CC BY
27
10(190) -2010
ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА: ПРОБЛЕМА ЦЕЛЕЙ'
П. М. САБИТОВА,
доктор экономических наук,
профессор, заведующая кафедрой финансов
Казанский государственный финансово-экономический институт
Важным разделом финансовой науки и практики является вопрос финансовой политики. Само определение финансовой политики встречается весьма редко. Как правило, авторы ограничиваются только перечислением отраслей финансовой политики. Отмечается, что финансовая политика государства — это составная часть экономической политики государства. Она включает в себя бюджетную, налоговую, денежно-кредитную таможенную и валютную политику. Автору представляется, что финансовая политика — это совокупность мер, направленных на достижение целей и решение задач публично-правовых образований и других экономических субъектов при помощи финансовых инструментов. Это определение в целом характеризует финансовую политику независимо от ее субъекта. Государственная финансовая политика — это целенаправленное действие государства в лице публичной власти, направленное на достижение целей финансовой политики при помощи финансовых инструментов. И здесь возникают два главных вопроса: каковы цели финансовой политики, и какие финансовые инструменты будут использоваться для достижения поставленных целей? Главный вопрос касается целей. Цели финансовой политики не могут отличаться от целей социально-экономической политики государства. Следует разделять стратегические цели, которые присущи для всех стран, и отдельные задачи финансовой политики, характерные для различных стран. Кроме того, цели финансовой политики не зависят от вида проводимой финансовой политики
* Статья подготовлена по материалам журнала «Финансы и кредит». 2010. № 27 (печатается в сокращении).
(монетарной или кейнсианской, или их разновидности). Правительства разных стран используют разные инструменты для реализации финансовой политики.
Вопрос о целях государственной финансовой политики является важным не только в теории, но и в практике. Проблема целей является краеугольной и для финансового менеджмента. Консервативная модель финансовой политики, которая господствовала до Второй мировой войны, считала, что основная цель финансовой политики корпораций — получение прибыли, соответственно, главная роль отводилась доходам предприятий. Рассматривая различия между государственным и частным хозяйством, профессор И. Янжул в конце XIX в. отмечал, что в частном хозяйстве решающим моментом является размер доходов, в государственном — эту роль играют объемы необходимых расходов [13]. В послевоенные годы с развитием акционерного капитала цели финансовой политики корпораций были пересмотрены. Было признано, что основная цель бизнеса — это повышение рыночной стоимости акций (или в максимизации благосостояния владельцев), соответственно, на первый план выступили не доходы, а инвестиции как одна из форм расходов. Такая перемена в целях повлияла на базовые концепции финансового менеджмента. Как отмечают зарубежные авторы, «говорить об эффективности тех или иных решений в области финансового менеджмента можно лишь тогда, когда имеется определенная цель, достижению которой он служит. Поэтому требуются вполне определенные стандарты, позволяющие оценить степень эффективности финансовых решений» [2].
Сказанное относительно эффективности финансовых решений относится и к государственным, и муниципальным финансам. Таким образом, наиболее важным вопросом в теории государственных и муниципальных финансов является, на взгляд автора, вопрос о целях финансовой политики.
Исследование этой проблемы показало, что по этому вопросу нет единого мнения, чаще всего цель четко не формулируется [10], или говорится о множестве целей, или делается ссылка на правительственные документы [11]. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р, отмечается, что стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXIв., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. В предыдущих программах социально-экономического развития РФ цель формулировалась как «обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения, сокращение разрыва по уровню благосостояния с ведущими экономически развитыми странами» (2002—2004гг.), или как «повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны» (2006—2008 гг.). В материалах Министерства финансов РФ «Основные результаты и направления бюджетной политики на 2008 г. и на период да 2010 г.» отмечается, что основной целью бюджетной политики является повышение уровня и качества жизни населения. Аналогично звучит цель бюджетной политики и в проекте Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г. Безусловно, названные цели являются важными, однако с точки зрения теории вопроса исследования показали, что в зарубежных источниках цели финансовой политики формулируются иначе. Причем эти цели не зависят от государственного устройства. В зарубежных источниках прослеживается единый и четкий подход в отношении целей государственной финансовой политики, который почему-то игнорируется российскими авторами. Экономист Р. Масгрейв выделяет три основные цели [6]:
- предоставление общественных благ;
- перераспределение доходов или богатства;
- стабилизация экономики.
