CC BY
310
Финансовая политика
государственная финансовая политикА:
проблема целей
н. М. САБИТОВА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой финансов E-mail: sabitovanm@mail.ru Казанский государственный финансово-экономический институт
В статье рассматриваются теоретические аспекты финансовой политики с учетом существующих исследований зарубежных авторов. Автор считает, что наиболее важным вопросом при рассмотрении финансовой политики является формулирование целей финансовой политики государства.
Ключевые слова: финансовая политика, государственная финансовая политика, цели финансовой политики, перераспределение доходов, предоставление благ и услуг, стабилизация, инструменты финансовой политики, бюджетно-налоговые инструменты, денежные инструменты.
Важным разделом финансовой науки и практики является вопрос финансовой политики. Во всех финансовых учебниках есть этот раздел. В то же время само определение финансовой политики встречается весьма редко. Как правило, в учебной литературе авторы ограничиваются только перечислением отраслей финансовой политики. Отмечается, что финансовая политика государства — это составная часть экономической политики государства. Она включает в себя бюджетную, налоговую, денежно-кредитную таможенную и валютную политику. Автору представляется, что финансовая политика — это совокупность мер, направленных на достижение целей и решение задач публично-правовых образований и других экономических субъектов при помощи финансовых инструментов. Это определение в целом характеризует финансовую политику независимо от ее субъекта. Государственная финансовая политика — это целенаправленное действие государства в лице публичной власти,
направленное на достижение целей финансовой политики при помощи финансовых инструментов. И здесь возникают два главных вопроса: каковы цели финансовой политики, и какие финансовые инструменты будут использоваться для достижения поставленных целей? Главный вопрос касается целей. Безусловно, цели финансовой политики не могут отличаться от целей социально-экономической политики государства. Исследование проблемы определения целей показало, что цели финансовой политики не могут различаться по странам. Следует разделять стратегические цели, которые присущи для всех стран, и отдельные задачи финансовой политики, характерные для различных стран. Кроме того, цели финансовой политики не зависят от вида проводимой финансовой политики (монетарной или кейнсианской, или их разновидности). Правительства разных стран используют разные инструменты для реализации финансовой политики.
Вопрос о целях государственной финансовой политики, на взгляд автора, является важным не только в теории, но и в практике. Хотелось бы подчеркнуть, что проблема целей является краеугольной и для финансового менеджмента. Известно, что консервативная модель финансовой политики, которая господствовала до Второй мировой войны, считала, что основная цель финансовой политики корпораций — получение прибыли, соответственно, главная роль отводилась доходам предприятий. Так, например, рассматривая различия между государственным и частным хозяйством, профессор И. Янжул в конце XIX в. отмечал, что в
частном хозяйстве решающим моментом является размер доходов, в государственном — эту роль играют объемы необходимых расходов [14, с. 50]. В послевоенные годы с развитием акционерного капитала цели финансовой политики корпораций были пересмотрены. Было признано, что основная цель бизнеса — это повышение рыночной стоимости акций (или в максимизации благосостояния владельцев), соответственно, на первый план выступили не доходы, а инвестиции как одна из форм расходов. Такая перемена в целях повлияла на базовые концепции финансового менеджмента. Как отмечают зарубежные авторы, «говорить об эффективности тех или иных решений в области финансового менеджмента можно лишь тогда, когда имеется определенная цель, достижению которой он служит. Поэтому требуются вполне определенные стандарты, позволяющие оценить степень эффективности финансовых решений» [2, с. 40]. В этой связи автор полагает, что сказанное относительно эффективности финансовых решений относится и к государственным и муниципальным финансам. Таким образом, наиболее важным вопросом в теории государственных и муниципальных финансов является, на взгляд автора, вопрос о целях финансовой политики.
