CC BY
1383
К 100-ЛЕТИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
М. Ф. Флоринский *
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА В РОССИИ В 1906—1917 гг.
Пореформенная эпоха — эпоха, в которую Россия вступила после отмены в 1861 г. крепостного права, поставила перед самодержавием немало сложнейших проблем. Среди них важное место занимала проблема модернизации существующей политической системы или, иначе говоря, перехода к представительному правлению и создания соответствующих структур парламентского типа. Однако именно здесь власть обнаружила менее всего склонности считаться с требованиями времени. Великие реформы Александра II 60—70-х гг. XIX в., многое изменив в жизни русского общества, не затронули основ государственного строя, а затем вопрос о проведении политических преобразований был надолго снят с повестки дня. Вплоть до 1906 г. страна оставалась абсолютной монархией, и только император, наделенный неограниченной властью, олицетворял собой российскую государственность.
Разумеется, монархия конца XIX—начала XX в. во многих отношениях отличалась, например, от монархии первой половины XVIII в. Постепенное освобождение самодержавия от «примесов тиранства», обозначившееся еще в эпоху Екатерины II, с течением времени становилось все более заметным. Так, в изданный при Николае I Свод Основных государственных законов была включена статья, провозглашавшая, что «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений, от самодержавной власти исходящих».1 Иными словами, монарх как бы обещал править страной в соответствии с законами (сохраняя, естественно, за собой право отменить или
*Доктор исторических наук, профессор кафедры истории России исторического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 1. Ч. 1. Ст. 47.
К 100-летию Государственной Думы
-Ф-
изменить любой из них). Это обещание, нередко, впрочем, нарушавшееся и при Николае I, и при его преемниках, не было, однако, и простой декларацией. И все же, как бы ни трансформировалось российское самодержавие на протяжении своей истории (до начала XX в.), монарх и подчиненный ему бюрократический аппарат неизменно оставались монопольными обладателями политической власти в стране.
Такой режим долгое время демонстрировал завидную устойчивость. Постепенно, однако, ситуация менялась. Уже со второй половины XVIII в. в Россию с Запада начинают проникать идеи либерализма (учение о разделении властей, о народном представительстве и пр.), которые нашли себе немало приверженцев среди просвещенной части дворянства и интеллигенции. Великие реформы Александра II, имевшие следствием повышение общественной активности, рост гражданского сознания, способствовали тому, что «культурные классы» начали добиваться права участвовать в решении государственных дел. На политическую сцену империи вышла либеральная оппозиция, которая на рубеже XIX—XX вв. активно ратовала за превращение России в конституционную монархию и создание представительного органа с законодательными функциями.
Идеи либерализма имели сторонников и в бюрократических кругах. В XIX в., и прежде всего в царствование Александра II, в верхах неоднократно обсуждались различные проекты конституционного переустройства существующей политической системы, привлечения выборных от населения (в той или иной форме) к участию в законодательной деятельности. Вокруг этих проектов разыгрались острые политические баталии, в которых, однако, неизменно побеждали противники любых мер такого рода, усматривавшие даже в учреждении совещательного представительства отход от принципов самодержавия. Свято блюсти их неприкосновенность считали своим нравственно-религиозным долгом и российские монархи. В незыблемости самодержавия они видели также важнейшее условие сохранения единства и целостности империи.
Кроме того, по твердому убеждению и носителей верховной власти, и представителей консервативного лагеря вообще, самодержавная форма правления в наибольшей мере отвечала интересам основной массы населения страны, прежде всего многомиллионного крестьянства, которому, как полагали защитники существующих порядков, конституции и парламенты были просто не нужны. Как заявлял уже во время первой русской революции один из активных защитников незыблемости самодержавия, «в миросозерцании крестьянина монета, война и другие государственной важности вопросы составляют дело не его ума. О политических правах народ не печется, они ему чужды. Народ верит, что править им — дело царя и что он для этого царю не нужен. Но если это верование в народе поколеблется, если только народу внушат, что царь не знает, что ему делать, что в этом ему нужна помощь народа, то последствия от такого колебания будут ужасны».1
1 Петергофские совещания о проекте Государственной думы. Пг., 1917. С. 128.
М. Ф. Флоринский
В суждениях подобного рода было много справедливого. Неравномерный и противоречивый характер развития страны в пореформенный и — шире — в послепетровский период в целом превратил российское общество к началу XX в. в чрезвычайно пеструю структуру, отдельные элементы которой были, по существу, порождением разных исторических эпох. Как отмечал Н. А. Бердяев, «нет народа, в котором соединялись бы столь разные возрасты, который так совмещал бы XX век с XIV веком, как русский народ».1 Политические чаяния либерально настроенных представителей образованных слоев были чужды и непонятны «народной толще», которая, по небезосновательному наблюдению Бердяева, и в начале XX в. во многом еще жила «запасом идей, верований, психологических и действенных навыков, накопленных в средние века русской истории». Это обстоятельство в общем игнорировалось российскими либералами и, как показали события 1917 г., игнорировалось напрасно.
