CC BY
50
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГОРОДСКАЯ ПОЛИТИКА НА ЮЖНОМ УРАЛЕ В НАЧАЛЕ XX ВЕКА
Город способен интегрировать и иерархически организовывать пространство, тем самым обеспечивая функцию управления. Государство традиционно использовало эту функцию, создавая городские поселения как орудия политического воздействия на округу. При этом город функционировал как элемент системы государственного управления. В то же время он способен выступать как самостоятельный феномен, возникающий как результат самоорганизации, и саморазвития общества. Государство испытывало необходимость в подобном творческом феномене, но выступало противником, главным образом, городской автономии. Успех развития государства и общества зависит от эффективности взаимоотношений государства и города, которые получали свое оформление и регулировались в городской политике.
Государственная городская политика—это сфера деятельности государства по регулированию политического, экономического, социального, пространственного и иного развития города как сложного социально-пространственного организма в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения. В действительности эта политика направлена на создание условий функционирования города, сочетание элементов прямого административного управления и городского самоуправления, ограничение и направление его развития в интересах целостной системы. Городская политика вписана в общий курс государственной политики и обнаруживает стремление к унификации, пренебрегающее региональными различиями.
В России акцент в государственной городской политике традиционно смещен в сторону государства, его воля является определяющей в процессе градообразования иградоформирования. Главным критерием города в дореволюционной России было признание его таковым со стороны высшего правительства [1, с. 767]. Материальная, финансовая, военная, идеологическая поддержка государства превращала города в символы русской государственности, а «градостроительство рассматривалось как дело государственной важности» [2, с. 144].
Процесс создания городов в Российской империи регулировался «Правилами об образовании негородского поселения в город» [1, с. 767—768]. Согласно «Правилам...» инициатива обращения негородского поселения в город могла исходить от правительства или местных обывателей. При образовании города по распоряжению правительства возникало меньше бюрократических проволочек на практике и следовало больше практических выгод
(отвод выгонной земли для города из свободных казенных земель, крестьяне вновь образованных городов самостоятельно решали вопрос о переходе в городское сословие).
На Южном Урале все официальные города были образованы по распоряжению правительства. Созданию городов предшествовал анализ реального положения в регионе, имеющихся населенных пунктов в системе расселения. При определении месторасположения города принималось во внимание его центральное положение по отношению к приписанной территории, устойчивость связей, охватывающих всю территорию уезда, расположение транспортных магистралей, количество обслуживающего населения в округе, наличие помещений дня присутственных мест, градостроительной площадки города и т. п. По возможности, выбирали пункт, «концентрирующий совокупность городских функций в округе» [3, с. 11].
Возникновение городов Южного Урала относится к XVI—XVIII вв., что связано с необходимостью закрепиться на вновь присоединенной земле, обеспечить охрану границ, управлять территорией. Задача, которую они решали, обусловила первосте-пенность административно-фискальных и военностратегических функций. Необходимость культурного освоения окраин, ассимиляции иноэтническо-го компонента, обслуживания нужд местного населения привело к превращению южно-уральских городов в религиозно-культурные центры. Некоторые особенности градообразования выделяют город Златоуст, который возник в процессе хозяйственного освоения края, на основе частного горнозаводского поселка. В 1811 г. завод был выкуплен в казну, а поселение стало центром горного округа и местом размещения горной администрации.
В истории южно-уральских городов государство явилось не только главным субъектом градообразования, но и фактором, определяющим комплекс градоформирующих функций. С целью превращения южно-уральских городов в центры притяжения для степных народов, создания стимулов к объединению правительство предоставило торговые льготы Оренбургу и Троицку. Выбор городов обусловлен их выгодным географическим положением: Оренбург имел выход в центральную Россию через Самару, на Троицк через Златоуст, на Казань через Мензелинск [4. с. 268]. Развитие промышленности в южно-уральских городах к началу изучаемого периода не было значительным. Государство не рассматривало торгово-промышленную деятельность как специфически городскую, крестьянам было раз-
Т. В. Раева
решено свободно заниматься ею, что создавало значительную конкуренцию для городов. Крупная горнозаводская промышленность целенаправленно развивалась в негородских поселениях.
При всей продуманности и обусловленности правительственной политики градообразования на Южном Урале решение вопроса об обращении негородского поселения в город соответствовало, прежде всего, государственным интересам. Оно не всегда в достаточной мере учитывало связь возникновения города с естественными данными. Об этом свидетельствует троекратный перенос Оренбурга [5, с. 240], монофункциональность малых южно-уральских городов, слабость торгово-обменных связей города и сельской округи, изолированность городов и региона в целом, вызванная удаленностью, отсутствием надежной транспортной связи с центром.
