CC BY
44
УДК 338.26.015
Я.В. ХОМЕНКО, докт. экон. наук, профессор, профессор кафедры экономической теории и государственного управления, e-mail: yana_homenko@mail.ru
ГОУ ВПО «ДОННТУ», г. Донецк, ДНР,
Е.В. КУБРАК, начальник отдела анализа и совершенствования методов финансово-бюджетного планирования Департамента программно-целевого планирования бюджета, e-mail: judgeen1611@rambler.ru
Министерство финансов ДНР, г. Донецк, ДНР
ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И ЕЕ РЕГУЛИРУЮЩАЯ
ФУНКЦИЯ В ЭКОНОМИКЕ
Государственная бюджетная система является неотъемлемой частью экономической системы государства, его финансовой базой и важнейшим инструментом социально-экономического развития, а также гармонизации общественных интересов. Она является достаточно сложным явлением, органично объединяющим в себе объективное и субъективное начала, формой разрешения противоречий между которыми является ее развитие в русле определенной финансовой доктрины. Настоящая статья посвящена анализу функционирования государственной бюджетной системы в Донецкой Народной Республике.
Ключевые слова: государственная бюджетная система, формирование государственного бюджета, бюджетная политика государства
Khomenko Ya.V., Kubrak E.V. State budgetary system and its regulating function in economy.
The state budgetary system is an integral part of the economic system of the state, its financial base and the most important tool for social and economic development as well as harmonization of public interests. It is a rather complex phenomenon that organically unites objective and subjective principles, the form of resolution of contradictions between which is its development in line with a certain financial doctrine. The article is devoted to the analysis of the functioning of the state budgetary system in the Donetsk People's Republic.
Keywords: state budget system, state budget formation, state budget policy.
Теоретические и практические вопросы функционирования государственной бюджетной системы тесно связаны с направлениями социально-экономического развития страны. Управление бюджетной системой должно способствовать реализации конституционных
© Я.В. Хоменко, Е.В. Кубрак, 2022
функций и полномочий государства в соответствии с выбранной экономической политикой и экономической моделью общества, которая декларируется в государственных актах стратегического значения, гармонизации государственных и частных интересов разных слоев и социальных групп населения.
Неотъемлемой частью экономической политики государства является бюджетная политика, представляющая собой целенаправленную и планомерную деятельность государства по рациональному использованию рычагов бюджетного регулирования, темпов и доли огосударствления национального дохода, источников его формирования и выбора оптимальной структуры расходов с целью поддержания стабильного экономического роста и достижения стратегических целей государства. По сути, бюджетная политика представляет собой экономическую деятельность органов государственной власти и государственного управления с определением системы организационных и методических средств по мобилизации финансовых ресурсов, их распределения в соответствии с потребностями социально-экономического развития общества.
Проблемам бюджетного планирования посвящены статьи ряда исследователей, среди которых К.А. Микляева, В.Д. Макогон, Т.Б. Кувалдина, С.Л. Ша-повал, М.В. Охрина, М.В. Каширина, О.В. Болтинова.
Так, К.А. Микляева [1] проанализировала основные проблемы бюджетного планирования в условиях кризисных явлений на уровне региона, В.Д. Макогон [2] обозначил проблемы эффективности формирования бюджета, Т.Б. Кувалдиной [3] исследованы основные риски, возникающие в бюджетной сфере, С.Л. Шаповал [4] проведены исследования сущности бюджетного планирования и возникающих сложностях при планировании, М.В. Охриной [5] проанализированы ос-
новные критерии, характеризующие эффективность и целесообразность расчета расходной части федерального бюджета. М.В. Кашириной [6] исследованы перспективы развития бюджетной системы Российской Федерации, а О.В. Болтино-вой [7] проанализированы принципы бюджетной системы и бюджетного процесса.