При всем том нежелание самодержавия считаться с притязаниями либералов порождало серьезнейшие проблемы. Xотя образованные слои составляли ничтожную долю населения России, без их содействия невозможно было управлять империей. Распространение в этой среде оппозиционных воззрений расшатывало основы государственного уклада, разрушало систему формальных и неформальных коммуникаций, связывавших власть с обществом, что в условиях нараставшего на рубеже веков недовольства своим положением самых широких слоев населения создавало благоприятную почву для социальных катаклизмов.
Собственно первый в ряду этих катаклизмов — революция 1905—1907 гг. — как раз и сдвинул дело модернизации политического строя империи с мертвой точки. Еще накануне революционного взрыва, в конце 1904 г., тогдашний министр внутренних дел П. Д. Святополк-Мирский, осознавая всю серьезность складывавшейся в стране ситуации и стремясь заручиться поддержкой умеренного крыла либеральной оппозиции, подготовил доклад, в котором высказался за проведение ряда реформ и, в частности, за привлечение выборных в Г осударст-венный совет (высший законосовещательный орган империи, члены которого назначались императором). Планы П. Д. Святополк-Мирского не предусматривали ограничения власти монарха. Однако они оказались неприемлемыми и для Николая II, и для консервативно настроенных сановников.2 «Да, я никогда, ни в каком случае не соглашусь на представительный образ правления, ибо я его считаю вредным для вверенного мне Богом народа», — заявил царь.3 В результате предложения П. Д. Святополк-Мирского не были реализованы, и очередная попытка «обновления» государственного механизма окончилась неудачей.
Драматические события 9 января 1905 г. резко изменили ситуацию в стране. В России началась революция. По городам прокатилась волна забастовок и де-
1 Бердяев Н. А. Духи русской революции // Вехи. Из глубины. М., 1991. С. 251.
2 Подробнее см.: Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996. С. 457—
3 Витте С. Ю. Воспоминания. СПб., 2003. Т. 1. Кн. 2. С. 663.
К 100-летию Государственной Думы
-ф-
монстраций. Положение власти стало критическим. В этих условиях сановники, принадлежавшие к реформаторскому крылу правительственного лагеря, начали активно добиваться согласия царя на проведение политических преобразований. В конце концов 18 февраля 1905 г. после долгих колебаний Николай II подписал рескрипт на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина (он сменил на этом посту П. Д. Святополк-Мирского), в котором заявлялось о намерении монарха привлечь «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений» при сохранении, однако, «незыблемости основных законов империи»,1 т. е. самодержавного строя. «Избранных от населения», таким образом, предполагалось наделить лишь совещательными правами. Подготовка соответствующих нормативных актов возлагалась на А. Г. Булыгина.
В конце мая 1905 г. министр внутренних дел направил свои предложения, предусматривавшие создание особого представительного органа — Государственной думы, Николаю II. В июне 1905 г. эти предложения обсуждались в Совете министров, а в июле — на специально собранном совещании под председательством царя. В итоге после долгих и острых дебатов 6 августа 1905 г. Николай II утвердил закон о Государственной думе и Положение о выборах в Государственную думу.2
Согласно закону о Думе последняя наделялась некоторыми атрибутами парламента. В ней должны были рассматриваться законопроекты, проект государственного бюджета и пр. После обсуждения этих проектов в Думе они направлялись в Государственный совет, а оттуда вместе с заключениями обеих палат — на утверждение императора. В принципе, в соответствии с предложениями А. Г. Булыгина, Дума (подобно Государственному совету) должна была выступать в качестве всего лишь законосовещательного органа, и монарх мог санкционировать законопроекты, даже отклоненные большинством депутатов. Однако законом о Государственной думе вводилось и правило, согласно которому законопроекты, отвергнутые Думой и Советом, не могли представляться на утверждение императора. Таким образом, принадлежавшее монарху искони право издавать по своему усмотрению любые законы в какой-то степени ограничивалось (во всяком случае, теоретически).3
Система выборов в Думу была довольно сложной. При этом весьма широкие слои населения (женщины, военнослужащие, учащиеся, лица, не достигшие 25-летнего возраста, многие народы окраин империи и пр.) избирательных прав не получали. Избирательными округами являлись основные административнотерриториальные единицы Российской империи — губернии и области. Отдельные округа образовывали некоторые крупнейшие города. Члены думы от гу-
-Ф-
1 Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. СПб., 1909. С. 22—23.
2 Подробнее см.: Ганелин Р. Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция. СПб., 1991. С. 122—192.
3 Там же. С. 170.