Зачастую при образовании города игнорировались пожелания и возможности местного населения. При незначительности приобретаемых привилегий, недостаточности внутренних материальных и финансовых средств, низком стимуле к обращению крестьянства в городское сословие для «новых» горожан тяжелым бременем становилось содержание органов городского управления, самостоятельное обеспечение местных польз и нужд. В ответ на присвоение Илецкой защите официального статуса города илецкий староста жаловался, что административные преобразования привели к еще большему ухудшению положения жителей: «Все тяжести городского положения к благоустройству и учреждению хозяйства обрушились на жителей города, которым кроме усадебной земли, не предоставлено никаких выгод» [6, с. 106].
К началу XX в. южно-уральские города прошли длительный путь становления и административного оформления. В течение данного периода неоднократно менялись статуей административная со-подчиненность городов Южного Урала, были опробованы различные способы сочетания административно-территориального деления.
Окончательное определение административных границ региона произошло во второй половине XIX в. В 1865 г. Оренбургская губерния была разделена на Уфимскую и Оренбургскую. Оренбургская губерния образована в составе пяти уездных городов: Оренбург, Орск, Верхнеуральск, Троицк, Челябинск и одного безуездного города Илецка. Оренбургское казачье войско вошло в состав Оренбургской губернии, в военно-админис-тративном отношении оно стало подчиняться губернатору, исполняющему должность наказного атамана. Уфимская губерния включила в свою территорию 6 уездов: Уфимскоий, Белебеевский, Бирский, Златоустовский, Мензелинский, Стер-литамакский.
В 1881 г. Оренбургское генерал-губернаторство и военный округ были упразднены, все войска и вой-
сковые штабы перешли в подчинение к командующим войсками Казанского военного округа. Управление в регионе было передано в руки Оренбургского и Уфимского гражданских губернаторов, был ликвидирован особый военный статус южно-уральских городов, на них распространилось действие общей законодательной базы. Это означало ослабление государственной принудительной силы в процессе гра-доформирования, появление возможностей для развития естественных социально-экономических, культурных, творческих функций городов.
Особенно большое значение указанные преобразования имели для Оренбурга, успешное развитие которого в предшествующий период находилось в прямой зависимости от особого административного статуса и многочисленных льгот купечеству и мещанству. Исследователь истории Оренбурга П. Н. Столпянский замечает, что для города с 1881 г. началась новая эпоха, нормального и ровного течения жизни; его процветание было поставлено в зависимость от инициативы населения, его торговой предприимчивости, преодоления косности и бюрократического строя [5, с. 246—252]. Замечание историка вполне можно распространить на все города региона. Великие реформы 1860— 1870-х гг., масштабное железнодорожное строительство 1890-х гг. создали возможности для социальной и пространственной мобильности населения, пробуждения активности для участия в общественной жизни, расширили и укрепили транспортные связи Южного Урала с центром Российской империи, Средней Азией, связали север и юг региона, города между собой, оживили экономическую жизнь.
Таким образом, к началу XX века процесс формирования городской сети на Южном Урале завершился. Главную роль в этом процессе сыграло государство, что обусловило существование города как центра различного рода властей и позволило ему осуществлять господство над сельской округой. Крометого, былавыстроена иерархия городов, связанных административными, транспортными, хозяйственными связями.
Сложившиеся во второй половинеXIX в. исторические условия России благоприятствовали появлению у города новых собственно городских функций (индустриальных, торговых, научно-образовательных, культурных), превращению его в лидера общественного развития. В отношениях города с округой наметился переход от односторонней связи,в которой городвыступал как источник власти, к широкому хозяйственному и культурному взаимодействию.
К началу изучаемого периода на Южном Урале проявился также ряд недостатков государственной городской политики. Сформировавшаяся городская сеть оказалась чрезвычайно неразвитой (по 6 городов в таких значительных и густонаселенных губер-
ниях), уездные города были удалены от губернского, уезды располагались на значительной территории. Закрепившаяся практика взаимоотношений государства и городского общества затрудняла устранение недостатков и становление структурированной системы городов, которые могли бы наилучшим образом обслуживать потребности населения региона. Попытки создать новую основу взаимоотношений государства и городского общества, сформировать начала городской политики как сферы деятельности государства и местных (городских) органов самоуправления предпринимались в рамках общегосударственного курса на модернизацию.
Для эффективного функционирования органов местного самоуправления необходимы не только правовые, организационные возможности, ной эко-номические, политические факторы, социальные условия, идеологические предпосылки. Почти двадцатилетний опыт работы органов городского общественного управления, их взаимодействий с государственной властью выявил ряд исторически обусловленных недостатков и противоречий, заложенных в городской реформе. В городах Южного Урала серьезные технические трудности вызвала трехразрядная избирательная система. Эффективной работе дум и управ препятствовало индифферентное отношение населения к выборам, узость выборного представительства, отсутствие должного понимания и стимулов в работе гласных, нехватка образованных, подготовленных деятелей городского общественного управления, отношение горожан к власти как к дополнительной возможности обеспечить себе влияние и материальное благополучие.
