CC BY
69
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФИСКАЛЬНАЯ МОНОПОЛИЯ НА АЛКОГОЛЬНУЮ ПРОДУКЦИЮ: ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ЯКОВЛЕВА, кафедра «Налоги и налогообложение», Финансовая академия при Правительстве РФ
В последнее время в прессе все чаще появляются сообщения о подготовке введения в России государственной монополии на производство и оборот тех или иных товаров, среди которых особое внимание уделяется алкогольной продукции. Между тем представляется интересным вопрос, какова природа такого экономического явления, как государственная фискальная монополия, и насколько уместно ее существование в условиях становления рыночных отношений и взятого Россией курса на разгосударствление собственности.
Согласно сложившимся в мировой экономической мысли представлениям о государственной монополии на производство и (или) оборот определенной продукции, она представляет собой разновидность косвенного налога наряду с универсальным и индивидуальным акцизом и таможенными пошлинами. В связи с этим классическая государственная монополия называется фискальной.
Государственная фискальная монополия подразумевает монопольное право государства на производство и реализацию (полная монополия) или только на производство (или реализацию) определенной продукции (частичная монополия), а следовательно, подразумевает установление монопольно высоких цен, разница между которыми и нормальными рыночными ценами и является дополнительным косвенным налогом, который приходится уплачивать потребителю при приобретении того или иного товара. С организационной стороны государственная фискальная монополия, как правило, представляет собой государственное предприятие, дающее высокий доход за счет продажи товара по неоправданно высоким ценам.
Таким образом, природа фискальной монополии довольно многогранна и может быть рассмотрена в нескольких плоскостях, а именно как: • разница между «нормальной» ценой, которая бы сложилась на рынке при отсутствии государственной монополии на производство и
(или) реализацию того или иного товара — этот элемент может быть действительно рассмотрен в качестве самостоятельного налога. Причем данный налог прямо направлен на потребительские расходы физических лиц, не затрагивая интересов производителя, а отсутствие явного факта уплаты отчужденной части стоимости, традиционного для налога, позволяет судить о фискальной монополии как о «скрытом» акцизе, о существовании которого известно только государству; • система государственного административного вмешательства в процессы производства и (или) оборота, основанные на государственной собственности, наличие которой является обязательным условием существования фискальной монополии и ограничивает ее применение по сравнению с акцизом, что особенно ярко проявилось в период активного роста частного капитала и политических преобразований в различных странах, смены государственного строя, устранения монархии. Данный элемент оказывает прямое воздействие на налогообложение, однако не имеет отношения к сущности налога. Примеры применения государственной фискальной монополии известны еще в древности. Так, в Древнем Египте существовали монополии на производство растительного масла, сукна, папируса, пива, пряностей, парфюмерии, красок, изделий из золота.
В эпоху феодализма исключительные фискальные права главы государства на чеканку монеты, добычу соли, горные разработки, производство и продажу вина являлись неотъемлемой частью доходов государственной казны. Например, в Англии существовала фискальная монополия на масло, сельдь, соль, пиво, мыло и на многие другие предметы первой необходимости.
В России при Петре I тяжелым бременем на крестьян и городскую бедноту ложились казен-
ные монополии на продажу по повышенным ценам вина, табака, соли. Кроме того, в поиске дополнительных источников дохода для казны Петр I ввел монополии на продажу игральных карт, шашек, шахмат, табачных трубок и даже дубовых гробов.
В царствование Александра II поднимался вопрос о введении в стране спичечной монополии' , однако этот проект был отвергнут. Несмотря на то, что введение государственной монополии на спички потенциально могло принести значительный доход казне, ее применение фактически заморозило бы развитие российской спичечной промышленности, поскольку получать доход можно было бы и без переоборудования существовавших заводов.
Наиболее крупные фискальные монополии создавались в сфере производства и оборота алкогольной продукции. Так, с 1894 г. в России существовала государственная фискальная монополия на спирт и водку. Производством спирта-сырца занимались частные заводы по заказу государства и ему же сдавали свою продукцию. Затем сырье отправлялось на государственные очистительные заводы, где из него производилась водка. Готовая продукция продавалась оптом из казенных складов, а в розницу - из казенных винных лавок. При бюджете царской России в 1913 г. в три с лишним миллиарда рублей монополия давала казне 950 млн руб. валового дохода, а за вычетом расходов на производство — 750 млн руб. чистой прибыли2.
С макроэкономической точки зрения, основным недостатком применения фискальной монополии явились крупные затраты на ее создание и содержание. На практике в большинстве стран кажущаяся максимальная доходность казенных монополий себя не оправдала, поскольку для оценки подлинного фискального эффекта фискальной монополии из валового дохода следовало вычесть издержки и процент на вложенный капитал, размер которых был значителен. Кроме того, фискальная монополия диктовала необходимость организации и постоянного проведения контрольных мероприятий в сфере производства и оборота монополизированной продукции.