М. Ф. Флоринский
-ф-
берний и областей избирались соответствующими избирательными собраниями, которые состояли из выборщиков, избиравшихся в свою очередь от трех съездов (курий): 1) съездов уездных землевладельцев; 2) съездов городских избирателей и 3) съездов уполномоченных от волостей. В работе первого съезда могли участвовать лица, владевшие земельными угодьями в размере не ниже установленного законом минимума (в зависимости от местности он колебался в пределах от 100 до 650 дес.), собственники иной недвижимости, находящейся вне городской черты и стоимостью не менее 15 тыс. р., и пр. Среди этой категории избирателей преобладали дворяне. Во вторую курию включались владельцы дорогостоящей городской недвижимости, крупных и средних торгово-промышленных предприятий и пр. Городские низы, в частности рабочие, избирательных прав не получали. От третьей курии в избирательное собрание попадали представители крестьянства. При этом вводился следущий порядок: на сельских сходах от каждых 10 дворов выбирался 1 делегат на волостной сход, а на волостных сходах выбирались представители на съезд уполномоченных от волостей. В городах, получивших право иметь в Думе отдельное представительство, создавались городские избирательные собрания, которые и выбирали депутатов.1
Из всего сказанного видно, что Положение о выборах 6 августа 1905 г. лишало население возможности непосредственно определять состав Государственной думы. При этом, если для лиц, имевших право участвовать в работе первых двух курий, вводилась двухступенчатая система избрания депутатов, то для крестьян — четырехступенчатая. В губернских (областных) избирательных собраниях в целом по России 34% мест отводилось землевладельцам, 24 — горожанам и 42%о — крестьянам. Г отовясь к созыву Думы и стремясь обеспечить ее лояльность, правящие круги возлагали особые надежды на крестьян, уповая на традиционную преданность последних престолу.
Акты 6 августа 1905 г. не только не способствовали успокоению страны, но и не предотвратили дальнейшего обострения внутриполитической ситуации. Революционное движение продолжало развиваться по нарастающей. В октябре
1905 г. всероссийская политическая стачка парализовала всю жизнь страны. Планы создания народного представительства в булыгинском варианте были сорваны.
В критические для власти дни всероссийской стачки в роли спасителя монархии выступил председатель Комитета министров С. Ю. Витте — один из крупнейших государственных деятелей последних десятилетий существования империи. С. Ю. Витте считал необходимым провести в жизнь довольно широкую программу либеральных реформ, предусматривавшую, помимо прочего, наделение Государственной думы законодательными правами. Ставшие объектом острой борьбы в верхах, причиной мучительных сомнений самого императора
-Ф-
1 Подробнее см.: Демин В. А. Государственная дума России (1906—1917): механизм функционирования. М., 1996. С. 12—29.
10
планы С. Ю. Витте в конечном счете были в целом одобрены Николаем II.1 17 октября 1905 г. царь подписал Манифест, в котором возвещал о своем намерении даровать населению гражданские свободы. Относительно Государственной думы обещалось, во-первых, «привлечь теперь же к участию в Думе <.. .> те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие начал общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку» и, во-вторых, «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы.»,2 т. е. наделить ее законодательными правами.
Появление Манифеста 17 октября потребовало внесения существенных корректив как в закон о Государственной думе, так и в Положение о выборах в нее. В начале декабря 1905 г. вопрос об изменении установленной актом 6 августа системы избрания депутатов рассматривался совещанием высших сановников под председательством Николая II. На обсуждение было вынесено два проекта — один, разработанный Советом министров, предусматривал лишь некоторое расширение круга избирателей (по сравнению с законом 6 августа). Второй проект, подготовленный «общественными деятелями» умеренно-либерального толка, предполагал введение всеобщего избирательного права (впрочем, только для мужчин). В конце концов, после горячих дебатов Николай II высказался в пользу первого проекта. «Сегодня — всеобщее голосование, а затем недалеко и до демократической республики. Это было бы бессмысленно и преступно», — заявил царь, как бы подводя итог прениям.3
11 декабря 1905 г. император подписал указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу и изданных к нему дополнений». Важнейшим из этих изменений являлось предоставление избирательных прав рабочим, впрочем не всем, а лишь трудившимся на предприятиях с числом занятых не менее 50 чел. В губерниях, где проживало более 10 тыс. рабочих, создавалась в дополнение к трем куриям, образовывавшимся по закону 6 августа, четвертая — рабочая курия. От каждого предприятия (на крупных предприятиях — от каждой тысячи рабочих) избирался 1 уполномоченный. Эти уполномоченные образовывали губернский (в городах, имевших отдельное представительство в Думе — городской) съезд уполномоченных от рабочих, где и избирались выборщики в губернское (городское) избирательное собрание. Указ 11 декабря 1905 г. наделял также правом голоса по городской курии некоторые категории населения, не получившие его по закону 6 августа (мелкие ремесленники, квартиронаниматели и пр.).4
20 февраля 1906 г. Николай II утвердил новый закон о Г осударственной думе, который и сохранял силу вплоть до Февральской революции 1917 г. В тот же день император одобрил акт «о переустройстве учреждений Государственного
1 Подробнее см.: Власть и реформы. С. 498—507.