Практически все зарубежные авторы выделяют
также эти три цели финансовой политики [1, 3].
Отмечая особенности финансовой политики муниципальных образований, Хорст Циммерманн отмечает наличие в ней этих же трех целей [12]. Государственная и муниципальная власти относятся к публичному сектору, поэтому их цели не могут быть различными, хотя у муниципальной власти применяемые финансовые инструменты могут быть ограничены.
Остановимся подробнее на первых трех основных целях. Все предоставляемые блага в любом государстве делятся на частные, общественные и смешанные. Частные блага предоставляет рынок. Выгоды в этом случае получает только отдельный потребитель. Но есть такие блага, которые необходимы для всех, и рынок не может обеспечить их предоставления, поэтому государство берет на себя решение этой задачи. Общественные блага, в свою очередь, делятся на чистые и смешанные. Общественные блага предоставляются публичной властью через бюджеты. Чистые общественные блага разделяются на общенациональные и территориальные (расходы на них финансируются из федерального или из региональных (местных) бюджетов соответственно).
Одна из важных проблем, возникающая при предоставлении общественных благ, — это определение объема этих благ, предоставляемых в виде чистых общественных благ. В разных странах виды и объемы предоставляемых чистых общественных благ различаются. Социальные гарантии и блага, которые предоставляются населению России, по сравнению с социально ориентированными европейскими странами, минимальны. Доля расходов консолидированного бюджета РФ в валовом внутреннем продукте в 2007 г. составила 34,5 %1 (в 2004г. — 27,4%). Для сравнения, в развитых европейских странах эта доля составляет более 50 %. Это такие страны, как Австрия, Дания, Франция, Швеция, Словакия и др. [5].
В советский период в России общественные блага предоставлялись государством, платные услуги были несущественными. В настоящее время в России существуют все три типа общественных благ, причем наблюдается тенденция к сокращению чистых общественных благ. Начиная с 1990-хгг. объем платных услуг населению непрерывно растет. В 2000 г. объем платных услуг населению составил 615 млрд руб., в 2005г. — 2 282, 3 млрд руб., в 2008 г. — 4 080,7 млрд руб. Растет доля платных услуг и на душу населения, в том числе и на такие социально значимые услуги, как образование и медицина. Если в 1993 г. в объеме платных услуг населению в России доля медицинских услуг составляла всего
1 Финансы России 2008. Статистический сборник. М., 2008. С. 15.
1,7%, образовательных услуг —2,4%, то в 2005 г. — 4,8 и 6,7%, а в 2008 г. — 5,0 и 6,9 % соответственно [8,9]. Поданным Федеральной службы статистики, в 2008 г. было оказано платных услуг населению в размере 4 080,7 млрд руб., в том числе медицинских услуг — 207,3млрд. руб., образовательных услуг — 281 млрд. руб.2 По данным Федерального казначейства, из консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов на здравоохранение в 2008 г. было выделено 1 428,5 млрд руб., на образование — 1 664,2 млрд руб. 3 Таким образом, доля платных услуг в образовании в 2008 г. составила 14,5 %, в здравоохранении — 12,7 %. Доля платных услуг будет расти, и вряд ли Россия в ближайшем будущем достигнет показателей европейских стран по уровню и качеству предоставляемых общественных благ.
