CC BY
80
pISSN 2079-6714 eISSN 2311-9411
Проблемы. Мнения. Решения
ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ И МОДЕРНИЗАЦИЯ ИХ ИНСТРУМЕНТОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ*
Ольга Викторовна МАЛИНОВСКАЯ" Инна Петровна СКОБЕЛЕВА6, Александра Владимировна БРОВКИНАс
а доктор экономических наук, профессор кафедры «Финансы и кредит», Государственный университет морского и речного флота им. адмирала С.О. Макарова, Санкт-Петербург, Российская Федерация
ь доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой «Финансы и кредит», Государственный университет морского и речного флота им. адмирала С.О. Макарова, Санкт-Петербург, Российская Федерация
с доцент кафедры «Финансы и кредит»,
Государственный университет морского и речного флота им. адмирала С.О. Макарова, Санкт-Петербург, Российская Федерация
• Ответственный автор
История статьи:
Получена 12.10.2017 Получена в доработанном виде 14.11.2017 Одобрена 21.11.2017
Ключевые слова: функция, государственный, финансы, муниципальный, инструмент политики
Аннотация
Тема. Идентификация проблем в современной практике реализации функций государственных и муниципальных финансов. Рассмотрение опыта США в реализации перераспределительной функции финансов и организации развитой системы социальной помощи населению.
Цели. Оценка эффективности исполнения основных функций государственных и муниципальных финансов в России в современных условиях и сравнение с англосаксонской моделью-аналогом.
Задачи. Раскрытие содержательного потенциала функций государственных и муниципальных финансов в РФ и за рубежом, анализ проблемных областей в сфере их реализации, а также рассмотрение специфичных для Российской Федерации инструментов и методов реализации функций государственных и муниципальных финансов.
Методология. Использованы системный подход, абстрактно-логический, а также сравнительный анализ.
Результаты. Оценена эффективность выполнения функций государственных и муниципальных финансов, определен выбор инструментов, который немедленно сказывается на уровне жизни населения. Изучены основные виды финансовой политики и инструменты, позволяющие наиболее эффективно использовать ограниченные ресурсы государства.
Выводы. Сделан вывод об объективности и перманентности функций государственных и муниципальных финансов, с одной стороны, и о зависимости выбора инструментов финансовой политики от предпочтений бизнес-элиты - с другой.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2017
Функция финансов - категория, связанная с раскрытием содержательного потенциала финансов и являющаяся его продолжением, обеспечивающим рост национальной экономики и ее врастание в глобальный хозяйственный комплекс при соответствующем учете ее действия в социально-экономическом пространстве.
* Статья публикуется по материалам журнала «Финансовая аналитика: проблемы и решения», 2018, т. 11, вып. 1.
Функция финансов - категория объективная, функционирующая в любой социально-экономической среде. Но при этом кардинальное изменение среды (переход к рыночной экономике от административной) вносит изменение приоритетности всех функций, которые могут привести к искажению влияния финансов на экономику, но не изменяет их значения при трансформации инструментов и методов реализации функций (рис. 1).
Функции финансов лежат в основе формирования финансовой политики в любой социально-экономической среде, но инструменты и методы специфичны для отдельных стран и территорий до тех пор, пока существует государственное управление, то есть реализация инструментов и методов перманентна.
Проблема государственного участия в э ко н ом и ке а кту а л ь н а и п о с т оя н н о дискутируется в научных кругах и бизнес-с о о б щ е с тв е , а и м е н н о в р а б о т а х В.Б. Кондратьева [1], Н.П. Шмелева [2, 6], А.О. Акулова [3], К.А. Хубиева [4], Л.И. Глухаревой, Е.И. Тиминой [5], А.М. Балтиной [7] и других авторов.
Первая функция, обеспечивающая дихотомию распределения полномочий в экономике, с одной стороны, - между частными и общественными благами, а с другой - между секторами и отраслями экономики, основана на централизации и децентрализации.
Централизация требует усиления полномочий государства в распределении, децентрализация -наоборот. Обоснованием этой функции являются границы возможностей рынка, обеспечивающих целенаправленный рост благосостояния граждан и создающих общественные услуги.