2 Правительственный вестник. 1905. 18 октября.
3 Былое. 1917. № 3. С. 258—259.
4 Демин В. А. Государственная дума России. С. 19.
М. Ф. Флоринский
11
-ф-
совета», превративший Совет в еще одну (наряду с Думой) палату возникшего таким образом российского парламента (сам новый закон о Государственном совете был подписан царем несколько позже, 23 апреля 1906 г.). Существенно изменив характер государственной власти, эти реформы сделали необходимым пересмотр Основных законов империи, не изменявшихся со времени Николая I. После продолжительного обсуждения в верхах царь 23 апреля 1906 г. санкционировал новый текст Основных законов, появление которого в общем завершило процесс утверждения в России представительного строя.1
Отныне император должен был делить законодательную власть с Думой и Государственным советом. В принципе никакой новый закон не мог вступить в силу без согласия обеих палат российского парламента. В этой связи, если в прежних Основных законах царь характеризовался как монарх «самодержавный и неограниченный», то в новых — упоминание о неограниченности царской власти было снято. Это решение нелегко далось Николаю II, сомневавшемуся в своем праве идти на такое умаление унаследованных им от предков прерогатив короны.
На рассмотрение Государственной думы должны были поступать все дела, требующие «издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены». Однако за императором сохранялось право в некоторых случаях принимать меры законодательного характера, минуя Думу. Так, согласно статье 87 Основных законов царь мог «во время прекращения занятий Государственной думы» в чрезвычайных случаях утверждать законопроекты непосредственно по представлению правительства, правда, с обязательным внесением их впоследствии на рассмотрение депутатов.2
Вне сферы компетенции Думы находились также весьма важные вопросы, то или иное решение которых ощутимо влияло на жизнь страны. Согласно Основным законам 1906 г. император по-прежнему являлся верховным руководителем «всех внешних сношений Российского государства с иностранными державами». Именно он определял «направление международной политики Российского государства», объявлял войну, заключал мир, а равно и вообще все договоры с другими странами.3 Статья 96 Основных законов ограничивала права Думы (и Государственного совета) в военной сфере. Утвержденные Николаем II 24 августа 1909 г. специальные Правила, призванные разъяснить смысл этой статьи, представили царю возможность вершить своей властью «все вообще законодательные дела, относящиеся до устройства сухопутных и морских вооруженных сил и обороны Российского государства, а равно всего управления армией и флотом», при условии, если соответствующие меры не требовали для своего осуществления дополнительных денежных ассигнований и не предполагали изменений
-Ф-
1 Подробнее см.: Власть и реформы. С. 520—530.
2 Государственный строй Российской империи накануне крушения. Сборник законодательных актов. М., 1995. С. 25.
3 Там же. С. 16.
12
в гражданском законодательстве.1 Вообще поскольку в России области применения актов исполнительной власти и законов не были более или менее четко разграничены, постольку акты, имевшие по сути законодательный характер, могли утверждаться (и нередко утверждались) царем помимо Думы. С другой стороны, на ее рассмотрение поступило огромное количество «законодательной вермишели», т. е. маловажных дел — таких, например, как законопроекты об устройстве Тамбовского сельскохозяйственного училища, о предоставлении Сосновицкому торговому управлению исключительного права на устройство и эксплуатацию свино-торгового двора в Сосновицах и т. п.2
Согласно закону о Государственной думе в ее ведение входило обсуждение проекта государственной росписи доходов и расходов (бюджета), а равно дел, требовавших для своего решения не предусмотренных росписью ассигнований. Однако и финансовые полномочия Думы были весьма ограниченными. Так, специальные Правила, утвержденные Николаем II 8 марта 1906 г., позволяли Совету министров в случаях особой срочности открывать ведомствам кредиты своей властью, без санкции депутатов. Представления, оправдывающие неотложность таких ассигнований, должны были вноситься в Думу задним числом: либо «по возможности до окончания сессии палаты» (если деньги выдавались во время сессии), либо — «во всех прочих случаях» — «в течение двух следующих за открытием новой сессии месяцев». При этом, однако, представления «в отношении кредитов, требующих тайны», подлежали направлению в Думу лишь «по миновании надобности в сохранении тайны» (определять, требует тайны кредит или нет, должно было правительство).3
Если государственная роспись не утверждалась до 1 января, то продолжала действовать роспись предыдущего года. Таким образом, даже в случае конфликта с депутатами правительство не лишалось необходимых для его функционирования финансовых ресурсов. При рассмотрении бюджета Дума не могла исключать или изменять расходы, внесенные в роспись на основании действующих законов, царских повелений, штатов и т. п. Обсуждению Думы не подлежали ассигнования, отпускавшиеся на содержание Министерства императорского двора, царской фамилии и т. п. Всего в бюджете на 1906 г. было забронировано (не могло быть сокращено) 40% его расходной части. Однако финансовые полномочия Думы отнюдь не являлись фикцией, поскольку без согласия депутатов невозможно было вводить новые налоги, включить в бюджет новые расходные статьи и т. п.