Особая комиссия, заседавшая в 1881—1885 гг., предлагала изменить принципы избирательной системы, ввести образовательный ценз (допустить к участию в работе органов местного общественного управления состоятельную интеллигенцию), установить минимальный размер уплачиваемых налогов (отсечь наименее обеспеченную часть избирателей), распространить избирательное право на состоятельных квартиронанимателей [7, с. 43—45]. Тем самы м сохранялся принцип опоры на лояльную состоятельную элиту города, но привлекались общественно активные образованные интеллигентские слои и имущие граждане, не владеющие недвижимой собственностью в городе, что могло сделать управление эффективнее.
Министр внутренних дел Д. А. Толстой отверг предоставленные проекты, выступив с программой, в которой городское общественное управление включалось в вертикаль государственных учреждений. Этот проект соответствовал новому правительственному курсу, согласно которому «общественное управление не самостоятельное заведение местным сообществом дел, а звено общей системы государственного управления. Оно должно реализовывать государственные цели, задачи, интересы» [8,
с. 95—97]. Принимать участие в работе органов городского общественного управления могли только состоятельные, привилегированные группы, которые правительство признает единственными компетентными в заведовании городским хозяйством: «кто мало или ничего не платит, не может заботиться о городском хозяйстве» [9, с. 8]. Надзор за деятельностью дум и управ должны осуществлять губернаторы. Этот проект, претерпевший ряд изменений в Государственном совете, принял силу закона 11 июня 1892 г.
Полное исследование законодательной базы городского общественного управления, которая представлена Городовым положением 1892 г., необходимо для рассмотрения взаимоотношений государства и городского общества и основ государственной городской политики в начале XX века. Новое положение было создано на основе предшествующего Городового положения 1870 г., при сохранении прежней структуры органов общественного управления, сферы их компетенции, оно внесло ряд существенных корректив.
По закону городское общественное управление, будучи всесословным органом, считалось представителем всего городского общества перед государственной администрацией. Оно принимало решения по вопросам местного хозяйства от имени и на пользу всего местного общества. Таким образом, думы и управы должны были выступить преемниками существовавших в городах самоуправляющихся корпораций, представляющих интересы отдельных социальных групп (купцов, мещан, ремесленников), и получить в свое заведование все те имущества и капиталы, которые составляли собственность городских сословий. Однако в действительности сословные управы не перестали существовать: «Г ородовое положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему узаконениями...», издания 1915г., включило «Правила об общественном управлении городских сословий» (т. IX, Закон о состояниях) [1, с. 753—764]. Постепенно органы сословного управления утрачивали свое влияние и привлекательность для членов, однако государство сохраняло за ними функции законотрансляции, контроля, попечения, фиска, признавало незаконным вмешательство дум и управ в управление купеческого сословия (Правила об общественном управлении городских сословий. Ст. 589). Старосты сословных обществ не принадлежали городскому общественному управлению, в должности они утверждались губернатором. Государство, консервируя систему сословного управления в городах, вывело ее из-под контроля дум и управ и создало параллельно существующие структуры представительств с дублирующимися функциями. Тем самым тормозилось складывание бессословного городского общества, составляющего основу нового индустриального типа отношений.
Согласно Городовому положению 1892 г. общественное управление в городах могло вводиться в полном объеме или упрощенном. Упрощенная форма управления служила цели уменьшения расходов на заведение требуемых учреждений в случае недостаточности средств города, низкой степени развития торговли и промыслов. В этих городах, согласно «Правилам об упрощенном городском общественном управлении» вместо городской думы учреждалось собрание городских уполномоченных от 12 до 15 человек (точное количество определяет губернатор). Уполномоченные избирались сходом местных домохозяев под руководством лица, назначенного губернатором из состава лиц, владеющих недвижимым имуществом стоимостью не менее 100 руб. [1, с. 645—656]. Собрание уполномоченных избирает городского старосту с одним или, в случае признания необходимости губернатором, двумя помощниками. Староста председательствует в собрании, исполняет обязанности общественного управления. Срок службы городского старосты и его помощников четыре года.
Упрощенное общественное управление было введено в двух городах Южного Урала: в Белебее (с 1905 г. применено Городовое положение в полном объеме) и Илецкой защите. В остальных уездных городах, несмотря на недостаточное число избирателей по имущественному цензу, городские головы предложили ввести Городовое положение в полном объеме в интересах населения и с учетом достаточности городских средств на содержание городского общественного управления.
Введение городского общественного управления в полном объеме предполагало учреждение городской думы (распорядительного органа) и городской управы (исполнительного органа). Правом участия в выборах гласных думы и кандидатов к ним пользовались горожане, соответствующие ряду цензовых требований: имущественному для владельцев недвижимых имуществ и лиц, обществ, товариществ, содержащих по свидетельствам торгово-промышленные предприятия, возрастному и цензу оседлости (Городовое положение (далее ГП). Ст. 23,24). На тех же условиях избирательное право предоставлялось правительственным, благотворительным, учебным, научным учреждениям. Новый порядок выборов отменял курии и трехразрядную систему, однако высокий имущественный ценз лишил избирательных прав значительную часть горожан.