Пределы действия этой функции определяются каждым государством в зависимости от экономических условий и могут варьироваться под влиянием экономической конъюнктуры. Вместе с тем предел разграничения полномочий определить можно - государство в экономике функционирует только в тех сферах, которые не обеспечивают наращивания его доходов (под доходами рассматривается в этом случае наращивание прибыли в интерпретации бизнеса).
Критерием реализации распределительной функции является эффективность экономики страны и обеспечение ее устойчивого роста. В практике России основной проблемой является то, что часто эта функция подменяется коррупцией и кумовством, а не эффективностью экономики, как неоднократно отмечал в бюджетных посланиях Федеральному Собранию Президент РФ.
В современных условиях задачей губернаторов является аккумуляция финансовых ресурсов из бюджета высшего уровня, а не собственная деятельность по улучшению финансового управления в регионе.
В 2017 г. проходило обновление губернаторского корпуса, на смену консерваторам приходят технократы. Россия методом проб и ошибок пытается избежать реализации несвойственных функций на всех уровнях власти.
Вторая функция наиболее эффективно реализуется прогрессивным налогообложением высокодоходных групп населения с целью финансирования государственных услуг, что приносит выгоду домохозяйствам с низкими доходами (наиболее востребованная сфера -жилищное строительство, в котором государство выступает финансовым посредником).
Перераспределение также может быть реализовано при комбинировании налогов на товары, приобретаемые в основном потребителями с высокими доходами, и субсидий - на покупаемые преимущественно потребителями с малыми доходами. Прежде всего это касается товаров первой необходимости.
Перераспределительная функция обоснована неравенством, порождаемым конкуренцией на рынке, и необходимостью снятия негативных последствий этого неравенства. Пределы действия функции ограничены величиной финансовых ресурсов бюджета государства (региона), направляемых прежде всего на функционирование социальных сфер и социальную политику.
Следует также отметить: перераспределение доходов неизбежно влечет за собой потерю эффективности, но ни в коей мере не снижает потенциала действенности этой функции государственных финансов. Важно только соблюсти условия перераспределения:
1) любое такое действие должно быть проведено с минимальными потерями эффективности;
2) необходим баланс между конфликтующими целями справедливости и эффективности.
Оптимальная финансовая политика должна учитывать оба принципа деятельности
государства. С мая 2012 г. в стране реализуются инициативы Президента РФ, выраженные в бюджетных посланиях и касающиеся социальной (перераспределительной) политики. Прежде всего речь идет о консолидации субсидий в условиях структурной экономической перестройки, результаты которой пока непонятны.
Ключевым инструментом реализации социальной политики является федеральный бюджет, аккумулирующий доходы всей Федерации. В текущем бюджете социальная политика занимает ключевое место и является локомотивом, ведущим к повышению качества жизни населения.
Именно об этом свидетельствуют все правительственные документы, в то время как практика являет тенденции обратного свойства, особенно остро проявляющиеся в медицине и пенсионной реформе. Скажем, в сфере медицины проведено четкое разделение страхования на обязательное и добровольное, что пока не дает вполне успешных результатов.
Третья функция - стабилизационная. Область ее действия - макроиндикаторы в сфере устойчивости, цель - защита национальной экономики от конъюнктурных колебаний рынка (достижение высокого уровня занятости, разумная стабильность цен, прочность внешних расчетов и приемлемый темп экономического роста).
Все это не может быть реализовано само по себе и требует государственного финансового регулирования. Без него экономика будет подвержена значительным колебаниям и способна испытывать повторяющиеся длительные периоды безработицы и инфляции как на национальном, так и на мировом экономическом пространстве.
Для российской экономики эта функция имеет исключительное значение, поскольку связана с профессиональной деятельностью элиты и ее целями, полномочиями.
В современных условиях нельзя сказать, что представители правительственных кругов плохо работают в этом направлении. Только цель их работы - прежде всего рост
собственного благосостояния, реализация собственных амбиций.
Устойчивость макроиндикаторов была достигнута еще в 2000-е гг., но уровень их развития не вполне соответствует поставленным задачам и целям экономической политики РФ. Поэтому с 2017 г. вводится система консолидирующих субсидий, которая в перспективе должна обеспечить темпы роста макроиндикаторов. Сегодня же их утверждение исполняется в режиме ручного управления.
Поскольку функции нельзя отменить в силу их объективности, необходимо не только эффективно их выполнять, но и расширять простор для них. Это касается прежде всего перераспределительной функции в условиях рыночной экономики.
