов;
61 Иванов В.Н., Иванов A.B., Доронин А. О. Управленческая парадигма XXI века. Т. 1. М.: МГИУ, 2002, с. 151.
2) активном развертывании своей информационно-аналитической и концептуальной деятельности, наращивании интеллектуальных и экономических методов взаимодействия с территориями. Однако адекватно выполнить эти новые функции центральная власть может, только демократизируясь, изменяя свою природу.
Мировая практика демократического развития показывает, что основная тенденция изменения природы власти такова: от применения исключительно мер насилия, запрета, принуждения — к ограничению власти на основе закона о власти, контроля со стороны общества, делегирования важнейших функций управления институтам гражданского общества. Это происходит обычно на основе разработки концепции поведения власти, которая обнародована перед гражданами, а последние могут «следить за курсом государственного корабля, влиять в необходимых случаях на его корректировку»62.
Национально-территориальные образования, регионы должны получить для начала из Центра ряд стратегических и тактических инициатив в виде федеральной политики регионального возрождения, направленной на реализацию их пока замороженных ресурсов. Предложения должны быть инновационными, снимающими главные причины конфронтации Центра и регионов, упреждающими деструктивные и местнические действия последних.
Право должно быть опережающим — заводящим этот современный управленческий механизм, а не тормозящим его. Эта простая истина почему-то оказалась сегодня забытой: Правительство России пока не сформулировало своей региональной доктрины, которая наряду с экономической и научно-технической имеет принципиальное значение для решения не только стратегических, но и первоочередных задач63.
В целом, России сегодня необходима современная стратегия развития как научная база эффективного непротиворечивого государственного законотворчества. При этом нельзя не согласиться с идеями В.М. Платонова, председателя Московской городской Думы, относительно того, что российскому обществу и государству сегодня необходима современная государственная идеология, отсутствие которой, — признак ослабленного государства, которое не может сформировать адекватного вызовам времени законодательного поля, весь механизм правотворчества и правоприменения64. Особо следует подчеркнуть необходимость деле-
62 Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. М., 2001.
63 Вопросы управления и самоуправления: теория, методология, практика. М, 2001.
гирования Центром ресурсов, полномочий и прав региональным и местным сообществам, органам местного самоуправления. Здесь решается до 70% всехпер-воочередных проблем населения, и от их успешного развития зависит авторитет власти, в том числе и федеральной. Сегодня сложилась уникальная возможность — укрепить власть не за счет выключения населения из региональных и местных властных полномочий, а наоборот, усилением стимулирования участия людей в решении социально-экономических вопросов под их ответственность, в зарабатывании средств на социальные нужды, в решении проблемы самообеспеченности и самодостаточности регионов. Для этого необходимы такие организационно-правовые документы, которых давно ждут граждане от российского парламента и которые позволят включить местное население в процесс владения, распоряжения и пользования собственностью, прежде всего региональной и муниципальной.
Отметить, что только на концептуальной основе может быть разработан эффективный правовой механизм разграничения полномочий и функций между центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, укреплены основы российского федерализма. Представляется, что такую концептуальную основу необходимо доработать с участием науки, принять во власть, ознакомить с государственной идеологией население России и создать такой правовой механизм, который способен обеспечить реализацию стратегий и целевых программ, в том числе программ реформирования региональных финансов. К сожалению, пока все начинается с права, которое, будучи зачастую лишено своего общественного содержания, нередко превращается из механизма развития общества в механизм торможения. Как показывает обобщение исследований ряда отечественных ученых65, созданное правовое поле вокруг острейшей для России проблемы—укрепления федеративных отношений, их развития, — является достаточно противоречивым и несовершенным. Зачастую отдельные правовые нормы и нормативно-законодательные акты субъектов Федерации противоречат... Конституции РФ. Можно, естественно, совершенствовать отдельные правовые документы, приводить их в соответствие, однако, на наш взгяд, назрела проблема концептуального осмысления и системного упорядочения правового пространства, его коренной реконструкции и приведения его в соответствие с требованиями развития гармоничного гражданского общества.
64 Платонов В.М. Проблемы устойчивого развития России // Муниципальный мир. № 4, 2001.
65 Подробнее см. результаты исследований Института системного анализа РАН.