В городах Южного Урала доля жителей, получивших избирательные права, в процентном отношении ко всему населению города составляла в Оренбурге — 0,8 % Верхнеуральске — 2,1 %, Орс-ке — 1,4 %, Троицке — 2 %, Челябинске — 1,7 % [10, л. 1—18], Уфе —1,1 %, Бирске—1,5%, Белебее — 3,1 %, Златоусте — 0,6 %, Мензелинске — 1,7 %, Стерлитамаке — 0,8 % [11, л. 43 об., 12, л. 49]. По новому закону не получили избиратель-
ных прав квартиронаниматели, не был введен образовательный ценз. Таким образом, характер городского общественного управления не был изменен, городская дума осталась достаточно узким представительством, в котором «немногие руководят в интересах немногих» [9, с. 6—8].
В начале XX в. сохранялась основная черта государственной городской политики — всесторонний контроль власти в лице губернатора и МВД. Губернатор пристально следил за ходом выборов, определял сроки созыва избирательных собраний (ГП. ст. 24), разделение города на избирательные участки (ГП. ст. 34), утверждал состав лиц, имеющих право участия в выборах (ГП. ст. 35). По окончании выборов, список избранных гласных и кандидатов к ним в течение двух суток предоставлялся губернатору, если он усматривал нарушения законного порядка при выборах, дело передавалось местному по земским и городским делам присутствию, которое может признать выборы недействительными (ГП. ст. 48, 49,51).
Губернатору же приносились жалобы на неправильности, допущенные в ходе выборов (ГП. ст. 50). В случае недостаточного числа избранных гласных (менее двух третей), производилось назначение гласных по распоряжению министра внутренних дел (ГП. ст. 54). Кроме того, в состав городских дум кроме избранных гласных входили с правом голоса председатель уездной земской управы и депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство признает полезным его назначить) (ГП. ст. 57). В южно-уральских городах губернатор и губернское по городским делам присутствие наиболее активно пользовались правом корректировки списков лиц, учреждений, обществ, имеющих право участия в выборах, устранения незаконно избранных гласных думы [13, 14, л. 10—11]. Оренбургская и Уфимская епархии назначали в городские думы депутатов от духовного ведомства.
Такое же пристальное внимание государственная власть уделяла избранию городского головы и должностных лиц общественного управления. При сохранении за думой права выбора на эти должности было предусмотрено утверждение городских голов правительственной властью (в губернских городах министром внутренних дел, в прочих — губернатором). Губернатор, мог не согласиться с выбором думы и сам назначить городского голову и должностных лиц общественного управления (ГП. ст. 119).
Городовое положение устанавливало ряд ограничений для занятия руководящих должностей по городскому общественному управлению. На посты городского головы и членов управы не могли быть избраны лица духовного звания, иудейского вероисповедания (ГП. ст. 88), связанные родственными узами (ГП. ст. 117), представители судебного ведомства, чиновники казначейства (ГП. ст. 89). Кроме
соблюдения формальных требований для избрания, решающее значение при утверждении кандидатуры придавалось политической благонадежности городских голов.
Городские головы, замещающие их лица, члены управы, считались состоящими на государственной службе (ГП.ст. 103,121,122,147,149,150). Им присваивались классы государственной службы: городским головам в губернском городе — VI, в прочих—VIII, членам управы VIII и IX соответственно. Этот порядок являлся дополнительным стимулом для исполнения общественных обязательств, не всегда хорошо оплачиваемых, гарантировал пенсию, социальную защиту, но зачастую вытеснял ценностно ориентированную гражданскую позицию.
В статьях регламентирующих работу городской думы и управы можно отметить расширение полномочий городских голов, что вполне объяснимо, принимая во внимание серьезный отбор кандидатов на должность и возможности влияния на их деятельность со стороны правительственных органов. Городской голова одновременно возглавлял городскую думу и управу (распорядительный и исполнительный органы). Еще в 1913 г. К. А. Пажитнов отметил, что такой порядок нельзя считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя [15, с. 31—32].
Кроме того, городской голова отдавал распоряжения о созыве думы (ГП. ст. 56), определял повестку дня заседаний (ГП. ст. 57). На заседаниях думы он мог лишить права голоса каждого гласного, по своему усмотрению останавливать прения, происходящие в думе. Если гласный намеревался внести какое-либо предложение, он должен был известить об этом городского голову за три дня до заседания (ГП. ст. 60). Только с согласия городского головы дума могла пригласить на свои заседания посторонних лиц (ГП. ст. 62). Г олова проводил общий надзор за правильным течением дел в управе и в подвластных ей комитетах и комиссиях. Голова имел право делать распоряжения о сборе любых интересовавших его сведений. Он мог назначать и увольнять лиц, исполнявших в управе обязанности по делопроизводству. Если голова не был согласен с действием спорного решения, принятого управой, он имел права просить губернатора пересмотреть в присутствии этот вопрос, или самостоятельно приостановить его действие. Он в случаях, не терпящих отлагательства, имел право единолично принимать меры, предоставленные усмотрению собственно управы.
