CC BY
156
ФОРМИРОВАНИЕ АКТУАЛЬНЫХ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ.
FORMATION OF ACTUAL PRINCIPLES OF THE GOVERNMENT AND REGULATION OF REGIONAL ECONOMY.
А.Б. Исаев,
аспирант кафедры «Отраслевая экономика» ФГБОУ ВПО «Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова» (г. Чебоксары),
E-mail: alabi@pochta.ru.
A.B. Isaev,
Doctoral student, Chair of branch economy, Chuvash State University (Cheboksary)
Е.Н. Кадышев, д.э.н., профессор, зав. кафедрой отраслевой экономики, декан факультета Управления и психологии Чувашского государственного университета им. И.Н. Ульянова, Россия, Чебоксары.
E.N. Kadyshev, Doctor of Economics, professor, head of the chair of branch economies, dean of the faculty of Management and psychology, Chuvash State University, Russia, Cheboksary
Аннотация. Рассмотрены принципы государственного регулирования региональной экономики, лежащие в основе формирования современной концепции госуправления в условиях инновационной модернизации и децентрализации социально-экономических процессов. Изучены особенности применения принципов с учетом региональной специфики и необходимости расширения межрегиональной интеграции. Представлены актуальные требования к концепции госрегулирования, определяющие механизм реализации управляющего воздействия в рамках автономной региональной системы управления.
Ключевые слова: государственное регулирование, государственное
управление, регион, региональная экономика, система, организация, структура, свойства, принципы, концепция государственного регулирования.
Annotation. Principles of state regulation of regional economy lying in the base of formation of modern conception of state government in conditions of innovation modernization and decentralization of social-economic processes have been examined. The features for using principles with regard for regional specificity and necessity of expanding of inter-regional integration have been studied. Actual demands for conception of state regulation, defining the mechanism of realization of governing influence within the bounds of autonomous regional system of governing have been presented.
Keywords: state regulation, government, public administration, region, regional economy, system, structure, characteristics, principles, conception of state regulation.
Принципы формирования современной модели государственного регулирования региональной экономики, определяемые рассмотренными в предыдущем параграфе предпосылками и тенденциями развития, должны формулироваться исходя из понимания государственного управления как сложной организации, представленной в виде системы взаимоотношений органов государственной власти на региональном уровне и субъектов региональной экономики, определяющих структуру и масштаб экономического потенциала административной территории.
Рассмотрение государственного управления как системы основывается на факте наличия в нем совокупности находящихся во взаимодействии элементов [2, с. 23—82.]. Согласно Д. Клиланду и В. Кингу, «система -организационное или составное целое, набор или комбинация элементов и частей, образующих единое целое, которое служит для достижения общих целей» [4, с. 32.]. При этом А.А. Богданов отмечал «системную
дифференциацию» и «системное расхождение» элементов, входящих в систему, что, по его мнению, «заключает в себе тенденцию развития, направленную к дополнительным связям» [3, . с. 21.].
Принимая во внимание, что процесс госрегулирования осуществляется посредством законодательно зафиксированной совокупности субъектов управления различных уровней власти (имеющие формальные признаки автономности по отношению друг к другу), согласованная деятельность которых направлена на реализацию определенной генеральной цели, из этого со всей очевидностью следует, что элементы государственного управления представляют собой систему, обладающую следующими свойствами:
1) целостность, - совокупность объектов и субъектов госрегулирования, структура связей и управляющих воздействий составляют собой целостную систему, направленную на достижение целей регулирования региональных социально-экономических процессов для создания сбалансированной модели устойчивого развития. Достижение этих целей происходит в процессе трансляции управляющих сигналов через составные части целостной управленческой системы.
2) иерархичность, - региональная система государственного регулирования экономических процессов, являясь частью общегосударственной системы, в то же время включает в себя различные элементы, субъекты и объекты управления. Под субъектами, в данном случае, подразумеваются региональные и муниципальные органы власти, осуществляющие регулирующее воздействие на объекты регулирования: финансовые, ресурсные, товарные, информационные и иные потоки, протекающие внутри региональной и муниципальной системы.
Несмотря на то, что, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятому в 2003 году [1], местное самоуправление не входит в структуру органов государственной власти, тем не менее, оно встроено в общую систему управления и посредством бюджетного регулирования [7] в
условиях централизации фактически составляет нижний уровень иерархии управленческой структуры, обеспечивая практическую реализацию мер региональной экономической политики.