Исследование этой проблемы по современным российским учебникам показало, что по этому вопросу нет единого мнения, чаще всего цель четко не формулируется [11], или говорится о множестве целей, или делается отсылка на правительственные документы [12]. Если обратиться к программным документам Правительства РФ, то в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р, отмечается, что стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. В предыдущих программах социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу цель формулировалась как «обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения, сокращение разрыва по уровню благосостояния с ведущими экономически развитыми странами» (2002—2004 гг.), или как «повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого
экономического роста и повышения конкурентоспособности страны» (2006—2008 гг.). В материалах Министерства финансов РФ «Основные результаты и направления бюджетной политики на 2008 г. и на период да 2010 г.» отмечается, что основной целью бюджетной политики является повышение уровня и качества жизни населения. Аналогично звучит цель бюджетной политики и в проекте Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г. Безусловно, названные цели являются важными, однако с точки зрения теории вопроса, исследования показали, что в зарубежных источниках цели финансовой политики формулируются иначе. Причем эти цели не зависят от государственного устройства. В зарубежных источниках прослеживается единый и четкий подход в отношении целей государственной финансовой политики, который почему-то игнорируется российскими авторами. Экономист Р. Масгрейв выделяет три основные цели [7, с. 20, 21]:
1) предоставление общественных благ;
2) перераспределение доходов или богатства;
3) стабилизация экономики.
Практически все зарубежные авторы, ссылаясь на Р. Масгрейва, выделяют также эти три цели финансовой политики [1; 3, с. 13]. Отмечая особенности финансовой политики муниципальных образований, Хорст Циммерманн также отмечает наличие в ней этих же трех целей [13, с. 311—313]. Государственная и муниципальная власти относятся к публичному сектору, поэтому их цели не могут быть различными, хотя у муниципальной власти применяемые финансовые инструменты могут быть ограничены.
Доктор Роберт Скотт Гасслер, профессор Брюссельского университета, также отмечает те же цели и дополняет их еще двумя, которые вполне понятны и также заслуживают внимания. Он пишет, что «правительство и прочие общественные институты выполняют пять видов экономических задач, уберегающих рынок от провалов и позволяющих ему успешно развиваться. Во-первых, они создают благоприятные условия для экономической деятельности: обучают людей, формируют у них вкус и мораль, раскрывают научные основания технологии производства, вселяют в людей уверенность, что у них хватит собственных сил для выживания. Во-вторых, они налаживают и делают оперативной саму экономическую систему: устанавливают право на собственность, информируют о товарах и способах их приобретения, регулируют ведение деловых операций. В-третьих,
они корректируют размещение ресурсов: обеспечивают инфраструктуру, ограничивают загрязнение окружающей среды, контролируют монополии, страхуют от избыточных рисков. В-четвертых, они перераспределяют доходы, либо прямо передавая деньги, либо субсидируя социальные программы. В-пятых, они стабилизируют макроэкономику: понижают безработицу и инфляцию, способствуют долговременному росту экономики» [4].
Необходимо остановиться подробнее на первых трех основных целях, о которых пишут все зарубежные авторы. Все предоставляемые блага в любом государстве делятся на частные, общественные и смешанные. Частные блага предоставляет рынок. Выгоды в этом случае получает только отдельный потребитель. Но есть такие блага, которые необходимы для всех, и рынок не может обеспечить их предоставления, поэтому государство берет на себя решение этой задачи. Общественные блага, в свою очередь, делятся на чистые и смешанные. Общественные блага предоставляются публичной властью через бюджеты. Чистые общественные блага разделяются на общенациональные и территориальные (расходы на них финансируются из федерального или из региональных (местных) бюджетов соответственно).
Одна из важных проблем, возникающая при предоставлении общественных благ, — это определение объема этих благ, предоставляемых в виде чистых общественных благ. В разных странах виды и объемы предоставляемых чистых общественных благ различаются. Следует отметить, что социальные гарантии и блага, которые предоставляются населению России, по сравнению с социально ориентированными европейскими странами, минимальны. Доля расходов консолидированного бюджета РФ в валовом внутреннем продукте в 2007 г. составила 34,5 %1 (в 2004 г. — 27,4 %). Для сравнения: в развитых европейских странах эта доля составляет более 50 %. Это такие страны, как Австрия, Дания, Франция, Швеция, Словакия и др. [6, с. 22].