Если учитывать, что городской голова—это государственный чиновник, его полномочия в регламентации деятельности собственно органов само-
управления довольно широки, что не всегда положительно сказывалось на эффективности работы дум и управ, взаимоотношениях внутри данных учреждений. Типичным для южно-уральских городов было существование «партий» и наличие у головы своей «партии» [16, с. 1067].
Предоставление губернатору права осуществлять надзор не только за законностью, но и за правильностью действий городского общественного управления (ГП. ст. 11) в значительной степени ущемляло самостоятельность дум. Определение «правильности действий» законодательно не разъяснялось, а являлось предметом субъективного представления каждого губернатора. Для реализации данного контроля списки вопросов, намеченных для обсуждения в городской думе, копии всех ее постановлений представлялись губернатору, а он, в свою очередь, мог приостановить исполнение любого решения (ГП. ст. 65,76,83).
В начале XX в. губернатор утверждал решения по широкому кругу вопросов, регулирующих экономические взаимоотношения дум и управ с жителями. Тем самым подрывалась основополагающая норма новой городской политики, утвержденной Горо-довым положением 1892 г., согласно которой органы городского самоуправления должны заботиться о местных пользах и нуждах. Государство сохраняло за собой окончательное право удовлетворения интересов местного населения, оставаясь верным принципу, что государственный курс определяет решение местных проблем, а не местные пользы и нужды выстраиваютгосударственный курс.
Для обеспечения условий реализации городской политики Положение 1892 г. детально проработало вопрос о городском бюджете. Городские управы составляли, а думы рассматривали и утверждали городовые сметы. Каждое сметное назначение подкреплялось ссылкой на документы, объяснительными данными и расчетами. Губернатор разрешал приведение смет в действие или предлагал свои замечания на рассмотрение местного по земским и городским делам присутствия. Оно могло вносить обоснованные законом исправления в смету. По исполнении сметы управа составляла годовой отчет, который вносился в ревизионную комиссию, с заключением комиссии в думу, после чего губернатору и министру внутренних дел (ГП. ст. 140, Приложение к ст. 140). Этот порядок ужесточал регламентацию деятельности городского общественного управления, но устранял злоупотребления, усиливал контроль над городскими финансами и делал деятельность дум и управ по благоустройству города более эффективной. Однако особенности думской практики на местах и отсутствие в городском управлении опытных специалистов приводили к затягиванию процесса рассмотрения смет, составления отчетов, недостаточной обоснованности отдельных статей доходов и расходов [5, с. 315].
Источниками пополнения городского бюджета были сборы в пользу города: оценочный с недвижи-м ых имуществ; с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла, арайонеказенной продажи питей с пивных лавок сраспивочной продажей; с извозного промысла; с лошадей и экипажей частных лиц; с собак; с перевозного промысла; с велосипедов и автомобильных экипажей (ГП. ст. 127).
При взимании налогов управам пришлось столкнуться с целым рядом трудностей как объективного, так и субъективного характера. Городской обыватель отказывался понимать, что городской капитал существует для удовлетворения его нужд, и всячески сопротивлялся установленным нормам арендной платы и оценки имуществ. Отсутствие упорядоченного делопроизводства, когда «что-то забывалось, потом неожиданно всплывало, один состав думы не нес ответственности за дела предыдущего» [5, с. 49—51], приводило к накоплению недоимок.
Кроме того, свобода органов общественного управления в области налогообложения была ограничена и поставлена под административный контроль. В статьях Городового положения и Приложениях к статьям содержались Правила, определяющие максимальный размер сборов. Городские думы назначали ставку налога в пределах установленных норм. Законодательные акты правительства регламентировали порядок предоставления льготы по налогам (оценочному сбору): «городская дума входит с представлением, а губернатор принимает окон-чательное решение» [1, с. 443].
Тем самым дума была частично лишена возможности воздействовать на развитие хозяйственной, экономической, градостроительной ситуации, формировать наилучшие условия посредством регулирования системы налогообложения. Ограничены ее возможности в установлении новых источников налогообложения, увеличении притока средств за счет повышения ставок налога. Однако правительство, определяя размеры налогов, ограничивала аппетиты дум, обеспечивало некоторую защиту горожан.
Г ородские думы высказывали недовольство необходимостью уплаты довольно значительной суммы государственных налогов и несением повинностей, которые пагубно отражались на состоянии городских финансов. На город было возложено участие в расходах по содержанию правительственных учреждений (губернского по городским делам присутствия), воинская квартирная повинность (квар-тирные и содержание военным чинам и войскам); взимались налог с прибылей городского общественного банка, налог на городскую выгонную землю и лес, на городские дома, государственный налог со всех недвижимых имуществ, находящихся в черте города [17], государственный квартирный налог. Государственные налоги на недвижимость устанавливались прогрессивные, заведование ими возлагалось на местную казенную палату.