Очевидно, что степень воздействия со стороны того или иного уровня власти определяется признаком делегирования полномочий в рамках общегосударственной системы управления и местом в общей иерархии регулирования региональных экономических процессов.
3) организованность, - исходя из вышерассмотренных свойств целостности и иерархичности, составные части системы госрегулирования следует рассматривать как элементы, обладающие, со своей стороны, всеми системными свойствами (так как различные уровни иерархии также представляют собой системы различного порядка) и, одновременно, наделенные специфическими организационными функциями, определяемыми уровнем иерархии, масштабом действия, объемом полномочий. Выполнение данных функций позволяет говорить о государственной системе госрегулирования как об организованной системе со строго обозначенными обязанностями и возможностями при регулировании экономических процессов.
Данное свойство имеет определяющее значение при формировании региональной социально-экономической политики, поскольку делегирование функций на различные уровни иерархии системы государственного управления, преследующее цель создания современного эффективного механизма госрегулирования, должно осуществляться только на основе понимания системы как организации. Совершенствование функциональной структуры приобретает совершенно новое значение в условиях декларируемой децентрализации государственного управления.
4) целенаправленность, - данное свойство объективно присуще системе государственного регулирования региональной экономики, так как любые меры госрегулирования осуществляются исходя из объективных потребностей и запросов социально-экономической системы как объекта
управления, определяющих саму основу целеполагания при формировании мер экономической политики.
Очевидно, что помимо генеральной цели, каждому уровню иерархии системы государственного управления также присущи свои цели. В то же время, особенностью системы госрегулирования экономики (исходя из относительной автономности региональной и муниципальной власти) является то, что конечные управляющие действия могут иметь отклонения, отражающиеся на выполнении генеральной цели. Безусловно данная особенность накладывает определенные ограничения и требует особого внимания при формировании региональной экономической политики, особенно в условиях усложнения связей и отношений между уровнями управления в условиях децентрализации, поскольку конечная реализация не только может иметь отклонения от заявленных целей, но и приобретать противоположное воздействие на экономические процессы.
5) синергичность и эмерджментность, - эффективность любой системы управления определяется не простой суммой осуществляемых ею управляющих воздействий, а способностью создания принципиально новых свойств и продуктов регулирования, позволяющих не только стабилизировать социально-экономическую сферу, но и способствовать переходу к устойчивому развитию.
6) стохастичность, - современные условия характеризуются высоким уровнем экономической и политической неопределенности, порождающей большое количество случайных факторов, не поддающихся или плохо поддающихся контролю. Исходя из этого, система регулирования региональной экономики, являясь в условиях рынка открытой системой, неизбежно подвергается воздействию данных факторов неопределенности и должна обладать эффективным механизмом преодоления возможных негативных последствий.
7) приспособляемость (адаптивность), - факторы внешней среды могут иметь как негативное, так и позитивное влияние на систему
госрегулирования. Это определяет необходимость ее адаптации к изменяющимся условиям с целью поддержания своей функциональности и эффективности.
Определяя выше системные свойства госрегулирования как сложного многокритериального процесса, необходимо для его реализации в виде механизма разработать системные принципы госуправления.
Г оворя в целом об управленческой деятельности, целесообразно привести перечень принципов управления, сформулированных А. Файолем [6, с. 68.]: разделение труда, полномочия и ответственность, дисциплина, единоначалие, единство действий, подчинённость интересов, вознаграждение, централизация, иерархия, порядок, справедливость, стабильность персонала, инициатива, корпоративный дух.
Хотя данные принципы относились, главным образом, к промышленному менеджменту, многие из них вполне соответствуют особенностям системы госрегулирования не только с точки зрения организации деятельности конкретного органа власти (или чиновника), но и сточки зрения эффективного функционирования всей системы государственного управления социально-экономических процессов.
Современные исследователи государственного управления (в частности, А.П Коренев) приводят следующую классификацию принципов[5, с. 15-25.]:
1) общие (объективность, конкретность, эффективность, сочетание централизации и децентрализации, законность и дисциплина);
2) организационные принципы (территориальный, отраслевой, линейный, функциональный, принцип двойного подчинения, рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы, сочетание единоначалия и коллегиальности).