Например, введение в 1894 г. в России винной монополии потребовало крупных государственных затрат на налоговое администрирование. «До 1901 года на казенные средства было построено около 500 винных складов, оборудованных сложными приспособлениями для приготов-
1 Гензель П. Влияние налогов на народное хозяйство СССР. Часть I. Акцизы.-М-1928 г.-Фин. изд-во НКФ СССР. С. 243
2 Падейский H.A. Налоги капиталистических государств. М. 1955.С. 34.
ления казенного вина, сооружено около 30 тысяч казенных винных лавок, организованы целые отрасли промышленности - по ректификации спирта, изготовлению посуды по розливу водки и т.д. На все эти мероприятия было потрачено 296,6 млн руб. Чистый доход питейной монополии за шесть лет составил 662,8 млн руб. (в том числе от акциза - 526,9 млн и от монопольной продажи водки - 135,9 млн руб.). Только на оборудование винно-водочной монополии складами, ректификационными и очистительными заводами, машинами и инвентарем в пределах только европейской части российскому правительству с 1894 по 1902 г. пришлось затратить громадные по тем временам суммы: 122 млн руб.3 Расходы государства на создание дорогостоящего оборудования дополняли затраты на выплату заработной платы работникам управляющего аппарата монополии, чья численность составляла около 1 000 человек4.
При этом еще одним недостатком являлся и тот факт, что доходы от фискальных монополий трудно поддавались прогнозированию.
Кроме того, основная часть дохода, как правило, не попадала в государственную казну, оседая в карманах чиновников. В Англии 17 веков существовали многочисленные монополии на предметы широкого потребления, которые ложились тяжелым бременем на трудя! и\~я, однако для государства не приносили значительного дохода: «Подсчитано, что из каждых 6 шиллингов которые потребитель переплачивал монополиям, в казну попадало лишь 10 пенсов. Остальное шло в карманы привилегированной группы придворных паразитов, которые сами, не выполняя никаких производительных функций, составляли лишь огромную обузу для страны, мешая полному развитию ее производственных возможностей»5.
Не всегда оправдывала себя на практике и такая цель введения казенной монополии, как улучшение качества монополизированной продукции. В России, например, введение фискальной монополии на соль имело обратный эффект: солепромышленники должны были всю добытую ими соль сдавать в казну, откуда продажа соли производилась через выборных голов и целовальников, со стороны которых наблюдались значительные злоупотребления - в соль подмешивали песок, всякий сор.
3 Буланже М. Прокрустово ложе винной монополии // Налоги. 1998. № 1.С. 14.
4 Корелин А.П., Степанов С.А. С.Ю. Витте-финансист, политик, дипломат.-М.:ТЕРРА-Книжный клуб. 1998.
5 Богачевский М.Б. Налоги капиталистических государств. М.: Соцэгиз. 1961. С. 56. Цит. по К Хилл «Английская революция». М.: 1947. С. 160.
В России введение казенной питейной монополии не содействовало решению главной проблемы — сокращения пьянства и роста культуры потребления алкоголя. Хотя по статистическим данным министерства финансов за период 1895-1898 гг. отмечалось некоторое сокращение потреблен ия водки в районах реализации реформы (душевое потребление водки в 1894 г. составило 0,58 ведра в год, в 1898 - 0,5, в 1900 - 0,51)6, общие масштабы пьянства продолжали оставаться пугающими. Для сравнения: только в 1904 г. русский народ потратил на водку 1 млрд руб., в то время как, например, государственные расходы на Министерство народного образования за этот период составили всего 160 млн руб. «Казенная лавка не исполнила своей главной обязанности: не упразднила старого питейного дома с его вредными атрибутами — продажей вина в долг — и допущением к распитию малолетних и пьяных, покуда они могли держаться на ногах»7. Кроме того, высокие требования к легальному алкоголю вызывали рост тайной торговли самогоном.
На микроэкономическом уровне негативное влияние фискальных монополий еще более очевидно. Введение монополии на производство подразумевает устранение частного производства, а в случае монополии продажи — устранение значительной части частного торгового посредничества. Таким образом, введение фискальной монополии приводит к сокращению источников «народных заработков», неблагоприятно влияет на развитие частного капитала, уровень инвестиций и сбережений в стране. Кроме того, если монополизация происходит не путем национализации, перед государством, вводящим фискальную монополию, встает вопрос о вознаграждении лиц, пострадавших от введения фискальной монополии: требуются крупные затраты на выплату стоимости оборудования частным производителям, а также выплата капитального вознаграждения на основе капитализации среднего дохода за ряд последних лет.
Исторически использование такой формы монополии, как монополия продажи, при которой государство закупает по устанавливаемым им самим ценам продукт у частных производителей, а затем монопольно его реализует, часто приводило к разорению мелких производителей. Так, например, Петр I пытался достичь роста поступлений от казенной монополии на соль путем снижения закупочной цены у крупнейших поставщиков. Это приводило к банкротству мелких про-
6 КорелинА.П., Степанов С.А. С.Ю. Витте-финансист, политик, дипломат.-М.:ТЕРРА-Книжный клуб, 1998.
7 Витте С.Ю. Воспоминания. М.: Изд-во социально-экономической литературы. 1960.
давцов, прекращению разработки многих соляных месторождений и значительному падению соляного промысла.