Целью данной статьи является исследование результатов функционирования государственной бюджетной системы в Донецкой Народной Республике посредством анализа существующей модели бюджетной системы, основных нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс, процедуры формирования и утверждения государственного бюджета, а также анализа отдельных показателей его исполнения.
Существующая на сегодняшний день модель государственной бюджетной системы в Донецкой Народной Республике является двухуровневой и представляет собой совокупность Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики (далее - Республиканский бюджет), бюджетов государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики (далее - бюджеты государственных внебюджетных фондов) и местных бюджетов Донецкой Народной Республики (далее - местные бюджеты) [8].
Республиканский бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (первый уровень) предназначены для исполнения республиканских расходных обязательств, а местные бюджеты (второй уровень) - для исполнения муниципальных расходных обязательств. Республиканский бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов, местные бюджеты - в форме нормативных правовых актов (решений) органов местного самоуправления (муниципалитетов).
Республиканский бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов
и свод местных бюджетов (без учета межбюджетных трансфертов) образуют Государственный бюджет Донецкой Народной Республики (рис. 1).
Основными принципами государственной бюджетной системы Донецкой Народной Республики являются: единство бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; полнота отражения до-
ходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированность бюджета; эффективность использования бюджетных средств; совокупное покрытие расходов бюджетов; прозрачность бюджетного процесса; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов; единство кассы.
г
Рис. 1. Модель государственной бюджетной системы в Донецкой Народной Республике (составлено авторами)
Анализ основных нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс в Донецкой Народной Республике, представлен в табл. 1.
Анализ основных нормативных правовых актов показал, что ключевыми нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные полномочия органов государственной власти, а также порядок утверждения бюджетов бюджетной системы Донецкой Народной Республики, являются Конституция Донецкой Народной Республики и Закон Донецкой Народной Республики «Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в Донецкой Народной Республике».
Проект Государственного бюджета Донецкой Народной Республики составляется на основе прогноза социально-экономического развития Донецкой Народной Республики в целях финансового обеспечения республиканских и муниципальных расходных обязательств.
Процесс формирования, согласования, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Донецкой Народной Республики (далее - бюджеты) проходит в несколько этапов: подготовка проектов бюджетов органами исполнительной
Таблица 1
Анализ основных нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс в Донецкой Народной Республике
(составлено авторами)
Нормативный правовой акт Дата вступления в законную силу Краткое содержание
1 2 3
Конституция Донецкой Народной Республики, принятая Постановлением Верховного Совета Донецкой Народной Республики от 14.05.2014 г. № 1-1 Вступила в законную силу с 14 мая 2014 г. Устанавливает деятельность органов государственной власти в части бюджетных полномочий, порядок утверждения Республиканского бюджета, бюджетов внебюджетных фондов, а также деятельность органов местного самоуправления
Закон Донецкой Народной Республики от 1 июля 2019 г. № 46-11НС «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Донецкой Народной Республике» Вступил в законную силу с 01 июля 2019 г. Регулирует бюджетные правоотношения, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, основания применения и виды бюджетных мер принуждения за совершение бюджетных нарушений
Закон Донецкой Народной Республики «О налоговой системе» от 18 января 2016 г. № 99-1НС Вступил в законную силу с 11 января 2018 г. Устанавливает систему налогов, сборов и обязательных платежей, а также общие принципы налогообложения в Республике
Закон Донецкой Народной Республики «О Республиканских программах» от 20 октября 2015 г. № 80-1НС Вступил в законную силу в 2015 г. Определяет правовые, экономические и организационные основы разработки, утверждения и реализации программных документов социально-экономического развития Республики, развития отдельных отраслей экономики, сфер жизни, а также отдельных административно-территориальных единиц
Закон Донецкой Народной Республики о Республиканском бюджете Принимается ежегодно Утверждаются Республиканский бюджет Донецкой Народной Республики и отчет о его исполнении
Закон Донецкой Народной Республики о бюджетах государственных внебюджетных фондов Принимается ежегодно Утверждаются бюджеты государственных внебюджетных фондов Донецкой Народной Республики и отчеты об их исполнении
Решения органов местного самоуправления (муниципалитетов) о местных бюджетах Принимается ежегодно Утверждаются бюджеты муниципалитетов Донецкой Народной Республики
власти (далее - ОИВ), исполнительными органами местного самоуправления (далее - ОМС), органами управления государственными внебюджетными фондами (далее - органы управления ГВФ); направление их на согласование в Министерство финансов Донецкой Народной Республики (далее - Министерство финансов) и Правительство Донецкой Народной Республики (далее - Правительство); утверждение бюджетов Народным Советом Донецкой Народной Республики (далее - Народный Совет) и Главой Донецкой Народной Республики (далее - далее Глава ДНР); исполнение бюджетов (рис. 2).