Очевидно, что все вышеприведенные принципы и характеристики в той или иной степени присущи любой системе государственного управления. Вместе с тем, современная российская модель механизма госрегулирования
региональных социально-экономических процессов обладает рядом особенностей, связанных как со сложностью федеративных связей и отношений, так и с незавершенностью процесса перехода отечественной экономики к современному этапу развития.
Данные обстоятельства позволяют выделить основные принципы, на которых базируется существующая сегодня в России концепция государственного управления и регулирования региональной экономики, определяющая не только непосредственно механизм госрегулирования экономических процессов (что также определяет специфику систематизации), но и необходимые направления его совершенствования.
Итак, к действующим базовым принципам, по нашему мнению, относятся:
1. принцип комплексности государственного управления, - понимание совокупности элементов управления и информационных управляющих потоков между ними как комплексной, целеориентированной организации, обладающей системой свойств. В то же время, очевидно, что система государственного управления, охватывая широкий диапазон сфер общественной жизни, имеет ряд особенностей, связанных со сложностью протекающих в ней социально-культурных и иных процессов и потому не позволяющих рассматривать ее исключительно с позиции бюрократической модели организационной структуры.
2. принцип централизации процесса госуправления, - концентрация финансовых, управленческих и иных ресурсов на верхних уровнях иерархии государственной системы регулирования экономики, имеющая как положительное, так и отрицательное воздействие не только на сам механизм управления, но и на конечные результаты управляющих процессов.
3. принцип делегирования полномочий в иерархии госуправления, -определяет разную степень участия элементов государственного регулирования в управлении региональным развитием. В соотвествии с данным принципом формируется иерархическая система, определяющая
разностатусность органов власти на местах, на законодательной основе определяющая разграничение сфер ответственности, правомочности и подконтрольности территорий. Данный принцип вытекает из необходимости учета федеративного устройства России и развития системы местного самоуправления. Очевидно, что размер территории страны, национальнокультурные особенности, сложность протекающих социально-экономических процессов и разнообразие межрегиональных и межмуниципальных связей требует максимального учета местных факторов при формировании и реализации региональной экономической политики. Кроме того, эффективность системы управления в немалой степени зависит от того, насколько точно прописаны функции входящих в нее элементов. Следовательно, принцип делегирования полномочий, т.е. распределения их между разными уровнями власти, является одним из определяющих при совершенствовании механизма госрегулирования региональных экономических процессов.
Очевидно также, что данный принцип вступает в некоторое противоречие с принципом централизации, что уже отразилось в появлении серьезных диспропорций между расходными обязательствами и доходной базой большинства регионов и муниципалитетов.
4. принцип автономности региональной системы государственного управления, - определяет эксклюзивные формы и методы государственного управления региональными социально-экономическими процессами адекватно сложившимся региональным особенностям и факторам. Данный принцип является необходимым противовесом принципу централизации, поскольку дает возможность отстроить региональную федеративную систему отношений и уйти от жесткой вертикальной власти.
Принцип автономности позволяет определить системообразующий подход к административно-территориальному делению с точки зрения распределения функций регулирования и сформировать локальную
структуру управленческих отношений, представляющую регион как отдельную подсистему госуправления.
5. принцип вертикальной интеграции в структуре государственного управления, - отражает взаимное действие рассмотренных выше принципов централизации и делегирования полномочий.
Сложившаяся в стране система госуправления имеет строго упорядоченную иерархическую структуру формирования целей и реализации мер государственного регулирования региональной экономики, отражающую, с одной стороны, принцип централизации основных управляющих функций и ресурсов, главным образом, на федеральном уровне, с другой стороны - необходимость расширения полномочий, ответственности и заинтересованности региональных и муниципальных властей в разработке и осуществлении мероприятий по эффективному регулированию экономических процессов на соответствующем уровне системы управления.
Последний принцип - принцип вертикальной интеграции - имеет особое значение при рассмотрении действующей концепции государственного регулирования региональных социально-экономических процессов, так как именно потребность в интеграции с целью преодоления ярко выраженных в 1990-е годы центробежных тенденций легла в основу существующей модели государственного управления.