Государственная дума обладала правом законодательной инициативы. Значение его, впрочем, было невелико. С почином пересмотра Основных законов мог выступать только царь. Монарх пользовался также правом абсолютного ве-
1 Дякин В. С. Сфера компетенции указа и закона в третьеиюньской монархии II Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1976. Т. VIII. С. 249—253.
2 Там же. С. 243.
3 Государственный строй Российской империи. С. 141—145.
М. Ф. Флоринский
13
-ф-
то, и без царского согласия никакой закон ни при каких условиях вступить в силу не мог. Кроме того, как отмечалось, Г осударственный совет после его реформы в 1906 г. играл роль второй палаты российского парламента. Совет наделялся правами, тождественными правам Государственной думы. Прошедшие через нее законопроекты должны были получить поддержку в Государственном совете и лишь в этом случае представлялись на утверждение императору. Правящие круги рассматривали Г осударственный совет как своеобразный противовес Думе, призванный парализовать нежелательные для монарха и высшей бюрократии думские инициативы. Зафиксированный в законе о Государственном совете порядок формирования второй палаты обеспечивал абсолютное преобладание там консервативных, безусловно преданных самодержавию фигур (половина членов Государственного совета назначалась царем, а половина выбиралась по системе, позволявшей участвовать в его работе только представителям социальной элиты, и прежде всего дворянства).
Возможности Думы влиять на деятельность исполнительной власти были невелики. Правительство не несло никакой ответственности перед депутатским корпусом. Министры и председатель Совета министров (этот пост был учрежден лишь осенью 1905 г.) назначались и смещались со своих постов исключительно по воле монарха. Правда, члены Думы имели право обращаться к министрам с запросами, на которые представители исполнительной власти в течение месяца обязаны были дать ответ. Однако запросы можно было предъявлять лишь по поводу незаконных (с точки зрения депутатов) акций исполнительной власти. Действия же, не нарушавшие закона, но, например, по мнению Думы, нецелесообразные, предметом запроса быть не могли. Наконец, даже если Дума признавала объяснения министра по запросу неудовлетворительными, то данное решение в сущности никаких правовых последствий не имело. Только тогда, когда за такое решение голосовало не менее 213 числа депутатов, дело докладывалось императору, который при желании мог вообще никак не реагировать на думское постановление.1
Депутаты Г осударственной думы пользовались «полной свободой суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы» и не были «обязаны отчетом перед своими избирателями». Они выбирались сроком на пять лет. Царь имел право досрочного роспуска Государственной думы. Однако в том же указе, в котором объявлялось о прекращении деятельности Государственной думы данного созыва, должно было быть установлено время выборов в «новую» Думу и время начала ее заседаний. «Продолжительность ежегодных занятий Государственной думы и сроки их перерыва в течение года» определялись монархом.2
Для предварительного рассмотрения вопросов, поступавших на обсуждение Думы, депутатами избирались специальные комиссии. При их формировании,
-Ф-
1 Там же. С. 75, 79.
2 Там же. С. 71.
14
как правило (но не всегда), на практике соблюдался принцип пропорционального распределения мест между представителями различных фракций. В процессе функционирования Государственной думы создавались как постоянные комиссии (бюджетная, финансовая и пр.), так и временные, учреждавшиеся для обсуждения определенных законопроектов и вопросов. Элементом организационной структуры Государственной думы являлись также отделы, между которыми депутаты распределялись по жребию. Главной задачей отделов являлась проверка правильности выборов депутатов в тех или иных избирательных округах.1
Работой Г осударственной думы руководили председатель и два его товарища (заместителя), которые выбирались депутатами сроком на один год (с возможностью последующего переизбрания). Председатель, его товарищи, секретарь Думы (начальник ее канцелярии, избиравшийся сроком на пять лет) и товарищи секретаря образовывали Совещание Государственной думы, которое занималось подготовкой повестки дня заседаний, давало инструкции комиссиям и т. п. Значительное влияние на работу Государственной думы оказывала такая не предусмотренная законом и возникшая в 1907 г. структура, как совет старейшин (сеньорен-конвент). Его членами являлись члены Совещания и представители фракций (по одному от мелких, по два от больших).2
В целом в лице Государственной думы Россия получила представительный орган с весьма ограниченными полномочиями. И все же преобразования 1905—
1906 гг. существенно модернизировали политическую систему империи. Самодержавие трансформировалось в конституционную монархию дуалистического типа с наделенным законодательными функциями парламентом и независимым от него юридически правительством, подчиненным только главе государства.