Кроме того, использование казенной монополии имеет и политическое значение, так как требует многочисленного служащего персонала. При казенной монополии масса лиц (поставщиков, рабочих) попадает в хозяйственную зависимость от администрации монополии, то есть от правительства. Это ведет к усилению правительственной власти, влияет на ход выборов.
На сегодня государственные монополии сохранились в очень ограниченном круге стран, где существуют в основном как продолжение традиции, не являясь основным источником государственных доходов. Следует отметить и тот факт, что в современных условиях фискальные монополии утратили налоговую сущность и фактически представляют собой обыкновенные государственные монополии на производство или оборот некоторых товаров, а фискальными их можно назвать лишь потому, что их существование способствует более полному и своевременному наполнению государственной казны денежными средствами.
Прежде всего, современные государственные монополии не отвечают таким признакам налога, как обязательность, индивидуальная безвозмездность, а также не носят характера платежа в форме отчуждения денежных средств.
Прежде всего, насколько обязательным является налог в виде фискальной монополии? Покупатель может не приобретать товар, который является объектом государственной фискальной монополии. При этом вряд ли допустимо его принуждение к совершению покупки. Таким образом, с точки зрения покупателя возможно избежание обязательной уплаты скрытого налога путем отказа от совершения приобретения, при этом налог вообще не будет уплачен в бюджет в отличие от косвенных налогов (например, универсального и индивидуального акциза), уплата которых осуществляется юридическими лицами, и только потом перелагается на физических лиц (или остается на производителе).
Таким образом, если уплата прочих косвенных налогов в казну действительно является обязательной, в условиях фискальной монополии плательщиком является непосредственно потребитель, и если монопольный товар не будет приобретен, государство не получит дополнительную прибыль в виде разницы в цене, то есть не получит тот самый косвенный налог, которым она является, согласно сложившимся представлениям.
Аналогичные вопросы возникают при рассмотрении соответствия фискальной монополии
признаку индивидуальной безвозмездности. При приобретении товара и скрытой уплате налога потребитель, несмотря на неоправданно завышенную цену своей покупки, тем не менее, взамен все же получает определенный товар для удовлетворения своей индивидуальной потребности. То же самое можно сказать и о прочих товарах, облагаемых косвенными налогами, однако в случае прочих налогов плательщик все же производитель, а не конечный потребитель, а значит, для производителя уплата налога не влечет за собой встречного движения ценностей (хотя в некотором роде в качестве встречных благ можно представить возможность заниматься производством этой продукции под покровительством государства).
И, наконец, фискальная монополия не отвечает налоговым признакам с позиций того, что разница между монопольно высокой ценой и нормальной рыночной не является отчуждением денежных средств.
Таким образом, в современных условиях государственная фискальная монополия по своей сущности представляет собой, скорее, систему мер налогового администрирования, чем косвенный налог. В настоящее время как таковая монополия продолжает существовать в очень ограниченном числе стран мира, в остальных является одной из составляющих — административным элементом - акцизной системы. Данный элемент, присущий фискальной монополии, отдаляет ее от налоговой категории, требует ее трактовки как неналогового дохода или системы налогового администрирования, вводимой для обеспечения эффективного функционирования акцизной системы: «Акцизная система, как известно, основана на том, что предоставляется большая или меньшая свобода в производстве спирта и водки, тем более в их продаже; государство же только наблюдает за питейным делом постольку, поскольку это необходимо для правильного и равномерного взимания акциза, то есть косвенного налога на спирт»8. В этом смысле можно говорить о существовании государственной монополии во многих государствах мира и сегодня, поскольку, как правило, наряду с законодательной базой, регулирующей порядок исчисления и взимания акциза, в частности на наиболее важные в фискальном отношении товары — алкоголь, табак — сформирована и нормативная база, устанавливающая обязательные условия, выполнение которых необходимо для осуществления деятельности в «подакцизных» отраслях.
Именно такое содержание, на взгляд автора, имеют идеи возврата к государственной фискальной
8 С.Ю. Витте. Избранные воспоминания. М.: Мысль. 1991. С. 256.
монополии на ряд товаров, прежде всего алкоголь, которые стали появляться в РФ в конце 90-х гг. XX в., когда сложившаяся акцизная система показала свою несостоятельность в борьбе с нелегальной продукцией, захлестнувшей российский рынок.
В современном мире, когда монархическое устройство сохранилось лишь в очень ограниченном числе государств, а во многих странах существует формально, а кроме того, в условиях развитой частной собственности на средства производства государственная монополия может рассматриваться только в качестве системы мер административного регулирования, а не в качестве непосредственного инструмента косвенного налогообложения.
В современной России правительством не раз принималось решение о восстановлении государственной алкогольной монополии. Так, первые попытки восстановить утраченный контроль над сферой производства и оборота алкогольной продукции были сделаны уже в 1993 г., когда Указом Президента РФ от 11.06.1993 № 918 «О восстановлении государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции» была продекларирована необходимость проведения комплекса мероприятий, направленных на восстановление монополии. В частности, Указом предписывалось упорядочение лицензирования в сфере производства и продажи алкогольной продукции, установление квот производства и отпуска спирта, введение обязательного декларирования оборота спирта, введение государственной регистрации предприятий и филиалов, осуществляющих производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, проведение обязательной сертификации алкогольной продукции, а также ряд прочих мероприятий. При этом следует отметить, что под государственной монополией понималась именно система мер государственного регулирования в целях защиты экономических интересов общества и прав потребителей, а не монополия в ее классическом смысле, и не фискальная монополия как элемент системы косвенного налогообложения.