При этом интеграция была необходима не только с точки зрения важности стабилизации политических процессов, но и с позиции формирования работоспособного механизма регулирования экономики, направленного на преодоление кризисных явлений трансформационного перехода от командно-административной к рыночной экономической модели и создание условий устойчивого развития. В этой связи важно упомянуть существовавшую на уровне регионов тенденцию к увеличению автономности и независимости в вопросах экономического регулирования, направленную на максимальное сохранение имеющегося экономического потенциала с
целью поддержания социальной стабильности, но зачастую в ущерб межрегиональной интеграции и формированию новых экономических связей в условиях рыночных реформ. Фактически это вело к дезинтеграции экономического пространства страны, децентрализации механизма социально-экономического регулирования и доминированию частных оперативных целей регионального управления над целями стратегического характера. Таким образом, именно отсутствие выраженного интеграционного фактора делало невозможным создание действенного механизма госрегулирования экономики, поскольку нивелировало прочие системные свойства.
Следовательно, процесс централизации и интеграции, происходивший в начале 2000-х годов, видится как закономерное и необходимое условие восстановления работоспособности системы госуправления, в т.ч. экономическим развитием.
Вместе с тем, учитывая современные тенденции развития, необходимо отметить, что существующая концепция госрегулирования, создав базис стабильного функционирования управленческой структуры, тем не менее, не выполнила второй важной задачи: переход к принципиально иной модели экономического развития. Более того, отдельные ее принципы в настоящее время вступают в противоречие с объективным усложнением процессов, протекающих в социально-экономической сфере.
В частности, принцип централизации, позволивший в условиях нестабильности сконцентрировать ресурсы управления на решении наиболее важных задач социально-экономического развития, значительно подорвал самостоятельность регионов и муниципалитетов в решении задач местного характера, тем самым значительно снизив уровень их активности в привлечении инвестиций. Собственно, увеличение дотационности большинства регионов было прямым следствием излишней централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне.
Принцип делегирования полномочий, призванный активизировать управленческую активность в регионах и муниципалитетах, привел к обратным последствиям ввиду делегирования обязанностей, не подкрепленных бюджетными ресурсами, что, в свою очередь, является следствием централизации.
Принцип вертикальной интеграции, оказав, безусловно, положительное влияние на процесс формирования работоспособной модели государственного управления, не получил дальнейшее развитие в направление общего синергетического взаимодействия элементов системы госрегулирования. Данное обстоятельство важно еще и потому, что только понимание необходимости достижения синергетического эффекта от реализации мер госрегулирования на всех уровнях управления может привести к требуемой степени согласованности взаимодействия, упорядоченности структуры и согласованности целей.
Декларируемый курс на децентрализацию и, следовательно, усиление регионального и местного уровней управления исходит из понимания децентрализации как необходимого условия повышения эффективности управляющего воздействия указанных уровней власти и, как результат, максимизации результативности осуществляемой экономической политики через достижение сверхаддитивного эффекта от реализации управленческого воздействия в условиях синергии.
Вместе с тем очевидно, что сама постановка вопроса о децентрализации требует серьезного пересмотра сложившейся концепции госрегулирования, корректировки существующих и разработки новых принципов управления экономическими процессами.
Актуализированный перечень принципов новой концепции, на наш взгляд, может включать:
1. принцип системности со всеми сопутствующими ему признаками
2. принцип децентрализации ресурсов управления социальноэкономической сферой с перераспределением большинства полномочий в
пользу регионов и муниципалитетов, а также фактической реализацией юридически закрепленных принципов независимости местного самоуправления
3. принцип «наблюдателя», - т.е. создание в условиях федерализма специального механизма сдержек и противовесов, целью которого является недопущение и сглаживание противоречий, создающих угрозу экономической, социальной и политической стабильности в рамках региона или страны
4. принцип вертикальной интеграции, ориентированный в новых условиях не на жесткую иерархию подчинения реализации только одной генеральной цели, а широкому взаимодействию и взаимовлиянию всех уровней управления для достижения максимального синергетического эффекта на всех этапах формирования и реализации мер государственного регулирования экономических процессов
5. принцип самоорганизации, - логически вытекающее из принципа
децентрализации требование создания в масштабах регионов и муниципалитетов консолидированной и структурированной
работоспособной модели управления, функционирующей, во-первых, на основе общих принципов системы, во-вторых, отвечающей местным особенностям, в-третьих, обладающей стабильности воздействию изменений экзосреды (в частности, рыночной конъюнктуры) и энтропийным факторам.