К примеру, страна с наиболее развитой системой социальной помощи населению -США. Государственные программы социальной помощи охватывают наиболее нуждающиеся категории населения - пенсионеров, имеющих доход ниже установленного уровня, ветеранов, инвалидов, несовершеннолетних детей из бедных по американским стандартам семей - и финансируются из средств государственного бюджета. К числу основных программ вспомоществования, реализуемых в Америке, относятся:
• помощь, в том числе временная, в денежной ф орме нуждающимся семьям с детьми; дополнительный гарантированный доход; поддержка нуждающихся ветеранов и их иждивенцев; компенсации родителям ветеранов, переселенцам, общая помощь индейцам;
• медицинская помощь, в том числе «Медикэйд»; медобслуживание ветеранов; поддержка матери и ребенка; медицинские услуги индейцам;
• продовольственная помощь, в том числе выдача талонов на получение бесплатных продуктов питания; дополнительная помощь матерям, имеющим маленьких детей; школьные завтраки; обеспечение питанием детей в летнее время; продовольственная помощь престарелым, индейским резервациям; временная чрезвычайная продовольственная поддержка;
• содействие в оплате жилья, в том числе предоставление субсидий лицам с низкими доходами;
• поддержка в получении образования и переквалификации, в том числе дошкольной подготовки, и образования во время каникул; помощь работающим студентам колледжей и студентам из малоимущих семей; содействие дополнительному образованию, переобучению взрослых и молодежи; помощь в получении работы малоимущими пожилыми людьми.
Приоритетное значение при реализации социальных программ имеют инструменты обратной связи и транспарентности для населения.
Правовые основы вспомоществования в США были заложены законом «О социальном обеспечении» 1935 г. (Social Security Act). Он предусматривал оказание помощи из бюджета нуждающимся пенсионерам, семьям с детьми; выделение ассигнований на охрану материнства и детства; социальную помощь полностью нетрудоспособным лицам и слепым; финансирование медицинской помощи.
Закон, подтвердивший, что необходима государственная поддержка населения, был принят под влиянием Великой депрессии. В современных условиях «около 25% расходов на программы вспомоществования приходится на денежную помощь; 75% - на медицинскую, продовольственную, помощь в получении образования, оплате коммунальных услуг. В конце ХХ столетия 34% домохозяйств, имевших доход ниже черты бедности, получали продовольственные талоны, 27% - помощь в рамках программы школьных обедов, 45% -медицинскую помощь по программе «Медикэйд»1. В современных условиях бедность в стране считается ликвидированной.
Аналогично американской системе государственного вспомоществования (федеральной, региональной, муниципальной) в России социальная помощь также имеет программное обеспечение, различное по регионам, а также идентичные направления развития. Между тем, не отрицая ее
1 Strengthening Health Care. Supplement, Budget of the U.S. Government, F.Y., 1997, ch. 6, p. 2.
существования в российской экономике, следует отметить незначительный уровень развития в масштабах национальной экономики, недостаточный для поддержания качества жизни всего населения.
К началу 2017 г. за чертой бедности в России находилось, по разным данным, более 4 млн чел. Правительство ставило весьма скромные задачи на 2018 г. - уравнять минимальные размеры оплаты труда (МРОТ) и пенсионного обеспечения граждан.
Оба показателя не отражают стоимости ежемесячной потребительной корзины граждан, что приводит к сохранению бедности на указанном уровне. Причина этого в нехватке средств бюджетов всех уровней для преодоления бедности и нищеты.
Катастрофическая ситуация наблюдается в медицине: узкий спектр медицинских услуг, предоставляемых системой государственного страхования, ограниченность их применения, слабое технологическое обеспечение материальной базы медицинских учреждений. Причем, как констатируют официальные документы2, при абсолютном росте расходов на медицину и образование в бюджете 2017-2019 гг. удельный вес этих затрат в ВВП в этот период уменьшится.
Особенно это проявляется в региональных и местных бюджетах, которые априори направлены на решение социальных задач. Разница в суммах, идущих на вспомоществование, в США и России разительна при их удельном расчете.
Таким образом, представленная информация заставляет признать, что проблема преодоления бедности (реализации перераспределительной функции финансов) в России остается первостепенной в среднесрочной перспективе.