Вторая цель финансовой политики — перераспределение доходов или богатства. Как осуществлять это перераспределение? С одной стороны, государство должно обеспечить перераспределение доходов или богатства для обеспечения принципа справедливости. При этом сложно ответить на вопрос, что считать честным и справедливым. Как отмечает Р. Масгрейв: «Современный экономический анализ стыдливо обходит эту проблему» [6]. Возникает проблема сочетания справедливости и эффективности. В рыночной экономике распределение дохода обусловливается продажей факторов производства. Оно зависит от начального распределения (нацеленности) факторов производства [6]. Этими факторами, как известно, являются труд, земля и капитал. Трудовые доходы, определяемые заработной платой, зависят, в свою очередь, от сферы деятельности, отрасли, образования и т.д. Дифференциация заработной платы должна быть, но вопрос в том, какова черта бедности, и какую долю занимают бедные в общей структуре населения.
Проблемы неравномерности распределения доходов являются актуальными для всех стран. Несмотря на сокращение уровня бедности в России, проблема дифференциации доходов не только остается, но даже усиливается. Как отмечается в проекте Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023г., соотношение доходов двух крайних децильных групп населения в Российской Федерации в 2000г. равнялось 13,9 раза, в 2007 г. — 16,8 раза. В 2007 г. надолю 10 % наиболее обеспеченного населения приходилось 31,41% от общего объема денежных доходов населения, а на долю 10% наименее обеспеченного населения — 1,9%. Коэффициент Джини в 2007 г. был
2 URL: http://www/gks. га/.
3 URL: http://www/roskazna. ru/.
равен 0,422. В развитых странах этот показатель не превышает уровня 0,36, а среднее значение коэффициента для этой группы стран составляет 0,29.4 Министерство финансов РФ в документе «Основные результаты бюджетной политики Российской Федерации на 2008г. и период до 2010г.» показывает, что коэффициент дифференциации доходов в 2010 г. в Российской Федерации составит 14,5 раза, соотношение средней заработной платы 10 % наиболее оплачиваемых и 10 % наименее оплачиваемых работников в 2010 г. составит 16 раз. Однако хотелось бы усомниться в названных цифрах. Фактически дифференциация в заработной плате (даже в бюджетной сфере) значительно выше. Если минимальная заработная плата в бюджетной сфере в России в настоящее время составляет4 330 руб., то это означает, что максимальная заработная плата должна составлять 62 785 руб., что не соответствует действительности. В реальности разрывы в уровне заработной платы в России значительно выше.
Перераспределение доходов, как отмечает Р. Масгрейв, можетосуществляться:
— через налогово-трансфертный механизм, представляющий собой прогрессивное налогообложение домохозяйств с высокими доходами и субсидирование домохозяйств с низкими доходами;
— через прогрессивное налогообложение высокодоходных групп населения в целях финансирования государственных услуг, таких как государственное жилищное строительство, приносящее выгоду именно низкодоходным домохозяйствам;
— при комбинировании налогов на товары, приобретаемые в основном потребителями с высокими доходами, и субсидий на товары, покупаемые преимущественно потребителями с низкими доходами [6].
Основным механизмом перераспределения доходов и богатства, в том числе и в России, являются налоги, но не только подоходные. В СШАподоход-ные налоги являются основой налоговой системы страны для всех уровней власти, и активно используется прогрессивное налогообложение граждан. Во многих странах также существует прогрессивное налогообложение домохозяйств. В России оно тоже было (до 2000 г.). Налогообложение физических лиц, осуществляемое через НДФЛ (налог на доходы физических лиц), составляет незначительное место в структуре налоговых доходов (около 10—13%). Правительство РФ пока не планирует переходить на прогрессивное налогообложение граждан. В то же время осуществляется перераспределение доходов и богатства от сырьевых отраслей в пользу других отраслей и домохозяйств, например в виде налога на добычу полезных ископаемых. Есть также
4 По данным ОЭСР за 2000 г.
немало сторонников и рентного перераспределения доходов и богатства, что представляется также весьма интересным [4]. В России доходы от использования природных ресурсов, которые находятся в собственности государства, перераспределяются не в интересах государства, а в интересах некоторой части предпринимателей, занимающихся этим бизнесом.