В советский период в России общественные блага предоставлялись государством, платные услуги были несущественными. В настоящее время в России существуют все три типа общественных благ, причем наблюдается тенденция к сокращению чистых общественных благ. Начиная с 1990-х гг. объем платных услуг населению непрерывно растет. В 2000 г. объем платных услуг населению составил 615 млрд руб., в 2005 г. — 2 282, 3 млрд руб., в 2008 г. — 4 080,7 млрд руб. Растет доля платных услуг и на
1 Финансы России 2008. Статистический сборник. М., 2008.
С. 15.
душу населения, в том числе и на такие социально значимые услуги, как образование и медицина. С одной стороны, это свидетельствует о росте доходов населения, с другой — это свидетельствует о недостаточности предоставляемых услуг. Особенно это касается здравоохранения, так как оно во все большей и большей степени становится платным. Если в 1993 г. в объеме платных услуг населению в России доля медицинских услуг составляла всего 1,7 %, образовательных услуг — 2,4 %, то в 2005 г. — 4,8 и 6,7 %, а в 2008 г. — 5,0 и 6,9 % соответственно [9, с. 496; 10, с. 561]. По данным Федеральной службы статистики в 2008 г. было оказано платных услуг населению в размере 4 080,7 млрд руб., в том числе медицинских услуг — 207,3 млрд. руб., образовательных услуг — 281 млрд. руб. 2 По данным Федерального казначейства, из консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов на здравоохранение в 2008 г. было выделено 1 428,5 млрд руб., на образование — 1 664,2 млрд руб. 3 Таким образом, доля платных услуг в образовании в 2008 г. составила 14,5 %, в здравоохранении — 12,7 %. Как думается автору, доля платных услуг будет расти, и вряд ли Россия в ближайшем будущем достигнет уровня европейских стран по уровню и качеству предоставляемых общественных благ.
Вторая цель финансовой политики — перераспределение доходов или богатства. При этом возникает вопрос: как осуществлять это перераспределение? С одной стороны, государство должно обеспечить перераспределение доходов или богатства для обеспечения принципа справедливости. При этом сложно ответить на вопрос, что считать честным и справедливым. Как отмечает Р. Масгрейв, «современный экономический анализ стыдливо обходит эту проблему» [7, с. 25]. При этом возникает проблема сочетания справедливости и эффективности. Какова должна быть эффективная модель перераспределения дохода и богатства? Как можно улучшить положение одних, не ухудшая положения других? Как справедливо отмечает Р. Масгрейв, в рыночной экономике распределение дохода обусловливается продажей факторов производства. Оно зависит от начального распределения (наделенности) факторов производства [7, с. 98]. Этими факторами, как известно, являются труд, земля и капитал. Трудовые доходы, определяемые заработной платой, зависят, в свою очередь, от сферы деятельности, отрасли, образования и т. д. Дифференциация заработной платы должна быть, но вопрос в том, какова черта
2 URL: http://www/gks.гu/.
3 URL: http://www/гoskazna.гu/.
бедности, и какую долю занимают бедные в общей структуре населения.