В 1994 г. во исполнение Указа № 918 было издано постановление Правительства РФ от 22.04.1994 № 358 «О мерах по восстановлению государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, которым, в частности, был предписан запрет на использование этилового спирта из непищевого сырья при выработке алкогольной продукции для ее употребления в пищевых целях, а также запрет на сдачу в аренду предприятий для осуществления производства, хранения,
розлива алкогольной продукции предприятиям, не внесенным в государственный реестр предприятий и не получившим лицензию.
Активное развитие системы государственного контроля продолжалось и в 1995 г. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 02.11.1995 № 1076 «Об обязательном контроле за фактически произведенными объемами этилового спирта из сырья всех видов» в целях усиления контроля за фактически произведенными объемами этилового спирта из всех видов сырья все предприятия и организации по производству этилового спирта из всех видов сырья должны были быть оснащены до 1 июня 1996 г. контрольно-измерительными приборами.
Однако большинство мероприятий «ло восстановлению государственной монополии», проведение которых планировалось в период с 1993 по 1995 г., остались нереализованными, не имея системного характера, а осуществленные на практике, отчасти способствуя формированию контрольного механизма, как свидетельствуют приведенные выше данные официальной статистики, так и не привели к установлению эффективного государственного контроля над сферой производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции.
Не дало ожидаемого результата по установлению государственного контроля над алкогольной индустрией и вступление в действие Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции», в соответствии с которым федеральным органам исполнительной власти было, в частности, поручено осуществление таких мер, как:
• регулирование импорта и экспорта этилового спирта;
• регулирование импорта алкогольной продукции;
• регулирование цен на этиловый спирт;
• организация государственного контроля над производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции;
• разработка порядка установления квот на экспорт, импорт и закупку этилового спирта;
• установление государственных стандартов и технических условий в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции.
Во исполнение данного закона Правительством РФ в феврале 1996 г. был принят ряд постановлений, определивших порядок проведения обязательного лицензирования и декларирования производства и оборота этилового спирта и ал-
когольной продукции, а также квотирования производства и оборота этилового спирта9.
Одним из важнейших элементов государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции является система лицензирования.
В России на протяжении последнего десятилетия наблюдается противоречивая тенденция увеличения количества выданных лицензий и сокращения объемов легального производства, одновременно характеризующегося крайне низким уровнем использования производственных мощностей (на отдельных предприятиях, получивших лицензию федеральных органов (что предусматривает производство в объемах свыше 20 тыс. дал. в год в пересчете на абсолютный алкоголь), использование мощностей составляет от 0,5 до 6,1%10). Например, в Республике Северная Осетия-Алания по состоянию на 1 января 1998 г. было зарегистрировано 78 предприятий, производящих водку и ликеро-водочные изделия с общей мощностью 25,6 млн дал., при этом производство составило только 0,11 млн дал., то есть мощности использовались лишь на 0,4%. Вместе с тем, по расчетам Минэкономразвития России, при использовании мощностей менее чем на одну треть, производство алкогольной продукции становится нерентабельным и экономически бессмысленным. Следовательно, исходя из статистических данных о загрузке производственных мощностей спиртовых и ликеро-водочных заводов можно утверждать, что официально зарегистрированные мощности указанных предприятий используются для нелегального производства алкогольной продукции, уровень которого в последние годы составляет от 40 до 50% общего о&ьема потребления в стране.
Особенно значительный рост количества лицензий и отсутствие адекватного роста объемов декларируемого производства наблюдается по предприятиям, выпускающим водку и ликеро-во-дочные изделия, о чем свидетельствуют следующие данные МНС России:
По состоянию на отчетную дату Кол-во лицензий Количество предприятий по производству водки и ЛВИ Мощности по производству водки и ЛВИ (млн дал.)
01.01.98 703 656 245,8
01.01.99 858 742 332,32
01.01.2000 833 730 383,84
окт. 2000 953 828 465,4
9 Постановление Правительства РФ от 08.02.1996 № 127 «О лицензировании деятельности по производству и оптовой реализации этилового спирта и алкогольной продукции».
Постановление Правительства РФ от 08.02.1996 № 128 «Об утверждении Порядка декларирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции».
Постановление Правительства РФ от 08.02.1996 № 129 «Об утверждении Порядка квотирования закупки этилового спирта».
10 Бюллетень Счетной палаты РФ № 1 (37)/2001.
Кроме того, как показывают данные таблицы, прежде всего, наблюдается некоторое превышение количества выданных лицензий над числом действующих предприятий (1,4 раза против 1,2 раза), что также свидетельствует о том, что лицензии выдавались фактически не действующим на легальных основаниях предприятиям.