Перейдем к рассмотрению распределительной функции. Связанная с обеспечением общественными благами, она является неизбежным результатом рыночных процессов потому, что определяет не только спектр
2 Основные направления бюджетной политики на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, Закон о федеральном бюджете на 2017-2019 годы.
распространения частных и общественных благ в национальной экономике, но и разделение средств между секторами и отраслями экономики (между производством средств производства и производством предметов потребления).
Нынешняя ситуация демонстрирует критическое положение дел при реализации этой функции. Российский хозяйственный комплекс, как и раньше, считается моноэкономикой. Так, доля нефтегазовых доходов в бюджете 2017 г. составляет свыше 42%. Это меньше, чем в бюджете предыдущего бюджетного цикла, но по-прежнему представляет собой самую значительную часть всех налоговых доходов на федеральном уровне.
Отсутствие прогрессивного налогообложения и перенос нагрузки для преодоления нищеты на нефтегазовые поступления - дискуссионный вопрос и дихотомия (с нашей точки зрения, непреодолимая при неискаженной реализации распределительной функции финансов.
Аналитическое рассмотрение двух функций свидетельствует о невозможности их отдельного существования, функции проявляются в единстве: одна требует развития другой, и только таким образом можно преодолеть их критическое состояние.
Стабилизационная функ ция финансов является своеобразным корректором искажения (соответствия) действия распределительной функции и одновременно ее контролером.
Корректировка проявляется в том, что изучаемая функция меняет свои инструменты и методы на протяжении действия различных циклов рыночной конъюнктуры и модифицирует их в период кризиса и (или) роста национальной экономики.
Контроль функции проявляется в том, что ее реализация способствует созданию системы критериев и их количественных значений, которые позволят смягчить цикличность и обеспечить устойчивость бюджета, а следовательно, и роста национальной экономики.
В мировой практике считается, что именно устойчивость макроиндикаторов экономики создает условия для ее стабилизации.
В период дефолта в России (август 1998 г.) был сделан вывод о том, что «раскачка» макроиндикаторов и их нестабильность приводят к росту кризисных явлений, что заканчивается чаще всего дефолтом.
Таким образом, национальные макроиндикаторы и их стабильность составляют основу методов финансовой политики. Кроме того, к методам относится и выбор направлений этой политики, приоритетов внутри нее.
Наиболее интегрированными видами финансовой политики являются денежно-кредитная и бюджетная (рис. 2).
При этом инструментами бюджетной политики являются расходы государства и его долг, а денежно-кредитной - операции государства на открытом рынке, ставка рефинансирования в России (в современных условиях ее роль выполняет ставка семидневного РЕПО, в мировой практике ставка называется учетной).
К инструментам денежно-кредитной политики относится резервная ставка банков в центральном банке. Набор инструментов подвижен и может модифицироваться. Примерами служат таргетирование инфляции и свободное плавание национальной валюты, выбранные в современной России и составляющие основу уровня процентных ставок в экономике.
Вопросы реализации денежно-кредитной политики активно обсуждаются в научных и правительственных кругах, поиску ответов на них посвящены статьи и выступления А.М. Лаврова3, А. Кудрина, Е. Горюнова, П. Трунина [8], А. Полбина [9], Е.А. Беловой, Ю.Н. Перевышина [10], С.А. Андрюшина [11-13], А.Е. Дворецкой [14], Т.Г. Ильиной[15], Ф.А. Каировой [16] и др.
Таким образом, функции государственных и муниципальных финансов, отраженные в финансовой политике, позволяют определять направление роста экономики. При этом следует помнить, что функции - категория объективная и перманентная, а инструменты
3 Актуальные проблемы бюджетной реформы. Выступление заместителя министра финансов РФ А.М. Лаврова // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2013. № 1. С. 5-8.
бюджетной политики субъективны, зависят от предпочтений и выбора истеблишмента, а денежно-кредитной - модернизируются в зависимости от фаз экономического цикла.
Следует также подчеркнуть, что функции -категория конкретная. Их выбор, как и выбор их инструментов, немедленно сказывается на качестве и уровне жизни населения. Прежде всего это касается МРОТ и пенсионной реформы в России.
Проведенное исследование свидетельствует о том, что оценка эффективности исполнения основных функций государственных и муниципальных финансов в России низка, об этом свидетельствует и рейтинг по качеству управления.