Проблемы неравномерности распределения доходов являются актуальными для всех стран. Несмотря на сокращение уровня бедности в России, проблема дифференциации доходов не только остается, но даже усиливается. Как отмечается в проекте Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г., соотношение доходов двух крайних децильных групп населения в Российской Федерации в 2000 г. равнялось 13,9 раза, в 2007 г. — 16,8 раза. В 2007 г. на долю 10 % наиболее обеспеченного населения приходилось 31,41 % от общего объема денежных доходов населения, а на долю 10 % наименее обеспеченного населения — 1,9 %. Коэффициент Джини в 2007 г. был равен 0,422. Для сравнения: в развитых странах этот показатель не превышает уровня 0,36, а среднее значение коэффициента для этой группы стран составляет 0,294. В то же время Министерство финансов РФ в документе «Основные результаты бюджетной политики Российской Федерации на 2008 г. и период до 2010 г.» показывает, что коэффициент дифференциации доходов в 2010 г. в Российской Федерации составит 14,5 раза, соотношение средней заработной платы 10 % наиболее оплачиваемых и 10 % наименее оплачиваемых работников в 2010 г. составит 16 раз. Причем не сказано, относится ли это только к бюджетной сфере. Однако хотелось бы усомниться в названных цифрах. Фактически дифференциация в заработной плате (даже в бюджетной сфере) значительно выше. Если минимальная заработная плата в бюджетной сфере в России в настоящее время составляет 4 330 руб., то это означает, что максимальная заработная плата должна составлять 62 785 руб., что не соответствует действительности. Причем следует иметь в виду, что заработную плату в размере 4 330 руб. получают не единицы, а целые группы людей, работающих в бюджетной сфере, в том числе и няни, работающие в детских и медицинских учреждениях, уборщицы, гардеробщики и т. д. В реальности разрывы в уровне заработной платы в России значительно выше.
Перераспределение доходов, как отмечает Р. Масгрейв, может осуществляться:
— через налогово-трансфертный механизм, представляющий собой прогрессивное налогообложение домохозяйств с высокими доходами и субсидирование домохозяйств с низкими доходами;
— через прогрессивное налогообложение высокодоходных групп населения в целях финансирова-
4 По данным ОЭСР за 2000 г.
ния государственных услуг, таких как государствен -ное жилищное строительство, приносящее выгоду именно низкодоходным домохозяйствам;
— при комбинировании налогов на товары, приобретаемые в основном потребителями с высокими доходами, и субсидий на товары, покупаемые преимущественно потребителями с низкими доходами [7, с. 26].
Безусловно, основным механизмом перераспределения доходов и богатства, в том числе и в России, являются налоги, но не только подоходные. В США подоходные налоги являются основой налоговой системы страны для всех уровней власти, и активно используется прогрессивное налогообложение граждан. Во многих странах также существует прогрессивное налогообложение домохозяйств. В России оно тоже было (до 2000 г.). Учитывая особенности структуры экономики России, следует отметить, что налогообложение физических лиц, осуществляемое через НДФЛ (налог на доходы физических лиц), составляет незначительное место в структуре налоговых доходов (около 10—13 %). В настоящее время в России немало сторонников возврата к прогрессивному налогообложению граждан. Однако Правительство РФ пока не планирует переходить на прогрессивное налогообложение граждан. В то же время осуществляется перераспределение доходов и богатства от сырьевых отраслей в пользу других отраслей и домохозяйств, например в виде налога на добычу полезных ископаемых. Есть также немало сторонников и рентного перераспределения доходов и богатства, что представляется также весьма интересным [5, с. 15]. Проблема в том, что в России доходы от использования природных ресурсов, которые находятся в собственности государства, перераспределяются не в интересах государства, а в интересах некоторой части предпринимателей, занимающихся этим бизнесом.
В России широко используется трансфертный механизм перераспределения доходов и, в отличие от США, здесь речь идет не столько о субсидировании домашних хозяйств, сколько об использовании межбюджетных трансфертов, в том числе дотаций, субсидий и субвенций. Причем в последние годы доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета составляет от 33 до 35 %. Аналогичная ситуация наблюдается и в расходах бюджетов субъектов РФ. Такое масштабное перераспределение доходов между бюджетами осуществляется по некоторым причинам, в том числе из-за централизации основных налогов в федеральном
бюджете и неравномерности экономического развития и разного налогового потенциала субъектов РФ. Причем только часть трансфертов в виде некоторых субвенций попадают домохозяйствам, например социальная помощь, предусмотренная в связи с реализацией Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и т. д. Существующая система перераспределения доходов между бюджетами имеет и положительные, и отрицательные стороны, соответственно, есть ее сторонники и противники. Безусловно, эта система есть попытка сочетания принципов справедливости и эффективности, но, как думается автору, пока не удается достичь ни того, ни другого.