Осознавая это, правительство в начале XX в. идет по пути освобождения городов от пособия казне: с 1 января 1900 г. расходы по отоплению и освещению тюрем города относились на счет государственного казначейства [1, с. 1090]; рассматривался вопрос об исключении расходов на содержание полиции из городского ведения. 5 декабря 1912г. был принят закон об улучшении земских и городских финансов, согласно которому из земских и городских повинностей изымались расходы по отводу помещений для сборных пунктов нижних чинов запаса, разъездов военных и чиновников по делам земств, презрение душевнобольных преступников и чиновников.
Государство, принимая во внимание грандиозность задач, стоящих перед общественным управлением по благоустройству города, созданию врачебных, культурных, образовательных учреждений, и недостаточность местных ресурсов, постоянно рассматривало дополнительные возможности увеличения денежных поступлений в городскую казну.
Думе было предоставлено право ходатайствовать о введении в пользу города сбора с грузов, привозимых в город и вывозимых из него по железной дороге. Сбор являлся целевым, устанавливался на срок не более 10 лет, и не должен был превышать 10-кратный попудный, поштучный провозной тариф за версту. Оренбургу, Уфе, Челябинску, Илец-кой защите он позволил устроить и улучшить подъездные пути к железнодорожной станции, активизировав тем самым местную торгово-промышленную деятельность.
В 1908 г. городские общественные управления получили возможность обращаться в МВД с предложением о выделении города в самостоятельную земскую единицу. В этом случае исчезали финансовые обязательства города перед земством. Рассмотрение этого вопроса в городских думах Южного Урала вызывало столкновение многих интересов и затягивалось. К концу изучаемого периода только Оренбург, Троицк и Челябинск выделились в отдельные земские единицы [18, л. 2—2 об.]. В Уфе обсуждение и переписка с различными ведомствами по вопросу выделения городадлилась с 1911—1914гг. [19, л. 43—45]. Не смогли города Южного Урала воспользоваться предоставленным им правом введения налога с нанимателей квартир и других жилых помещений. В значительной мере этому воспрепятствовал непрофессионализм деятелей управы, которые не смогли разработать удовлетворительных планов его раскладки и норм обложения.
Помимо дополнительных налоговых возможностей, была предусмотрена выплата государственных дотаций городам под дорогостоящие проекты, которые удовлетворяли интересам не только жителей города. Южно-уральские города довольно часто обращались к правительству за субсидиями под постройку школ, больниц, мостов. Особые комис-
сии рассматривали обоснованность проектов, состоятельность города, нередко отклоняя ходатайства. При этом обращалось внимание на то, что «надежда на постороннюю помощь деморализует органы самоуправления» [20, с. 40—41].
Решению проблемы недостаточности городских средств служила созданная в начале XX в. широкая система кредитования. В отличие от дотирования органы общественного управления, прибегающие к кредиту, должны были руководствоваться точным расчетом и ответственностью, что естественно дисциплинировало их в решении вопросов городского хозяйства. Право кредитовать города было дано Го-сударственному банку, городскому общественному банку, городским кредитным обществам, акционерным земельным банкам. Города могли получать кредит без ипотечного и залогового обеспечения. Кроме того, сами городские управления с разрешения МФ и МВД могли выпускать облигационные займы. В 1897 г. выпуск облигационного займа был разрешен Оренбургу в размере 500 тыс. руб., 1898 г. — Уфе в размере 300 тыс. руб.
В 1912 г. по соглашению МВД и МФ открылась Всероссийская касса городского и земского кредита. Она выдавала ссуды городам, где введено Г оро-довое положение, реализовывала ранее выпущенные и вновь выпускаемые самими городами облигационные займы. Ссуды могли быть долгосрочными (до 66 лет) и краткосрочными (до 5 лет) как под конкретные проекты, так и вообще на подкрепление средств города и земства. Выдавались они под невысокий процент (6 %). Долги кассе обеспечивались всеми городскими доходами и вносились в сметы в числе обязательных расходов [1, с. 1120— 1142]. Г орода Южного Урала неоднократно прибегали к займам преимущественно в городских и государственном банках [21]. Активизация взаимоотношений дум и управ с городскими ссудосберегательными товариществами и кассами было важным направлением развития общественной самодеятельности и финансового обеспечения городов.
Реализация городской политики на условиях Положения 1892 г. сохраняла за городом роль проводника государственной власти на местах. В русле положений общероссийского законодательства думам, исходя из местных условий, было разрешено составлять обязательные постановления для жителей. Обычно для их разработки создавалась комиссия членов общественных учреждений, местной администрации, заинтересованных представителей общества и государственных ведомств. Надзор за исполнением обязательных постановлений возлагался на полицию. Тем самым думы и управы оказывались лишены принудительной власти, что негативно сказывалось на эффективности реализованных мероприятий.