Формирование плановых показателей бюджетов на сегодняшний момент представляет собой сметное планирование на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации.
Бюджеты формируются из доходной и расходной частей.
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Донецкой Народной Республики, законодательством об иных обязательных платежах.
До 1 октября текущего финансового года
N
[
И О
Ё в о
& и
S н
В D
03 1=1 И о о ®
СР
о ©
ОИВ
Проекты бюджетов ОИВ
Л
Органы
управления Проекты бюджетов
' ГВФ ' ГВФ
ОМС N |/ Проект местных бюджетов
Министерство финансов
> Правительство
Проект Республиканского бюджета, бюджетов ГВФ и местных бюджетов
До 1 ноября текущего финансового года
Согласование бюджетов
До 1 января очередного финансового года
Утверждение бюджетов
С 1 января по 31 декабря очередного финансового года
Республиканское казначейство
ЦРБ ДНР
и о
ё «
2 ю
i—О
Правительство и исполнительные ОМС
Учет доходов, поступивших в бюджеты, их распределение, кассовое обслуживание исполнения бюджетов, составление отчетов о кассовом исполнении
Открытие и ведение бюджетных счетов, осуществление банковских операций, социальных и других выплат из бюджета
Исполнение Республиканского бюджета,
бюджетов ГВФ, местных бюджетов
с 1 апреля по 1 июня очередного финансового года
I
Счетная палата*
Проверка отчетов об исполнении бюджетов, подготовка на них заключений
Правительство
=*о=
Формирует проекты законов об исполнении бюджетов
Народный Совет
J-L
Рассмотрение и согласование проектов законов об исполнении бюджетов
Глава ДНР
J-L
Подписание законов об исполнении бюджетов
*- на сегодняшний день Счетная палата в Донецкой Народной Республике не создана
Рис. 2. Порядок формирования, утверждения и исполнения государственного бюджета в Донецкой Народной Республике (составлено авторами)
Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Донецкой Народной Республики разграничением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Донецкой Народной Республики, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.
В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Донецкой Народной Республики, утвержденными Приказом Министерства
финансов Донецкой Народной Республики от 01.07.2019 г. № 97 [9], бюджетные ассигнования выделяются на финансирование общегосударственных вопросов, национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, национальной экономики, жилищно-коммунального хозяйства, охраны окружающей среды, образования, здравоохранения, культуры и искусства, средств массовой информации, физической культуры, спорта и молодежной политики, социальной политики.
Состав доходной и расходной частей государственного бюджета Донецкой Народной Республики представлен на рис. 3.
Рис. 3. Состав доходной и расходной частей государственного бюджета Донецкой Народной Республики (составлено авторами)
В Донецкой Народной Республике бюджетный год установлен с 1 января по 31 декабря. Продолжительность бюджетного процесса составляет 3 года. Бюджет формируется на очередной финансовый год и плановый период (два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом).
2019 г. Период
В соответствии с научными докладами о состоянии экономики Донецкой Народной Республики, опубликованными ГБУ «Институт экономических исследований» [10], в течение 2019-2021 гг. наблюдается положительная динамика исполнения показателей государственной бюджетной системы (рис. 4).