Наибольший интерес представляет третья цель — стабилизационная. Речь идет об антициклической политике, которая направлена на сглаживание колебаний конъюнктуры рынка. Следует отметить, что в правительственных документах РФ декларируется, что основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного и устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения5. Следует отметить, что мировая экономика развивается циклически и постоянного экономического роста быть не может. Он может быть только в краткосрочном периоде. Поэтому правительства различных государств могут только проводить антициклическую политику, связанную со стабилизацией экономики. При этом макроэкономическая стабилизация характеризуется достижением высокого уровня занятости и борьбой с инфляцией. Политика стабилизации реализуется через монетарные и бюджетные инструменты. К монетарным инструментам относят: процентные ставки, объем денежной массы, изменение обязательных резервов. Использование бюджетных инструментов предполагает рост или уменьшение расходов бюджетов, налогов (что соответственно ведет к изменению величины бюджетного дефицита и государственного долга). И налоговая политика, и политика государственных расходов влияют на совокупный спрос и, как следствие этого, на уровень экономической активности, а значит, и на уровень занятости и инфляцию. Использование соответствующего набора финансовых инструментов
5 Проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г.
определяет тип или модель финансовой политики. Кейнсианская модель финансовой политики ориентирована на использование бюджетных инструментов, монетаристская модель — денежных. Известно, что монетаристская политика располагает только одним инструментом — контролем за объемом денежной массы (или контролем за процентными ставками). При этом считается, что с помощью данного инструмента возможно достичь только стабилизации цен. Эта политика использовалась европейскими правительствами в 1980-х гг., но она не дала должных результатов. Правительство России начиная с 1991 г. по рекомендации Международного валютного фонда проводило жесткую монетаристскую политику, что вызывало критику российских экономистов. Причем в качестве основного инструмента финансовой политики использовался контроль за денежной массой. Однако каких-либо успехов в области контроля за безработицей или инфляцией в 1990-е гг. достигнуто не было. Ситуация в части инфляции стала изменяться только в 2009 г. В настоящее время Правительство РФ несколько смягчило монетарную политику, стали шире использоваться бюджетные инструменты.
Развитые страны с 1980-х гг. отказались от жесткой монетарной политики, они использовали и бюджетные, и монетарные инструменты. Рост государственных расходов сопровождался увеличением бюджетного дефицита и государственного долга. Для достижения целей макроэкономической стабилизации был установлен ряд бюджетных ограничений. Европейские страны пошли по пути ограничения бюджетного дефицита и государственного долга. Эти бюджетные ограничения были закреплены в Маастрихтских соглашениях (1992 г.), а затем в Пакте о стабильности (1999 г.). Маастрихтскими соглашениями для стран—членов участников Европейского Союза установлен предельный размер бюджетного дефицита (до 3 % ВВП и ограничение государственного долга в размере 60 % ВВП). В Пакте о стабильности были установлены более жесткие ограничения по бюджетной политике, в частности были установлены требования о сбалансированности бюджетов. В то же время для стран, у которых бюджетный дефицит больше 3 %, и он вызван сокращением ВВП на более чем 2 %, Пакт предусматривал возможность неприменения санкций в течение 2 лет. Этим фактически признается антикризисная роль бюджета [8, с. 14]. Данные ограничители европейскими странами до финансового кризиса, в основном, соблюдались (в настоящее
время показатели многих европейских стран превышают эти ограничители). Для России в настоящее время вновь возникла проблема бюджетного дефицита, хотя ограничения бюджетного дефицита у нас другие и предусмотрены они Бюджетным кодексом РФ. Данная проблема более остро стоит перед региональными и местными бюджетами РФ. Что касается государственного долга, то, как известно, имело место сокращение внешнего государственного долга при значительном росте внутреннего. В настоящее время главной проблемой для России является корпоративный внешний долг.