Выборы в I Г осударственную думу состоялись весной 1906 г., и их результаты оказались неутешительными для правительства. Победу одержала Конституционно-демократическая партия (кадеты), получившая примерно треть всех мандатов (153) и представлявшая левое крыло либерального движения. Вторую по величине фракцию образовали трудовики, занимавшие позиции «левее кадетов». Проправительственные партии в Думе практически представлены не были. Крестьяне, активно участвовавшие в выборах, обманули надежды властей. Ставка на монархические настроения деревни не оправдалась. Крестьяне отдали свои голоса или кадетам, или более левым кандидатам в депутаты, обещавшим решить самый важный для них аграрный вопрос за счет помещичьих владений.
Практически вся Дума, начавшая свою деятельность 27 апреля 1906 г., была настроена крайне оппозиционно. Депутаты выступали за расширение полномочий народного представительства, за ответственность министров перед Государственной думой, за всеобщее избирательное право. С Основными законами они считаться не собирались и не были нацелены на конструктивную работу. Многие
1 Демин В. А. Сфера компетенции указа... С. 134—137.
2 Там же. С. 88—97.
М. Ф. Флоринский
депутаты видели в Думе чуть ли не Учредительное собрание, призванное пересмотреть фундаментальные принципы общественного и политического строя Российской империи. Правительство, категорически отклонившее думские притязания, вступило с депутатами в жесткую конфронтацию, которая завершилась тем, что Николай II в начале июля 1906 г. распустил I Государственную думу (закон давал монарху право досрочного роспуска Думы).
В начале 1907 г. прошли выборы во II Государственную думу. И опять результаты были весьма неблагоприятны для правительства. Хотя кадеты потерпели на выборах тяжелое поражение и их представительство в Думе существенно сократилось, однако больших успехов добились леворадикальные партии — социалисты-революционеры (эсеры) и социал-демократы. В этой связи сработаться со II Государственной думой правительство в конечном счете также не смогло. 3 июня 1907 г. она, подобно своей предшественнице, была распущена. Тогда же Николай II своей властью утвердил новое Положение о выборах в Г осударствен-ную думу (чего не имел права делать без ее согласия и согласия Государственного совета). Допущенное в данном случае нарушение монархом Основных законов империи позволяет именовать это событие третьеиюньским государственным переворотом.
Новое Положение о выборах, действовавшее до Февральской революции, учитывало уроки избирательных кампаний в I и II Думы и, в частности, тот факт, что надежды правящих кругов на крестьянский монархизм явственно обнаружили свою несостоятельность. Согласно закону 3 июня 1907 г. представительство землевладельцев (преимущественно помещиков) в губернских избирательных собраниях увеличивалось на 33%, а представительство крестьян сокращалось на 56%. Единая городская курия была разделена на две. При этом в одну включались крупные городские собственники, а в другую — мелкие владельцы недвижимости, ремесленники и пр. Число городов, имевших в Думе отдельное представительство, уменьшалось. Однако в пяти из них (в Петербурге, Москве, Одессе, Киеве и Риге) вводились прямые выборы.1 Существенно ограничивались избирательные права рабочих. В целом новый закон должен был обеспечить абсолютное преобладание в Думе представителей социальных верхов, причем администрация получала очень широкие возможности для воздействия на ход голосования.
Избирательная кампания в III Государственную думу развернулась осенью
1907 г. и дала правительству в общем устраивавший его состав депутатского корпуса. Больше всего мандатов (154) получил Союз 17 октября (октябристы) — партия консервативно-либерального толка, готовая сотрудничать с правительством, главой которого являлся тогда П. А. Столыпин. Абсолютного преобладания в Думе (всего было избрано 442 депутата) октябристы, однако, не имели. Они играли роль думского центра и голосовали то вместе с правыми, представ-
1 Государственный строй Российской империи. С. 82—141.
16
лявшими различные консервативные и националистические организации, и тогда складывалось правооктябристское большинство, то вместе с кадетами (октябристско-кадетское большинство). Представительство левых в III Думе было невелико: социал-демократы имели 19 мест, а трудовики — 14. Готовые, как отмечалось, к сотрудничеству с П. А. Столыпиным октябристы, а также поддержавшие его курс умеренно-правые и националисты в совокупности располагали в Думе 250 мандатами (из 442).1
Устраивавшая правительство и просуществовавшая весь отпущенный ей законом пятилетний срок Дума третьего созыва не была, однако, вполне «ручной». Помимо причин политического характера, здесь немалую роль играл и фактор психологического свойства. «Возьмите 400 урядников, — говорил уже после Февральской революции на допросе в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства автор третьеиюньского избирательного закона С. Е. Крыжановский, — посадите их и скажите, что они — законодательное учреждение, и они станут к вам в оппозицию, потому что положение захватывает лицо».2 Правительственные законопроекты подвергались в Думе придирчивой и основательной критике, а часто и переработке.