Таким образом, действующая система лицензирования является неэффективным инструментом государственного контроля над производством и оборотом алкогольной продукции. В частности, одним из недостатков существующей системы лицензирования является относительно несложный порядок получения лицензий.
Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 09.07.1998 № 727 «О лицензировании деятельности по производству, хранению и обороту этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья, спиртосодержащей и алкогольной продукции» лицензию могло получить любое предприятие, объемы производства которого не ниже 0,02 млн дкл. алкоголя в пересчете на 100% (безводный) спирт. В пересчете на фактические объемы алкоголя эта цифра составляла, например по водке — 0,02 • 0,4=0,008 млн дкл., или 8 тыс. дкл. При этом выдача лицензий не предусматривала выполнения, например, такого требования, как использование производственных мощностей на высоком уровне. В итоге предприятия могли иметь значительные производственные мощности, производить столько, сколько необходимо для получения лицензии на очередной период, при этом сохраняя крайне низкие официальные показатели загрузки производственных мощностей.
Повышение уровня требований, предъявляемых к организациям при выдаче лицензий, должно сделать лицензирование универсальным механизмом допуска предприятий в сферу производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, при котором отпадет надобность в введении других форм регулирования.
В сфере реализации такого контрольного механизма, как квотирование, вследствие формального подхода Минэкономразвития России и Минсельхоза России к процессу формирования и выделения квот действующая система квотирования не обеспечивает эффективного регулирования и контроля в сфере оборота алкогольной продукции.
При выделении квот закупки этилового спирта на очередной период за основу принимался размер квоты текущего года без учета фактических объемов производства и предложения субъектов Российской Федерации, квоты закупки на предстоящий год выделялись всем субъектам Рос-
сийской Федерации, независимо от наличия их заявок. Вследствие отсутствия единых установленных требований к представляемым заявкам одними субъектами РФ расчеты и обоснования к заявке представлялись в разрезе предприятий и номенклатуры выпускаемой продукции (Ульяновская область), другими вообще без каких-либо расчетов (Республика Дагестан, Приморский край, Сахалинская и Оренбургская области).
Отсутствие экономически обоснованных расчетов при распределении квот на практике приводило к необходимости их ежеквартальной корректировки. Так, например, если в 1998 г. квоты корректировались трижды в отношении только 9 субъектов РФ, то в 1999 г. - четырежды, и уже 47 субъектам РФ.
Анализ использования выделяемых квот закупки показывает, что квота на протяжении 1997-1999 гг. использовалась лишь на 45-55%, то есть квота закупки не отражает реальных потребностей предприятий-производителей алкогольной продукции в спирте.
Таким образом, сложившаяся практика формирования и использования квот ставит под сомнение необходимость самого квотирования закупки этилового спирта.
Также неэффективно использовался механизм квотирования производства этилового спирта, введенное постановлением Правительства Российской Федерации от 06.10.1998 № 1159 «Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции». Поскольку порядок утверждения квот на производство этилового спирта с распределением по предприятиям — производителям или субъектам РФ не был тщательно проработан, имела место возможность изменения квот и выдачи спецразрешений на поставку этилового спирта без достаточных обоснований, как со стороны предприятий-производителей спирта, так и со стороны потребителей спирта. Квота устанавливалась без учета фактического производства спирта и без увязки с объемами производства спирта, заложенными в бюджет на очередной год. Например, объем производства спирта, учтенный при составлении бюджета на 1999 г., составил 75,8 млн дал., первоначально установленная Минсель-хозом России квота производства этилового спирта на 1999 г. — 61,1 млн дал. при фактическом объеме производства спирта в 1998 г. 47,4 млн дал.
По отдельным предприятиям установленная квота производства значительно превысила фактический объем производства за 1998 г. — в среднем в 4,5 раза, а по другим, наоборот, значительно ниже фактических объемов производства, что привело к
многократным ее корректировкам - за 1999 г. квоты корректировались 26 раз. Скорректированная квота производства этилового спирта составила 73,2 млн дал., фактически произведено 62,9 млн дал.
Кроме того, с 1996 г. в целях реализации постановления Правительства РФ от 08.07.1996 № 946 «О создании постоянно действующих налоговых постов в организациях, производящих спирт этиловый из всех видов сырья» в России развернулась работа по внедрению механизма физического контроля на спиртозаводах страны. Предприятия-производители спирта были оснащены специальными приборами учета объемов выпускаемой продукции, показания которых фиксировались в начале и конце рабочей смены специально прикомандированными налоговыми инспекторами. Для устранения возможности изготовления неучтенной продукции производственные линии опечатывались на время ночных перерывов. К 1998 г. в России было создано свыше 200 налоговых постов, однако их организация на каждом спиртозаводе оказалась дорогостоящим мероприятием, приносившим лишь ограниченную пользу в условиях, когда основная доля налоговых обязательств возникала на тысячах ликеро-водочных заводов.
В целом, принятые в 1995-1996 гг. меры по установлению государственной монополии на производство и оборот алкогольной продукции в целях борьбы с ее нелегальным изготовлением практически не дали ожидаемого эффекта: доля подпольно произведенного алкоголя на потребительском рынке почти не изменилась.