Широко используется трансфертный механизм перераспределения доходов и, в отличие от США, здесь речь идет не столько о субсидировании домашних хозяйств, сколько об использовании межбюджетных трансфертов, в том числе дотаций, субсидий и субвенций. В последние годы доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета составляет от 33 до 35 %. Аналогичная ситуация наблюдается и в расходах бюджетов субъектов РФ. Такое масштабное перераспределение доходов между бюджетами осуществляется по некоторым причинам, в том числе из-за централизации основных налогов в федеральном бюджете и неравномерности экономического развития и разного налогового потенциала субъектов РФ. Причем только часть трансфертов в виде некоторых субвенций попадает домохозяйствам, например социальная помощь, предусмотренная в связи с реализацией Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и т. д. Существующая система перераспределения доходов между бюджетами имеет и положительные, и отрицательные стороны. Эта система есть попытка сочетания принципов справедливости и эффективности, но, как думается автору, пока не удается достичь ни того, ни другого.
Наибольший интерес представляет третья цель — стабилизационная. Речь идет об антициклической политике, которая направлена на сглаживание колебаний конъюнктуры рынка. В правительственных документах РФ декларируется, что основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного и устойчивого роста экономики, и повышению уровня и качества жизни населения5. Мировая экономика развивается циклически и постоянного экономического роста быть не может. Он может быть только в краткосрочном периоде. Поэтому правительства различных государств могут только проводить антициклическую политику, связанную со стабилизацией экономики. При этом
5 Проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на периоддо 2023 г.
макроэкономическая стабилизация характеризуется достижением высокого уровня занятости и борьбой с инфляцией. Политика стабилизации реализуется через монетарные и бюджетные инструменты. К монетарным инструментам относят: процентные ставки, объем денежной массы, изменение обязательных резервов. Использование бюджетных инструментов предполагает рост или уменьшение расходов бюджетов, налогов (что, соответственно, ведет к изменению величины бюджетного дефицита и государственного долга). И налоговая политика, и политика государственных расходов влияют на совокупный спрос и, как следствие этого, на уровень экономической активности, а значит, и на уровень занятости и инфляцию. Использование соответствующего набора финансовых инструментов определяет тип или модель финансовой политики. Кейнсианская модель финансовой политики ориентирована на использование бюджетных инструментов, монетаристская модель — денежных. Монетаристская политика располагает только одним инструментом — контролем за объемом денежной массы (или контролем за процентными ставками). При этом считается, что с помощью этого инструмента возможно достичь только стабилизации цен. Эта политика использовалась европейскими правительствами в 1980-хгг., но она не даладолжных результатов. Правительство России начиная с 1991 г. по рекомендации Международного валютного фонда проводило жесткую монетаристскую политику, что вызывало критику российских экономистов. В качестве основного инструмента финансовой политики использовался контроль за денежной массой. Однако каких-либо успехов в области контроля за безработицей или инфляцией в 1990-егг. достигнуто не было. Ситуация в части инфляции стала изменяться только в 2009 г. В настоящее время Правительство РФ несколько смягчило монетарную политику, стали шире использоваться бюджетные инструменты.
Развитые страны с 1980-хгг. отказались от жесткой монетарной политики, они использовали и бюджетные, и монетарные инструменты. Рост государственных расходов сопровождался увеличением бюджетного дефицита и государственного долга. Для достижения целей макроэкономической стабилизации был установлен ряд бюджетных ограничений. Эти бюджетные ограничения были закреплены в Маастрихтских соглашениях (1992г.), а затем в Пакте о стабильности (1999г.). Маастрихтскими соглашениями для стран — членов Европейского Союза установлен предельный размер бюджетного дефицита (до 3 % ВВП и ограничение государственного долга в размере 60 % ВВП). В Пакте о стабильности были установлены
более жесткие ограничения по бюджетной политике. Для стран, у которых бюджетный дефицит больше 3 % и он вызван сокращением ВВП на более чем 2 %, Пакт предусматривал возможность неприменения санкций в течение 2 лет. Этим фактически признается антикризисная роль бюджета [7]. Эти ограничители европейскими странами до финансового кризиса, в основном, соблюдались. Для России в настоящее время вновь возникла проблема бюджетного дефицита, хотя ограничения бюджетного дефицита у нас другие и предусмотрены они Бюджетным кодексом РФ. Более остро эта проблема стоит перед региональными и местными бюджетами РФ. Что касается государственного долга, то имело место сокращение внешнего государственного долга при значительном росте внутреннего. В настоящее время главной проблемой для России является корпоративный внешний долг.