Весьма серьезно Дума подходила к обсуждению бюджета. Помимо прочего, это давало ей хороший повод высказаться по поводу политики отдельных министров и правительства в целом. «Все, что накипело на сердце против того или другого государственного деятеля, — вспоминал впоследствии министр торговли и промышленности в 1909—1915 гг. С. И. Тимашев, — против общего режима или отдельных распоряжений власти, все это изливалось в бесчисленных речах, часто очень резких и ядовитых.. .»3
Представительство постепенно «врастало» в государственный механизм. «Сфера влияния» Думы иногда выходила за рамки, очерченные Основными законами. Министр иностранных дел выступал перед депутатами по вопросам внешней политики, хотя такого рода дела не подлежали обсуждению в Думе. При назначении тех или иных лиц на министерские посты царь иногда (но отнюдь не всегда) учитывал возможную реакцию депутатов. Чиновники вынуждены были представлять депутатам информацию, ранее являвшуюся канцелярской тайной. «С Думой, — не без оснований констатировал проницательный современник, — поток свежего воздуха ворвался в деловые, но окостенелые петербургские канцелярии <.. .> Открытая общественная критика заставляла готовиться к ней, пересматривать все заведенные порядки, переоценивать по-новому
и людей, и традиции».4
1 Власть и реформы. С. 554.
2 Падение царского режима. Стенографические отчеты допросов и показаний, данных в 1917 г. в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства. М.; Л., 1926. Т. V. С. 384—385.
3 Тимашев С. И. Кабинет П. А. Столыпина: из «Записок» министра торговли и промышленности // Русское прошлое. СПб., 1996. Кн. 6. С. 121.
4 Тхоржевский И. И. Последний Петербург. Воспоминания камергера. СПб., 1999. С. 158.
-Ф-
М. Ф. Флоринский
Готовность III Думы к сотрудничеству с правительством во многом была обусловлена обещанием П. А. Столыпина провести в жизнь ряд давно назревших преобразований (реформа местного самоуправления, местного суда и пр.). Планы премьера, однако, показались консервативно настроенной части правящих кругов чересчур либеральными. Государственный совет выступал против любых реформаторских начинаний, от кого бы они ни исходили — от кабинета или от Думы. Под давлением справа премьеру пришлось во многом отступить от своих первоначальных замыслов, что вызывало раздражение в Думе, особенно заметное в последние годы пребывания П. А. Столыпина у власти.1
По истечении срока полномочий III Думы осенью 1912 г. (уже после убийства П. А. Столыпина) состоялись выборы в IV Государственную думу, проходившие в условиях активнейшего давления администрации на волеизъявление избирателей. Облик новой Думы несколько отличался от облика ее предшественницы: ослабли позиции центра (октябристы получили только 88 мест), увеличилось число правых депутатов. Однако по существу полный отказ преемников П. А. Столыпина от его реформаторских начинаний способствовал тому, что IV Дума оказалась настроенной весьма оппозиционно. В связи с конфликтами между депутатами и правительством в верхах активизировались сторонники лишения Думы законодательных прав и превращения ее в законосовещательный орган. Эти планы импонировали Николаю II, который в июне 1914 г. вынес соответствующий вопрос на обсуждение Совета министров. Почти все члены кабинета тем не менее решительно высказались за сохранение существующего статуса Государственной думы, и замыслы поборников восстановления неограниченной власти не были реализованы.2
Начавшаяся в июле 1914 г. первая мировая война наложила сильнейший отпечаток на деятельность Г осударственной думы. В условиях военного времени она собиралась сравнительно редко. Однако влияние Думы на ход государственного управления существенно возросло. Так, после создания в России в 1915 г. системы чрезвычайных органов экономического регулирования, призванных заниматься переводом народного хозяйства на военные рельсы и получивших очень широкие полномочия, в состав этих учреждений были включены члены Думы. Правительство не могло решать сложнейшие проблемы, порожденные участием страны в колоссальном по своим масштабам вооруженном конфликте, без содействия представленной в Государственной думе общественности.
Поначалу война затормозила отчетливо обозначившийся к 1914 г. процесс ухудшения отношений между правительством и Думой. На специальном заседании Думы 26 июля 1914 г. депутаты продемонстрировали готовность забыть внутренние распри перед лицом внешней опасности. Вскоре, однако, ситуация изменилась. Поражения на фронтах весной и летом 1915 г. дискредитировали
1 Подробнее см.: Власть и реформы. С. 597—607.
2 Кризис самодержавия в России. 1895—1917. Л., 1984. С. 534—535.