В 1997 г. государством был реализован новый комплекс мероприятий, направленных на легализацию «теневиков». С 1 января 1997 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 03.08.1996 № 938 «О введении специальной маркировки алкогольной продукции, производимой на территории РФ» была введена обязательная маркировка алкогольной и иной пищевой продукции с содержанием этилового спирта свыше 6% (кроме пива) специальной маркой, подтверждающей легальность ее производства. Используемый тип специальных марок предусматривал возможность их нанесения на любые виды алкогольной продукции и тару любой емкости, что затрудняло контроль за их использованием. В связи с этим с 1 апреля 1998 г. на крепкие алкогольные напитки введены специальные марки с указанием пределов емкости тары. В дальнейшем в целях совершенствования государственного контроля над производством и оборотом крепких алкогольных напитков постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.1999 № 1428 "О маркировке
алкогольной продукции, производимой на территории Российской Федерации" введены специальные марки, предусматривающие дальнейшее деление по пределам емкости и увеличение количества типоразмеров с 10 до 13.
Следует отметить, что наличие множества типоразмеров специальных марок, с делением их по пределам емкости, по содержанию спирта в готовой продукции, по размерам усложняет формирование заявок, учет специальных марок, отчетность об их использовании. Кроме того, предприятия-производители не могут оперативно реагировать на изменения конъюнктуры рынка, поскольку специальные марки с указанием пределов емкости ограничивают возможность изменять емкость тары, исходя из существующего на данный момент спроса, в то же время использование нетрадиционной тары делает возможным создание для недобросовестных производителей неучтенных запасов марок. Несвоевременное и неполное обеспечение предприятий необходимыми типоразмерами марок ставит производство под угрозу остановки или вынуждает выпускать продукцию в таре, имеющей ограниченный сбыт, увеличивает сроки расчетов, ведет к росту задолженности бюджету.
Во избежание дальнейшего увеличения градаций емкостей, указанных в специальных марках для маркировки алкогольной продукции, было бы целесообразно рассмотреть вопрос об установлении стандартов тары для алкогольной продукции и прекратить введение все большего количества разновидностей спецмарок. Однако с июня 2003 г. вновь введены федеральные специальные марки нового образца с повышенной степенью защищенности, кроме того, предполагается, что их использование позволит снизить возможность злоупотреблений со стороны недобросовестных производителей. Если раньше продукция, разлитая в емкости с объемом от 0,37 до 0,49 л, маркировалась одной и той же маркой, что позволяло производителям разливать алкоголь в тару объемом 0,49 л, а декларировать 0,37 л, то в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.04.2003 № 212 «О маркировке алкогольной продукции федеральными специальными марками нового образца» на каждую бутылку будет наклеиваться марка с указанием ее фактической вместимости. Кроме того, вводятся новые виды марок: «крепкие алкогольные напитки» или «крепкие алкогольные напитки, водка», что позволит исключить пересортицу (раньше применялась одна марка на продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 28%) и установить однозначное соответствие крепости напитка и акцизной марки.
Внедрение «марочной» системы легализации алкоголя породило массу проблем. Так, специальные марки, поступившие в оборот с 1 января 1997 г., были низкого качества, серьезную озабоченность вызывала возможность их подделки. Кроме того, не была своевременно разработана процедура контроля за приобретением, хранением и использованием спецмарок, что приводило к большому количеству злоупотреблений. По сведениям Управления по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию и налоговых поступлений в этой сфере ГНС РФ, ежегодно имели место хищения более 400 тыс. специальных марок, которые затем использовались в «теневом» бизнесе для легализации появления в торговле подпольно произведенного алкоголя. В то же время на рынках получило обращение большое количество поддельных марок, что сводило на нет усилия по контролю за объемами выпускаемой алкогольной продукции и требовало периодического изменения внешнего вида спецмарок с целью пресечения продаж подделок.
Так, в конце 1997 г. Правительством РФ было принято постановление от 27.12.1997 № 1628 «О специальной маркировке крепких алкогольных напитков, производимых на территории РФ» в соответствии с которым заводам-изготовителям с 1 апреля 1998 г. было запрещено отпускать алкогольную продукцию крепостью свыше 28 градусов со старыми спецмарками. Основной целью данного мероприятия было изъятие из оборота большого количества поддельных спецмарок старого образца. Однако в результате пострадали практически все легальные производители, склады которых оказались затоваренными продукцией, продавать которую со старыми марками было запрещено, а осуществлять маркировку заново — дорого.
Кроме того, существовала проблема своевременного и в полной мере обеспечения предприятий-производителей достаточным количеством спецмарок нового образца, что приводило к негативным финансовым последствиям для бюджета. Так, например, в 1998 г. в Московской области из-за недостатков в обеспечении спецмарками не произведено в 1998 г. алкогольной продукции в количестве 5,2 млн дал., и в бюджеты всех уровней недопоступило более 600 млн руб., из-за отсутствия специальных марок во II квартале 1998 г. простаивали 34 предприятия от 9 до 66 дней, 7 предприятий не работали вообще. В III квартале 8 предприятий простаивали от 5 до 28 дней.