В современных условиях в сфере исполнения функций финансов наблюдается значительное изменения, представленные в СМИ и правительственных документах.
Рисунок 1
Функции государственных и муниципальных финансов и их содержание
Функции государственных и муниципальных финансов
Распределительная
функция - ключевая для асимметричной федерации и обширной территории страны
Перераспределительная
функция обеспечивает реализацию принципа
справедливости в развитии общества. Этот принцип наряду с принципом эффективности составляет основу финансовой политики государства
Стабилизационная
функция обоснована цикличностью развития рыночной экономики как один из признаков
фиаско рынка
А У
Л У
Обеспечивает сбалансированность распределения полномочий между бизнесом и государством в рамках национальной экономики, тем самым определяя масштаб развития и спектр общественных услуг, предоставляемых государством
Процесс реализации этой функции -
налогово-трансфертная схема, интегрирующая налогообложение домохозяйств с высокими доходами и субсидирование домохозяйств с низкими доходами. Этот вид перераспределения наиболее эффективен в условиях прогрессивного налогообложения
Функция призвана обеспечивать макроэкономическую стабильность
на основе формирования и развития финансового потенциала государства
Источник: авторская разработка
Рисунок 2
Основные виды финансовой политики государства и ее инструменты
Источник: авторская разработка
Список литературы
1. Кондратьев В.Б. Государственное участие в экономике: исторический и современный контекст проблемы // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2014. № 2. С. 38-53.
2. Шмелев Н. Модернизация экономики: императивы государственного участия // Свободная мысль. 2010. № 2. С. 15-26.
3. Акулов А.О. Социально-экономические результаты государственного участия в экономике России // Журнал экономической теории. 2012. № 1. С. 7-15.
4. Хубиев К.А. О количестве и качестве государственного участия в экономике в системе альтернатив дирижизма и либерализма // Философия хозяйства. 2012. № 2. С. 14-28.
5. Глухарева Л.И., Тимина Е.И. Государственное участие в формировании общества экономики знаний // Вестник РГГУ. Серия: Экономика. Управление. Право. 2010. № 14. С. 40-53. URL: http://www.rsuh.ru/upload/main/vestnik/eup/14_2010.pdf
6. Шмелев Н.П. Императивы государственного участия в модернизации российской экономики // Научные труды Вольного экономического общества России. 2010. Т. 134. С. 149-161.
7. Балтина А.М. Реализация органической модели государственного управления общественными финансами // Современные проблемы науки и образования. 2015. № 2-2. C. 448. URL: http://www.science-education.ru/ru/article/view?id=22922
8. Кудрин А., Горюнов Е., Трунин П. Стимулирующая денежно-кредитная политика: мифы и реальность // Вопросы экономики. 2017. № 5. С. 5-28.
9. Полбин А. Моделирование реального курса рубля в условиях изменения режима денежно-кредитной политики // Вопросы экономики. 2017. № 4. С. 61-78.
10. Белова Е.А., Перевышин Ю.Н. Проблемы взаимодействия фискальной и монетарной политики в странах, использующих режим инфляционного таргетирования // Российское предпринимательство. 2017. Т. 18. № 2. С. 133-146.
11. Андрюшин С.А., Кузнецова В.В. Денежно-кредитная политика центральных банков
в условиях глобального финансового кризиса // Вопросы экономики. 2010. № 6. С. 69-87.
12. Андрюшин С.А. Денежно-кредитная политика Банка России и экономический рост // Банковское дело. 2014. № 6. С. 18-24.
13. Андрюшин С.А., Бурлачков В.К., Кузнецова В.В. Денежно-кредитная политика Банка России в 2016-2018 гг. // Банковское дело. 2015. № 11. С. 4-11.
14. Дворецкая А.Е. Целеполагание в современной денежно-кредитной политике России // Банковское дело. 2014. № 7. С. 6-13.
15. Ильина Т.Г. Теоретико-методологические основы создания мегарегулятора финансового рынка в России // Проблемы учета и финансов. 2013. № 2. С. 21-27.
16. Каирова Ф.А., Гоконаева Д.А. Особенности денежно-кредитной политики России
на современном этапе // Фундаментальные исследования. 2014. № 12-11. С. 2403-2407.