Как уже отмечалось, стабилизационная политика предназначена для контроля за инфляцией и безработицей. Проблема инфляции для Российской Федерации была долгие годы весьма актуальной. Для Правительства РФ задача по борьбе с инфляцией всегда являлась первостепенной, и оно всегда пыталось удержать ее под контролем. В 2009 г. уровень инфляции в России, по предварительным оценкам Министерства экономического развития РФ, составил 9 %, а прогноз на 2010 г. предполагает ее уровень в 7—7,5 %. Правительство РФ обещает и дальше снижать уровень инфляции. Однако при этом уже в 2010 г. наблюдается значительный рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
Для всех стран, особенно в условиях кризиса, проблема безработицы является также очень актуальной. По оценкам Министерства экономического развития РФ, уровень безработицы в России в 2009 г. составил 8,4 % экономически активного населения (хотя здесь не учитывается скрытая безработица). Но эта проблема особенно актуальна для регионов России, и вряд ли в 2010 г. уровень безработицы будет снижаться.
Реализация целей финансовой политики вызывает в свою очередь вопрос о необходимом количестве финансовых инструментов. Их количество не может быть меньше, чем количество целей. Как отмечает Дитер Брюммерхофф, «чтобы достичь определенного количества целей, необходимо, по крайней мере, столько же инструментов. Однако если есть m инструментов, то это не означает, что при выполнении условия m=n цели будут достигнуты» [1, с. 12]. Он также отмечает, что должны иметься и независимые инструменты. Использование одного инструмента может автоматически влиять и на достижение других целей. Если количество инструментов превышает количество целей, то это дает некоторую свободу при принятии решений и позволяет учитывать ряд дополнительных факторов. Если же число инструментов меньше числа
целей, то одновременное достижение всех целей становится невозможным [1, с. 12].
В завершение хотелось бы отметить, что при реализации финансовой политики все цели государством должны достигаться одновременно. Вопрос в том, как объединить эти цели, поскольку они могут требовать разнонаправленных действий со стороны правительства и в результате этого могут возникать противоречия между названными целями. Например, если первая цель, связанная с предоставлением общественных благ, больше апеллирует к принципу справедливости, а вторая цель — к принципу эффективности, а задача антициклической политики на данном этапе связана с повышением или уменьшением налогов или государственных налогов, то задача правительства заключается в том, чтобы найти оптимальное решение и минимизировать возникающие противоречия между целями.
Список литературы
1. Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов / пер. с нем., под общ. ред. А. Л. Кудрина, В. Д. Дзгоева. Владикавказ: Пионер-Пресс. 2001. С. 12.
2. Ван хорн Джемс С., Вахович мл. Джон М. Основы финансового менеджмента / пер. с англ. 12-е изд. М.: И. Д. Вильямс. 2007. 1 232 с.
3. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США: материалы российско-американских семинаров. М.: Агентство США по международному развитию. 1996.
4. Гасслер Роберт Скот. Государство благосостояния: теория и практика // Политический журнал. 2004. № 21.
5. Глазьев С. Очередной «клон» правительственных рыночных фундаменталистов // Российский экономический журнал. 2005. № 2.
6. Занадворнов В. С. Экономическая теория государственных финансов: учеб. пособ. для вузов / ГУ ВШЭ. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ. 2006. 390 с.
7. Масгрейв Ричард А, Масгрев Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / пер. с англ. М.: Бизнес Атлас. 2009. 716 с.
8. Осадчая И. Эволюция макроэкономической теории после Кейнса // Вопросы экономики. 2006. № 5.
9. Российский статистический ежегодник: Стат. сборник / Госкомстат России. М., 2001. 679 с.
10. Российский статистический ежегодник. 2006: Стат. Сборник / Росстат. М., 2006. 806 с.
11. Финансы: учеб. /под ред. М. В. Романовского, О. В. Вруб-левской, Б. М. Сабанти. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат. 2006. С. 79-86.
12. Финансы: учеб. / под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. М.: Финансы и статистика. 2004. С. 48.
13. Циммерманн Х. Муниципальные финансы: учеб. / пер. с нем. М.: Дело и Сервис. 2003.
14. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М.: Статут. 2002.