При формировании заказа на изготовление спецмарок и их выделение одним из основных критериев является требование постановления Правительства Российской Федерации от
15.05.1997 № 1018 «О введении отчетности об использовании специальных марок организациями-производителями алкогольной продукции», устанавливающее ограничения на продажу специальных марок предприятиям, выпускающим алкогольную продукцию, если сумма фактически уплаченных ими акцизов не превышает 60 % от суммы акцизов, рассчитанной исходя из количества приобретенных предприятием специальных марок.
В соответствии с письмом МНС России от 14.04.2000 № АП-6-31/287 ужесточены требования к организациям-производителям алкогольной продукции, не обеспечившим фактического поступления в бюджет денежных средств в счет уплаты акцизов на алкогольную продукцию за предыдущий период в полном объеме, специальные марки таким организациям реализуются ежемесячно исходя из фактически поступивших акцизов за предыдущий отчетный месяц, с учетом имеющихся у организаций неиспользованных специальных марок. Таким образом, спецмарка, первоначально призванная подтверждать легальность произведенной алкогольной продукции, была наделена функцией контроля за поступлением акцизов и не раз становилась фактором, сдерживающим объемы производства.
Среди мероприятий, проводившихся Правительством РФ в 1998 г. , можно отметить следующие:
• с 1 ноября 1998 г. производство этилового спирта из всех видов сырья, спиртосодержащих растворов и их денатурация разрешены по квотам только государственным предприятиям и акционерным обществам, контрольный пакет акций которых принадлежит государству;
• введена система аккредитации организаций, осуществляющих оптовую торговлю алкогольной продукцией для розничной торговли и общественного питания, на основе конкурса среди организаций, имеющих лицензии на оптовые поставки алкогольной продукции;
• установлено требование внедрения ежедневного физического контроля за фактическими объемами выпуска этилового спирта из всех видов сырья, водки, ликеро-водочных изделий и винных напитков с содержанием алкоголя свыше 28%.
Тем не менее доля оборота нелегальной продукции продолжала носить угрожающие для экономики размеры, в связи с чем продолжалась ра-
11 Указ Президента РФ от 06.10.1998 № 1199 «Об усилении государственного контроля в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции».
Постановление Правительства РФ от 06.10.1998 № 1159 «Об усилении государственного контроля в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции».
бота, направленная на формирование реальных механизмов государственного воздействия на производство и оборот алкогольной продукции. При этом следует отметить, что если, как отмечалось выше, в 1993 г., говоря о монополии, подразумевали только комплекс мероприятий государственного регулирования, то к 1998 г. практика попыток их применения на практике свидетельствовала о необходимости применения государственной монополии на базе формирования соответствующей государственной инфраструктуры и механизмов применения монополии.
Так, Указом Президента РФ от 18.07.98 № 852 «Об учреждении федерального унитарного предприятия «Росспиртпром» в целях усиления государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, ликеро-водочной и спиртосодержащей продукции из пищевого сырья Правительству РФ было предписано учреждение ФГУП «Росспиртпром» путем передачи в его уставный фонд закрепленных в федеральной собственности акций всех АО спиртовой и ликеро-водочной индустрии. Однако реализация данного Указа задержалась почти на 2 года, и создание Росспиртпрома произошло только в мае 2000 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 мая 2000 г. В месячный срок акции акционерных обществ спиртовой и ликеро-водоч-ной промышленности, находящиеся в федеральной собственности, были переданы в оперативное управление Росспиртпрома, а федеральные государственные унитарные предприятия были преобразованы в филиалы ФГУП «Росспиртпром». Однако и создание Росспиртпрома на практике не привело к формированию классической государственной монополии, по-прежнему малоэффективными оставались и мероприятия, осуществление которых было предписано новой редакцией закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции». Кроме того, механизмы функционирования монополии так и не были оформлены в законодательном порядке, в связи с чем к концу 2000 г. механизм алкогольной монополии так и не был сформирован.
Таким образом, можно говорить о том, что проблема восстановления контроля со стороны государства над внутренним рынком алкогольной продукции сопряжена с задачей оперативного управления деятельностью многочисленных субъектов рынка. Следовательно, в условиях сохранения действующего порядка акцизного налогообложения необходимо: • создание единой информационной системы, которая будет обеспечивать сбор и обработку данных, поступающих со спиртовых, ликеро-водочных и других предприятий;
• оснащение предприятий спиртовой промышленности высокоточных контрольно-измерительных аппаратов. Это позволит завершить реализацию программы создания системы двухзвенного контроля (акцизные марки — на стадии производства конечной алкогольной продукции; контрольно-измерительное оборудование — для жесткого учета выхода продукции на стадии производства этилового спирта) в сфере производства алкогольной продукции. Кроме того, эта система будет одним из каналов информации для единой информационной системы:
• ужесточение системы лицензирования спиртовых производств;
• восстановление утраченных рынков сбыта российского спирта;
• отмена существующей системы прикрепления производителей и потребителей этилового спирта; предоставить им право самостоятельно определять поставщиков в рределах полученных квот с обязательной регистрацией договоров в контролирующих органах;
• ужесточение регламентов и пересмотр ГОСТов, оснащение заводских лабораторий современной аппаратурой.