Э Налоги
2020 г.
Рис. 4. Динамика налоговых поступлений в бюджет, Донецкая Народная Республика,
2018-2020 гг., % (составлено авторами)
Анализ показал, что прирост налоговых поступлений в бюджет в 2019 г. по сравнению с 2018 г. составил +6,7%, а в 2020 г. в сравнении с 2019 г. он составил +16,2%.
Динамика удельного веса поступлений по основным бюджетообразующим налогам и сборам в 2019-2020 гг. составила: налог на прибыль +8,0%, налог с оборота +16,8%, упрощенный налог
2019-2020 гг. 5,7
47,8
11,0
+15,7%, подоходный налог «сфера бизнеса» +5,7%, ввозная пошлина +47,8%, страховые взносы «сфера бизнеса» +11,0% (рис. 5).
Динамика расходов из бюджета Донецкой Народной Республики в долевом соотношении по основным направлениям социальной политики за период 20192020 гг. представлена на рис. 6.
И Подоходный налог "сфера бизнеса"
Ш Налог на прибыль
15,7
В Страховые взносы "сфера бизнеса"
□ Упрощенный налог
И Налог с оборота
16,8
Рис. 5. Динамика удельного веса поступлений в бюджет Донецкой Народной Республики в разрезе основных бюджетообразующих налогов и сборов в 2019-2020 гг., % (составлено авторами)
2019 г.
2020 г.
□ Социальная помощь
5,3 7,4 0,4
7,2
4,6
3,7 0,3
85,9
83,9
И Материальная помощь
□ Помощь пострадавшим вследствие военных действий
□ Пенсионное обеспечение
0 Социальное страхование
Рис. 6. Динамика расходов из бюджета Донецкой Народной Республики по отдельным направлениям социальной политики в 2019-2020 гг., %
(составлено авторами)
В целом можно сказать, что в 20192021 гг. бюджет Донецкой Народной Республики являлся социально направленным. Большую часть расходов бюджета, более 80%, было направлено на оплату труда, социальные выплаты населению, пенсии, стипендии.
Следует отметить, что, несмотря на положительную динамику показателей государственного бюджета, применяемый в настоящее время в Донецкой Народной Республике подход бюджетного планирования на основе сметного планирования имеет ряд существенных проблем и недостатков, которые не позволяют эффективно и сбалансированно сформировать бюджет государства на современном этапе (рис. 7).
Как видится, решение указанных проблем возможно при внедрении в Донецкой Народной Республике программно-целевого метода планирования бюджета.
На современном этапе необходимо формирование стратегии государственной бюджетной политики как интегрированной модели действий по разработке
плановых программных документов, необходимых для стратегического планирования с определением функций элементов стратегического планирования. Научно обоснованная система государственного планирования позволит спрогнозировать оптимальный сценарий социально-экономического развития нашего государства.
В рамках Донецкой Народной Республики актуальность внедрения программно-целевого метода планирования бюджета обусловлена необходимостью повышения эффективности осуществления функций государственного регулирования сбалансированным развитием секторов экономики нашего государства и расходования средств бюджета в условиях ограниченности финансовых ресурсов, нацеленностью на гармонизацию механизмов государственного управления экономикой Донецкой Народной Республики и Российской Федерации, где на достаточно высоком уровне разработаны нормативная и методическая базы, а также накоплен большой опыт их применения к решению конкретных проблем.