Принципы самоорганизации и интеграции, со своей стороны, определяют необходимость выработки сопутствующих им требований, определяющих сам механизм реализации управляющего воздействия в рамках относительно автономной региональной системы управления. К таким требованиям можно отнести:
1) необходимость структурированности региональной системы управления на основе функционального признака с целью персонификации ответственности при осуществлении конечного цикла реализации мер госрегулирования
2) наличие эффективного алгоритма действий при формировании целей и мер государственного управления (например, при подготовке целевых программ развития) с целью упрощения процедуры их разработки и принятия
3) принципиальная достижимость конечных целей госрегулирования и отсутствие явных ограничений при реализации управленческого цикла
4) наличие обратной связи и взаимодействия как между разными уровнями внутри самой системы управления, так и между системой управления и субъектами социально-экономической среды с целью преодоления эндогенных и экзогенных факторов
5) ответственность и подконтрольность системы управления субъектам социально-экономической среды и обществу. Очевидно, что данное требование выполнимо только в условиях демократии и развитого гражданского общества.
Исходя из вышеизложенного, современная концепция государственного регулирования региональной экономики, на наш взгляд, должна основываться на синергетическом подходе к процессу управления региональным социально-экономическим развитием, возможном лишь при упорядоченном и четко установленном взаимодействии субъектов управления для достижения поставленных целей и минимизации и недопущения возможных рисков при осуществлении мер госрегулирования. Лишь в этом случае можно говорить о системном характере проводимой социально-экономической политике, направленной на улучшение экономического положения регионов и муниципалитетов и повышения качества жизни населения. При этом важное внимание должно также уделяться формированию необходимости самоорганизации регионального и местного уровней управления на основе консолидации и максимально эффективном использовании внутренних ресурсов, а также потенциальных возможностей межрегионального взаимодействия на всех уровнях с целью качественного улучшения инвестиционной, инновационной и социальной
привлекательности регионов, перехода их к самодостаточности и самостоятельности в решении наиболее актуальных задач социальноэкономического развития территорий.
Второй парадигмой современной концепции госрегулирования должен стать кибернетический подход к управлению такой сложной динамической системой, какой является система государственного регулирования экономики регионов. Этот подход предполагает наличие субъектов и объектов управления и процессов управления, направленных на сохранение целостности системы при высоком уровне динамичности происходящих изменений на основе выполнения функций входящими в нее элементами. Кроме того, кибернетический подход предполагает также создание устойчивой системы обратных связей, что особенно актуально для процесса госрегулирования, т.к. он затрагивает интересы и права большой части общества, а опосредованно - влияет на все общественные процессы в целом. Следовательно, концепция госуправления, ориентированная одновременно и на закрепление существующих положительных моментов, что требует определенной консервативности, и в то же время на оперативную и адекватную восприимчивость к происходящим изменениям и трендам развития, должна строиться на основе четкой регламентации полномочий всех уровней управления и создания эффективной модели взаимодействия и налаживания обратных связей с управляемой социально-экономической системы с целью достижения максимального синергетического эффекта от осуществляемых мер государственного регулирования с учетом широкого спектра разнонаправленных частных целей субъектов социальноэкономической системы и возможного энтропийного влияния.
Главной целью является создание функционирующего механизма государственного регулирования экономического развития региона, обладающего всеми системными характеристиками, исходя из понимания роли всех субъектов госрегулирования на основе современных принципов и концепции, направленной на децентрализацию управляющего воздействия и
делегирования максимального числа полномочий (и, соответственно, необходимого финансового обеспечения) в сфере социально-экономического развития на низовые уровни с вовлечением в процессы управления экономической политикой бизнеса и гражданского общества как регионального, так и местного уровней.
Литература.
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-Ф3 (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
2. Берталанфи Л. фон. Общая теория систем - Критический обзор / В кн.: Исследования по общей теории систем.— М.: Прогресс, 1969. - 520 с.
3. Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука: В 2 кн. Кн.
2. - М.: Экономика. - 304 с.
4. Клиланд Д. и Кинг В. Системный анализ и целевое управление./ Пер. с англ. - М.: «Сов. радио», 1974. - 280 с.
5. Коренев А.П. Административное право России. В 3-х частях. Часть I. - М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1998. - 280 с.
6. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ.
- М.: Дело, 1992. 704 с.
7. Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации // Финансы, 2004. - № 9. - с.3-8.