Однако очевидно, что попытки решения проблемы чисто административными методами (лицензирование, квотирование, усиление административной ответственности) не приводят и не могут привести к нормализации алкогольного рынка, поскольку во многом они половинчаты, противоречивы и неэффективны.
В поиске альтернативных вариантов получения доходов от продукции алкогольной промышленности представляется целесообразным рассмотрение следующих вариантов создания государственной монополии на этиловый спирт.
Прежде всего, монополия может быть создана путем выкупа государством спиртовых заводов в государственную собственность. Реальной предпосылкой создания государственной монополии именно таким образом является тот факт, что на сегодня контрольные пакеты крупнейших спиртовых производителей уже принадлежат государству (федеральному унитарному предприятию «Росспиртпром»).
Другим вариантом практической реализации монополии является создание специализированной государственной организации, которая будет покупать спирт у заводов, проводить его экспертизу в специально оборудованных государственных лабораториях, производить сертификацию, а затем продавать его производителям напитков по монопольно высокой цене. При этом варианте производство
спирта, как и производство алкогольной продукции, сохраняются в руках частных производителей.
В странах, применяющих государственную алкогольную монополию, таким «распределяющим» органом выступает, как правило, специальный департамент при Минфине России (так как в своей основе алкогольная монополия базируется, главным образом, на монополии государства на денежные средства, поступающие от спиртовых заводов). В РФ таким органом могло бы стать, например, Управление федеральной монополии, а также сеть его региональных представительств, включающих службу сбыта, имеющую в своем распоряжении принадлежащие Управлению лицензированные спиртохранилища для сбора и хранения спирта, произведенного на подконтрольной монополии территории. Кроме того, Управление могло бы взять на себя функции по лицензированию спиртопроизводителей на федеральном и региональном уровне.
При применении такого варианта монополии ее суть сводилась бы к практической реализации следующего механизма:
• весь спирт, произведенный заводами, подлежит обязательной сдаче на лицензированные склады Управления (для этого могут быть использованы уже имеющиеся спиртохранилища ликеро-водочных заводов и региональные спиртохранилища);
• управление обязано принимать и выкупать спирт у производителей, ежегодно на основании анализа рыночной ситуации определяя и публикуя «Объявление о годовых квотах на производство спирта, приемочной и отпускной цене на него», где приводятся фиксированные цены, по которым Управление принимает на свои склады спирт, произведенный в пределах квоты, а также уровень штрафов за перепроизводство спирта (то есть пониженной цены на спирт);
• приемочные цены устанавливаются с учетом различных аспектов (рыночная конъюнктура, экономические, аграрные, социальные, политические и другие факторы) таким образом, чтобы она покрывала издержки по производству декалитра спирта на эффективно функционирующем заводе;
• отпускная цена включает цену собственного спирта (с учетом издержек Управления по доставке, хранению и отгрузке) и постоянную монопольную надбавку к цене, которая может быть различна для покупателей в зависимости от направления дальнейшего использования приобретенного спирта (производство алкогольной продукции, медицинских препаратов и т.д.);
• для «интервенций» в кризисных точках алкогольного рынка Управление создает резерв
этилового спирта.
В этих условиях государство получит возможность контроля объемов, качества и направлений использования этилового спирта, что позволит снизить уровень теневого производства.
Третий вариант монополии предполагает использование наряду с указанными выше мерами монополизации государством права на выпуск некоторых видов алкогольной продукции. Поскольку ключевым звеном в сфере массового сектора рынка является «дешевая» водка (92-93% в структуре потребления), именно она является предметом борьбы между Правительством РФ и «теневиками».
В этой связи государством могла бы быть предпринята попытка производства и выведения на рынок монопольной водки (например, «Народной»), с которой будет взиматься только плата за лицензию на право производства. Разрешение на ее производство будет выдаваться только тем предприятиям, которые приносят максимальный доход бюджету, а объем ее выпуска, к примеру, должен быть жестко увязан с объемом фактических налоговых поступлений от завода. Иными словами — продажа патента на право производства государственной водки. Массированный вывод подобной водки на рынок в сочетании с постеп. ростом ее стоимости позволят в короткие сроки вытеснить с него полулегальную продукцию. Опыт подобных акций в различных странах мира, в т.ч. в бывшем СССР, показал, что появление на рынке дешевой государственной водки способствует укреплению позиций лучших торговых марок.
Четвертый — разрешение продавать алкоголь только в таре определенной емкости, имеющей специфическую форму, многократное использование которой исключается. Такая практика имела место в дореволюционной России, а также применяется в настоящее время в ряде западных стран. Применение такого порядка не потребует от государства крупных вложений (таких, например, которые необходимы при полной монополизации спиртового производства), однако внедрение указанного механизма возможно только в условиях жесткого государственного контроля за использованием «фискальной» тары в целях исключения возможности ее неоднократного использования.
Однако на сегодня применение любого из названных вариантов государственной монополии на алкоголь связано с крупными капиталовложениями, а также с необходимостью проведения дополнительных исследований фискального и экономического эффекта от введения государственной монополии.