Проблема инфляции для Российской Федерации была долгие годы весьма актуальной. Правительство РФ всегда пыталось удержать ее под контролем. В 2009 г. уровень инфляции в России, по оценкам Министерства экономического развития РФ, составил 9%, а прогноз на 2010г. предполагает ее уровень в 7—7,5 %. Однако при этом уже в 2010 г. наблюдается значительный рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
По оценкам Министерства экономического развития РФ, уровень безработицы в России в 2009г. составил 8,4% экономически активного населения (хотя здесь не учитывается скрытая безработица). Эта проблема особенно актуальна для регионов России, и вряд ли в 2010 г. уровень безработицы будет снижаться.
Реализация целей финансовой политики вызывает в свою очередь вопрос о необходимом количестве финансовых инструментов. Их количество не может быть меньше, чем количество целей. Как отмечает Дитер Брюммерхофф, «чтобы достичь определенного количества целей, необходимо столько же инструментов. Однако если есть т инструментов, то это не означает, что при выполнении условия т=п цели будут достигнуты» [1]. Он также отмечает, что должны иметься и независимые инструменты. Использование одного инструмента может автоматически влиять и на достижение других целей. Если количество инструментов превышает количество целей, то это
дает некоторую свободу при принятии решений и позволяет учитывать ряд дополнительных факторов. Если же число инструментов меньше числа целей, то одновременное достижение всех целей становится невозможным [1].
При реализации финансовой политики все цели государством должны достигаться одновременно. Вопрос в том, как объединить эти цели, поскольку они могут требовать разнонаправленных действий со стороны правительства и в результате этого могут возникать противоречия между целями.
Список литературы
1. Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов / пер. с нем., под общей ред. А. Л. Кудрина, В. Д. Дзгоева. Владикавказ: Пионер-Пресс. 2001.
2. Ванхорн Джемс С., Ваховичмл. Джон М. Основы финансового менеджмента/ пер. с англ. 12-е изд. М.: И. Д. Вильяме. 2007.
3. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США: материалы российско-американских семинаров. М.: Агентство США по междуна-родномуразвитию. 1996.
4. Глазьев С. Очередной «клон» правительственных рыночных фундаменталистов // Российский экономический журнал. 2005. № 2.
5. Занадворнов В. С. Экономическая теория государственных финансов: учеб. пособ. для вузов / ГУ ВШЭ. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ. 2006.
6. Масгрейв Ричард А., Масгрев Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / пер. с англ. М.: БизнесАтлас. 2009.
7. Осадчая И. Эволюция макроэкономической теории после Кейнса // Вопросы экономики. 2006. № 5.
8. Российский статистический ежегодник: Стат. сборник / Госкомстат России. М., 2001.
9. Российский статистический ежегодник. 2006: Стат. Сборник/Росстат. М., 2006.
10. Финансы: учеб. / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б.М. Сабанти. 2-е изд., перераб. идоп. М.: Юрайт-Издат. 2006.
И. Финансы: учеб. / под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. М.: Финансы и статистика. 2004.
12. ЦиммерманнХ. Муниципальные финансы: учеб. / пер. с нем. М.: Дело и Сервис. 2003.
13. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: учение о государственныхдоходах. М.: Статут. 2002.
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ШЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
