CC BY
42
УДК 332.142.2; 336.14; 336.15
С.О. ПОТОРОЧИН, канд. экон. наук, доцент кафедры административного права, e-mail: serkenaz@list.ru
ГОУ ВПО «Донецкая академия управления и государственной службы при Главе Донецкой Народной Республики», г. Донецк, ДНР,
Ю.С. ЗВЯГИНЦЕВА, магистр Инженерно-технологической академии Южного федерального университета, e-mail: serkenaz,@list.ru
Институт управления в экономических, экологических и социальных системах, г. Таганрог, РФ
РАЗВИТИЕ И УКРЕПЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ)
Рассмотрены проблемы планирования и прогнозирования местных бюджетов, эффективности использования бюджетных средств. Определены основные направления развития и укрепления местного самоуправления на примере реформирования бюджетов административно-территориальных единиц. Сформулирована объективная потребность в разработке прогноза среднесрочных показателей местных бюджетов. Представлены основные задачи для укрепления финансовой самостоятельности местных бюджетов и совершенствования системы регулирования межбюджетных отношений. Предложен комплекс мероприятий по развитию и укреплению финансово-экономических основ местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц.
Ключевые слова: местное самоуправление, местные бюджеты, адми-
нистративно-территориальная единица, бюджетная политика, бюджетные средства, налоги.
Potorochin 8.О., Zvyagintseva Y.S.
Development and strengthening of local government (on the example of reforming the budgets of administrative divisions).
The article discusses the problems of planning and forecasting local budgets, of the effective use of budgetary funds. The main directions of developing and strengthening the local government have been defined on the example of reforming the budgets of administrative divisions. An objective need has been formulated for developing a forecast of medium-term indicators of local budgets. The main tasks for strengthening the financial independence of local budgets and improving the system of regulating interbudget-ary relations have been presented. A set of
© С.О. Поторочин, Ю.С. Звягинцева, 2019
measures for the development and strengthening of the financial and economic foundations of local government at the level of administrative divisions has been proposed.
Keywords: local government, local budgets, administrative division, budget policy, budget funds, taxes.
Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя государства. Бюджеты административно-территориальных единиц являются составляющими бюджетной системы Республики, изменение условий их формирования и выполнения существенно сказывается на сбалансированности бюджетной системы в целом. Отсутствие четкого распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления отрицательно сказывается на относительной финансовой самостоятельности бюджетов административно-территориальных единиц. Наличие данной ситуации не позволяет развивать инициативы органов местного самоуправления относительно предоставления общественных благ и услуг соответственно потребностям территориальных общин.
Проблемы укрепления финансово-экономических основ местного самоуправления изложены в работе М.А. Гузе-ева [1]. Направления развития программно-целевого метода планирования бюджета представлены в статье И.Я. Чугу-нова и И.В. Запатриной [2]. Основы усовершенствования формирования доходов местных бюджетов заложены в научном труде С.В. Слухай [3]. Проблематику доступа к открытым данным органов государственного и муниципального управления раскрывает А.Н. Путренко [4]. Проблемы и перспективы местного самоуправления представлены в работе Е.А. Постриганова [5]. Неразрывность связи государства и самоуправления подчеркивает В.П. Безобразов [6]. Разграничение полномочий в сфере местного
самоуправления изложены в научном труде Л.В. Андриченко [7]. Практика бюджетной децентрализации рассмотрена в работе И.А. Луниной [8]. Однако существующее сегодня положение в сфере местного самоуправления не удовлетворяет потребности общества.
Целью данного исследования является определение основных направлений развития и укрепления местного самоуправления на примере реформирования бюджетов административно-территориальных единиц.
С вступлением в силу Временного положения о бюджетной системе Донецкой Народной Республики [9], одного из ключевых нормативно-правовых актов, начался переходный период для местного самоуправления. Одной из главных целей данного документа было урегулирование взаимоотношений, возникающих в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Несмотря на имеющиеся положения по формированию бюджетной отчетности и об исполнении бюджета отдельные проблемы финансового обеспечения, а также соразмерности доходных источников с расходными полномочиями и обязательствами местного самоуправления остаются нерешенными.