18
правительство, не сумевшее должным образом подготовить страну к войне. В августе 1915 г. большинство думских фракций объединилось в Прогрессивный блок, требовавший отставки кабинета и замены его другим, пользующимся доверием общества, т. е. Думы.1 Категорический отказ царя пойти навстречу блоку породил острую конфронтацию Думы с правительством и с самим носителем верховной власти. Критические выступления депутатов, постоянно звучавшие с думской трибуны во время сессий, обрушивались на раздраженное, утомленное военными невзгодами население и, по выражению современника, уничтожали «сознание необходимости повиноваться указу Его Императорского величества».
В этих условиях вспыхнувшее в Петрограде в феврале 1917 г. восстание привело к крушению монархии. В обстановке начавшихся в столице волнений царь 25 февраля 1917 г. издал указ о перерыве в занятиях Думы. Депутаты подчинились царскому распоряжению, однако 27 февраля собрались на частное совещание и образовали «для водворения порядка в Петрограде и сношений с учреждениями и лицами» Временный комитет Государственной думы во главе с ее тогдашним председателем М. В. Родзянко. В ночь на 2 марта Временный комитет по соглашению с Исполкомом Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов сформировал Временное правительство. Представители Комитета — А. И. Гучков и В. В. Шульгин выехали во Псков, где находился Николай II, с тем, чтобы убедить его отказаться от трона. 2 марта 1917 г. Николай II отрекся от престола.
После прихода к власти Временного правительства Временный комитет Г о-сударственной думы сколько-нибудь значительной политической роли не играл, хотя поначалу (в марте—апреле 1917 г.) его члены и приглашались на заседания правительства. С мая 1917 г. Комитет занимался в основном пропагандой. Что касается собственно Государственной думы, то она больше не собиралась. Правда, в марте—августе 1917 г. созывались частные совещания членов Думы, на которых присутствовало несколько десятков депутатов. 6 октября 1917 г. Временное правительство приняло решение о роспуске IV Государственной думы, в виду начала выборов в Учредительное собрание. В этой связи прекратил свою деятельность и ее Временный комитет.2
Российский парламентаризм начала XX в. исчез в огне революционных потрясений 1917 г., не успев укорениться в «народной толще», ибо она, как отмечал видный российский юрист И. А. Покровский, повинуясь столетиями власти царя, имевшей «сверхразумную санкцию», не могла сразу «в деле порядка и повиновения перейти от иррациональной основы к рациональной»,3 присущей
1 Подробнее см., например: Власть и реформы. С. 619—620; Гайда Ф. А. Либеральная оппозиция на путях к власти (1914—весна 1917 гг.). М., 2003. С. 101—155; Куликов С. В. Бюрократическая элита Российской империи накануне падения старого порядка (1914—1917). Рязань, 2004. С. 83—96.
2Демин В. А. Сфера компетенции указа... С. 82—83; Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801—1917. СПб., 1998. Т. 1. С. 227.
3 Покровский И. А. Перуново заклятье // Вехи. Из глубины. С. 445.
А. В. Стремоухое, И. H. Пресное
конституционному строю. Гибель самодержавия в этих условиях обернулась и гибелью созданного им представительства, кратковременное существование которого вписало яркую и поучительную страницу в историю отечественной государственности.
А. А. Стремоухое, * И. H. Пресное*
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
Изучению правового статуса субъекта права посвящено большое количество работ отечественных ученых-юристов.1 Для всех отраслей права, в том числе и конституционного, понятие «статус субъекта права» является одним из ключевых.2
Латинское слово status означает состояние, положение. В соответствии с этим многие правоведы под правовым статусом в самом широком смысле понимают юридически закрепленное положение человека в обществе. Общий правовой статус человека реализуется в рамках общих правоотношений, которые возникают между ним и государством на основе правовых норм. Наряду с общим правовым статусом существуют отраслевой и специальный правовые статусы.3 Они соотносятся с общим правовым статусом как общее и особенное.
Отраслевой и специальный правовые статусы осуществляются в конкретных правоотношениях. Поскольку депутаты Государственной Думы как субъекты конституционного права вступают в разнообразные отношения как с государством, так и с избирателями, постольку они становятся носителями различных конституционных прав и обязанностей. Объем этих прав и обязанностей, при-
* Кандидат юридических наук, старший преподаватель Санкт-Петербургского военного института внутренних войск.
** Аспирант Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина.
1 Братко А. Г. Правовой статус физических лиц и организаций // Теория права и государства: Учебник / Под. ред. В. В. Лазарева. М., 1997; Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1977; Лукашева Е. А. Правовой статус человека и гражданина // Права человека: Учебн. для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 91—105; Стремоухое А. А. Правовой статус специального субъекта права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2003, и др.
2 Якимов А. Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С. 5.
3 Мигачев Ю. И. Правовой статус военнослужащих, гарантии его реализации и защиты в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 10. С. 73—82; Стремоухов А. А. Правовой статус специального субъекта права. и др.