Основные проблемы и недостатки государственной бюджетной системы Донецкой Народной Республики
Осуществелние планирования бюджета по принципу «снизу-вверх»
Отсутствует и не принято законодательство о местном самоуправлении
Бюджетный процесс акцентирован на «управление бюджетными ресурсами (затратами)», а не на «управление результатами»
Отсутствует и не принято законодательство о стратегическим планировании
Отсутствует прямая зависимость между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования
Отсутствует реальная мотивация распорядителей бюджетных средств к их эффективному использованию
Отсутствует система оценивания результатов деятельности органов государственной власти
Отсутствует ответственность распорядителей бюджетных средств при недостижении ими показателей деятельности
Отсутствует действенный контроль со стороны Министерства финансов за эффективным и результативным расходованием бюджетных средств
Отсутствует единая унифицированная система накопления и отражения бюджетных расходов на электронной платформе
Рис. 7. Основные проблемы и недостатки государственной бюджетной системы Донецкой Народной Республики (составлено авторами)
Список использованной литературы
1. Микляева, К.А. Проблемы бюджетного планирования в условиях кризисных явлений бюджетной системы региона / К.А. Микляева // Проблемы развития территории. - 2017. - № 5 (91). -С. 123-124.
2. Макогон, В.Д. Бюджет как инструмент экономического роста / В.Д. Макогон // Экономический вестник университета. - 2016. - № 28/1. - С. 203208.
3. Кувалдина, Т.Б. Бюджетный риск: понятие и система управления / Т.Б. Кува-лдина // Вестник Сибирского ин-та бизнеса и ИТ. - 2017. - № 2 (22). - С. 26-33.
4. Шаповал, С.Л. Направления развития системы бюджетного планирования / С.Л. Шаповал // Экономический вестник университета. - 2017. - № 32/1. -С. 208.
5. Охрина, М.В. Организация бюджетного процесса и система бюджетных процедур / М.В. Охрина [Электронный ресурс] // Научное сетевое издание «E-SCIO». Экономические науки. -2019. - URL: https://cyberleninka.ru/article/ n/organizatsiya-byudzhetnogo-protsessa-i-sistema-byudzhetnyh-protsedur/viewer
6. Каширина, М.В. Перспективы развития бюджетной системы РФ. / М.В. Каширина // Азимут научных исследований:
экономика и управление. - 2017. - Т. 6. -№ 4 (21) - С. 101-103.
7. Болтинова, О.В. Принципы бюджетной системы и бюджетного процесса в условиях совершенствования бюджетного законодательства / О.В. Болтинова [Электронный ресурс] // Вестник ун-та им. О.Е. Кутафина (МПОА). - 2018. -№ 9. - URL: https://vestnik.msal.ru/jour/ article/view/563/563
8. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Донецкой Народной Республике: Закон Донецкой Народной Республики от 1 июля 2019 года № 46-ПНС [Электронный ресурс] // Народный Совет ДНР: официальный сайт. - URL: https://dnrsovet.su/ zakonodatelnaya-deyatelnost/prinyatye/zako ny/zakon-donetskoj -narodnoj -respubliki-ob-
osnovah-byudzhetnogo-ustrojstva-i-byudzhe nogo-protsessa-v-donetskoj -narodnoj -respublike/
9. Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Донецкой Народной Республики: Приказ Министерства финансов от 01 июля 2019 г. № 97 [Электронный ресурс]. - URL: https://gisnpa-dnr.ru/npa/ 0025-97-20190701/
10. Экономика Донецкой Народной Республики: состояние, проблемы, пути решения: научный доклад / коллектив авторов ГБУ «Институт экономических исследований»; под науч. ред. А.В. Поло-вяна, Р.Н. Лепы, Н.В. Шемякиной; ГБУ «Институт экономических исследований». - Донецк, 2021. - 360 с.
Ya.V. KHOMENKO, Doctor of Economic Sciences, Professor, Professor of the Department of Economic Theory and Public Administration, e-mail: yana_homenko@mail.ru
SEI HPE "Donetsk National Technical University", Donetsk, Donetsk People's Republic
E.V. KUBRAK, Head of the Financial and Budget Planning Methods Analysis and Improvement Sector of the Department of Program-targeted Budget Planning, e-mail: judgeen1611@rambler.ru
Ministry of Finance of the Donetsk People's Republic, Donetsk, Donetsk People's Republic
Статья поступила в редакцию 01.11.2022