В начале XX века государственная городская политика подвергается пересмотру правительством
в ходе преобразований в области губернского правления. Необходимость реформ была вызвана громоздкостью и неповоротливостью губернаторского аппарата. Отправной точкой новых проектов было представление о необходимости сильной административной власти на местах, которая являлась посредником между народом и центральной властью. Губернатор по отношению к местному населению выступал как хозяин и начальник губернии, перед правительственными органами он был исполнителем и сберегателем законов и законного порядка. В этой системе свободным независимым органам городского общественного управления не находилось места.
В 1903 г. по требованию Министерства внутренних дел была создана Особая комиссия по преобразованию губернского правления, которая затребовала личные соображения начальников губерний по изучаемому вопросу. Они должны были предоставить мнения о недостатках административных, низших сословных учреждений, в том числе и городских органов самоуправления. Оренбургский и уфимский губернаторы составили свои отчеты в июне 1904 г.
Записка уфимского губернатора со всей ясностью демонстрировала современные представления об эффективном управлении. «Оно могло быть достигнуто лишь на началах децентрализации власти, при расширении круга ведения местных установлений, при чем во главе всех местных установлений неизбежно должна стоять твердая Правительственная власть» [22, л. 4] в лице губернатора. Губернатор должен сосредотачивать в своих руках все нити местного управления, направлять и объединять деятельность местных учреждений в интересах местных польз и нужд и в действительных целях правительства.
Подобные представления о губернаторской власти необходимо изменяли отношение губернатора к городским общественным управлениям. Уфимский губернатор предлагал наделить его принудительной силой в отношении городских дум. В случае неисполнения в установленный срок предложенных им повинностей или срочных мероприятий, губернатор мог бы приступить к непосредственным распоряжениям. Расход в этом случае осуществлялся бы за счет соответствующего города из соответствующего источника, при неимении такового из запасного капитала общественного учреждения. Это коренным образом меняло узаконенные Городовым положение 1892 г. взаимоотношения, когда губернатор имел право только напоминать думам о выполнении обязательств.
Кроме того, губернатор настаивал на предоставлении ему права не только издавать обязательные постановления, но и преследовать за их нарушение в административном порядке без участия судебного ведомства. Относительно утверждения городских голов, а также членов городских управ он считал
целесообразным наделить себя возможностью «непосредственного и безотлагательного (в указанных случаях) устранения их от должностей» [22, л. 18].
Уфимский губернатор высказывал не только представления определенной группы лиц, находящихся на государственной службе, и, согласно Го-родовому положению 1892 г. осуществляющих надзор за деятельностью местного городского общественного управления. Он демонстрировал отношение, которое лежало в основе непосредственной практики реализации государственной городской политики на Южном Урале. Перспективы эффективного управления он не связывал с развитием местного самоуправления, децентрализация понималась им исключительно как расширение полномочий губернаторов на местах. Губернатор утверждал, что органы городского общественного управления индифферентны, надлежащим образом не заботятся о местных нуждах, не могут проводить в силу ограниченности своих интересов правительственную политику, поэтому их следует не только контролировать, но и направлять. Тем самым уфимский губернатор обосновывал принципиально иной подход в выстраивании курса государственной городской политики.
Особая комиссия, принимая во внимание мнения местных губернаторов, не внесла коренных изменений в структуру и функции органов городского самоуправления. Основу взаимоотношений государства и города продолжало составлять Городо-вое положение 1892 г.
Революционные события начала XX в., обнаро-дование Манифеста 17 октября 1905 г. «О совершенствовании государственного порядка» привели к активизации населения, складыванию неформальных общественных групп, что не могло не сказаться на деятельности органов городского самоуправления. Они, в основном с позиций поддержки государственной идеологии, откликались на важные политические события, проявляли искреннее стремление к общественному служению, видя в этом цель государственной политики.
Еще в 1901 г. уфимский городской голова А. А. Маллеев предлагал обсудить думам других городов вопрос о периодическом съезде представителей городского общественного управления для обмена опытом и установления контакта с правительственными инстанциями, минуя органы губернского начальства. По его мнению, съезды могли бы взять на себя предварительную разработку вопросов, которые были бы позже предметом законодательной инициативы правительства. С 1903 г. по 1905 г. МВД рассматривало и не поддержало идею съезда, мотивируя это тем, что подобная инициатива выходит за пределы полномочий городских голов. Неудовлетворение гласных правовой основой усилило оппозиционность дум, привело к оформлению в их среде либеральных групп, кото-
рые выступили с требованием новой реформы, меняющей избирательную систему и ликвидирующей зависимость городских общественных учреждений от администрации [23, с. 36—45].
Практика решения вопросов в начале XX в. в области городского общественного управления показала, что все попытки данных учреждений не только самостоятельно изменить основы государственной городской политики, но и просто внести предложение по их корректировке, будут рассматриваться правительством как противозаконные действия, «инициатива пересмотра общественного управления городов могла исходить только из правительственных сфер» [7, с. 60].
Таким образом, особая роль города, которую он играет в развитии государства и общества, выводит на первый план проблему городской политики, где законодательно регулируются взаимоотношения власти и города. Принимая во внимание специфику исторического развитая России, целесообразно говорить о государственной городской политике. Изучение проблемы содержания,разработанности, продуманности государственной городской политики на Южном Урале позволяет сделать следующие выводы.
Все южно-уральские города являлись продуктом колонизации российского государства и целенаправленной политики градообразования. В этот период историческое предназначение города выражалось через его внешнюю функцию обслуживания, администрирования, охраны прилегающих территорий. Однако государство явилось не только главным субъектом градообразования, но и фактором, определяющим комплекс градоформирующих функций городов Южного Урала. Троицк и Оренбург были превращены в крупнейшие всероссийские торговые центры, Златоуст—в значительное промышленное поселение, центр горного округа.
В конце XIX в. в русле общегосударственного курса на модернизацию предпринимались попытки сформировать начала городской политики как сферы деятельности государства и местных (городских) органов самоуправления. Начало XX века, как период эволюции города, имеет особую значимость по причине разворачивания в этот период процесса градоформи-рования. В указанный период правительство шло по пути улучшения и пополнения городских финансов и расширяло возможности для вмешательствав процесс их расходования на местные пользы и нужды. Гоеу-дарство сохраняло за собой окончательное право удовлетворения интересов местного населения.
Государственная городская политика, проводимая в течение изучаемого периода, была обусловлена предшествующим развитием и спецификой отношений государства и общества в России. Перспективы развития страны не связывались властью с местной инициативой и городским самоуправлением. Созданные в результате городской реформы 1892 г. органы являлись скорее учреждениями мес-
тного управления, выполняющими ряд возложенных на них центральной и местной властью функций, обладающими определенными полномочиями. Хотя элементы самоуправления в Городовом положении безусловно присутствовали и содействовали становлению города Южного Урала как социальной организованности граждан, способной разрешать не только хозяйственные, но и социальнокультурные проблемы.
Литература
1. Городовое положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями /Сост. М. И. Мыш. — Петроград: Типография А. Бенке, 1915.—1298 с.
2. Рабцевич В. В. Провинциальный русский город как фактор регионального развития в XVII— XIX вв. (на материалах Сибири) II Социально-политические институты провинциальной России (XVI—начало XX вв.) / Отв. ред. Т. А. Андреева. — Челябинск: ЧелГУ, 1993.— 192 с.
3. Рабцевич В. В. Провинциальный город в региональном управлении России нового времени // Вестник ЧелГУ. Серия 7. Государственное и муниципальное управление.—1998.—№ 1.—С. 7—19.
4. Иофа JI.E. Города Урала. — Ч. 1: Феодальный период. — М.: Географгиз, 1951. — 422 с.
5. Столпянский П. Н. Г ород Оренбург. Материалы по истории и топографии города. — Оренбург: Оренбургская губернская типография, 1908.—400 с.
6. Аксенов A.B. Соль-Илецкая: историко-эконо-мический очерк (1754—1965 гг.). — Оренбург: ОГПУ, 1969,—172 с.
7. Емалетдинова Г.Э. Становление буржуазного городского самоуправления на Южном Урале в 60— 90-е гг. XIX в.—Уфа: Издательство «Восточный университет», 2000. — 140 с.
8. Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность.—Екатеринбург: Издательство Уральского государственного экономического университета, 1998. — 296 с.
9. Арсеньев К. Прошлое городского самоуправления // Г ородское дело. — 1909.—№ 1.—С. 3— 16.
10. РГИА. Ф. 1288. Оп. 25. Д. 76.
11.РГИА.Ф. 1288. Оп. 25. Д. 75.
12. ЦГИА РБ. Ф. И-11. Оп. 1. Д. 1246.
13. ГАОО. Ф. И-15. Оп. 1. Д. 5,28,30.
14. ОГАЧО. Ф. И-3. Оп. 1. Д. 831.
15. Пажитнов К. А. Г ородское и земское самоуправление.—СПб.; М. И. Семенов, 1913.— 114 с.
16. Городское дело. — 1910. — № 15—16. — С. 1066—1072.
17. ОГАЧО. Ф. И-3. Оп. 1. Д. 745.
18. ОГАЧО Ф. И-3. Оп. 5. Д. 25.
19. ЦГИА РБ. Ф. И-340. Оп. 1. Д. 105.
20. Известия Оренбургского городского общественного управления. — 1911. — № 10—12. — С. 38—42.
21. ГАОО. Ф. И-15. Оп. 1.Д. 195.
22. ЦГИА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 655.
23. Курчинский М. Г ородская реформа // Г ородское дело.— 1909. — №2. — С. 35—45.