Существующая практика направления бюджетных средств на покрытие дефицита доходов для выполнения собственных и делегированных функций органов государственной власти, как правило, осуществляется в виде дотаций. В свою очередь обеспечение гармонизации социально-экономического развития административно-территориальных единиц фактически находится вне сферы влияния трансфертной политики, поскольку субвенции на выполнение республиканских программ являются несущественными, а финансирование в большинстве случаев осуществляется в непроизводственную сферу. Наличие данной ситуации
усложняется неотлаженностью концептуальных основ предоставления таких субвенций, и как итог - отсутствие приоритетности разработки республиканских программ и очередности их реализации.
Необходимость осуществления реформирования в сфере местных бюджетов заключается в совершенствовании бюджетного законодательства, что обусловлено:
значительным перечнем социальных обязательств задекларированных государством;
несбалансированностью полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
неравномерностью темпов социально-экономического развития административно-территориальных единиц;
высоким уровнем зависимости бюджетов административно-территориальных единиц от государственных дотаций.
Кроме того, существует объективная потребность в усовершенствовании системы прогнозирования доходов и расходов местных бюджетов на следующий бюджетный период с применением прогнозирования их среднесрочных показателей. Так, невыстроенная система взаимосвязи между объемом поступающих налогов и уровнем доходов местных бюджетов имеет ряд отрицательных последствий, среди которых можно выделить:
обострение проблемы недостатка бюджетных средств как на местном, так и на республиканском уровне;
применение практики выравнивания доходов на этапе составления проекта сводного бюджета Республики без действующих экономических стимулов для местных бюджетов приводит к нарушению принципа фискальной справедливости.
Для преобразования местных бюджетов в эффективный инструмент социально-экономического развития адми-
нистративно-территориальных единиц необходимо решить ряд основных задач:
укрепить финансово-экономические основы местного самоуправления;
повысить результативность расходной части местных бюджетов на основании децентрализации управления бюджетными средствами;
усовершенствовать систему регулирования межбюджетных отношений;
ввести планирование местных бюджетов на среднесрочную перспективу;
повысить эффективность управления финансовыми средствами местных бюджетов, усилить контроль и ответственность за соблюдением бюджетного законодательства;
обеспечить прозрачность бюджетного процесса.
Отмечая неразрывную связь государства и самоуправления, В.П. Безобра-зов акцентирует внимание на том, что «Расщепление самоуправления общегосударственного, или «правительственного» (или «казенного», как принято выражаться), управления, построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, - порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может быть во втором - государством в государстве» [6, с. 8].
Принимая во внимание имеющиеся различия в направлениях использования средств республиканского и местных бюджетов за один бюджетный период как по целям, так и по показателям [9], объективно формируется необходимость в повышении эффективности процесса формирования расходной части местных бюджетов, децентрализации управления бюджетными средствами. Так, инструментами для решения данной задачи могут выступать:
разграничения на законодательном уровне расходов на выполнение делегированных государством и собственных полномочий органов местного самоуправления;
конкретизация перечня полномочий органов местного самоуправления в отраслях бюджетной сферы по расходам;
перераспределение расходов между республиканским и бюджетами административно-территориальных единиц;
пересмотр направлений использования бюджетов административно-территориальных единиц;
формирование единого республиканского реестра лиц, имеющих право на льготы, в том числе членов их семей, перечень льгот и их размеры.
Необходимым условием эффективного функционирования местных бюджетов является обеспечение тесной связи между налоговыми поступлениями и возможными выгодами от соответствующих расходов. Обеспечение относительной финансовой самостоятельности бюджетов административно-территориальных единиц является ключевой задачей реформирования бюджетов местного самоуправления. В существующих условиях укрепление финансово-экономической самостоятельности местных бюджетов возможно за счет:
осуществления государственной политики, направленной на заинтересованность органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов;
ежегодного увеличения удельного веса общего фонда местных бюджетов в сводном республиканском бюджете;
повышения уровня самодостаточности местных бюджетов на основании совершенствования налогового законодательства, в частности, системы местных налогов и сборов;
оптимизации распределения налогов и сборов между республиканским и местными бюджетами, полная или
частичная передача отдельных источников доходов от налоговых поступлений местным бюджетам.
Также весьма «существенным фактором, обусловливающим недоиспользование потенциальных источников доходов местных бюджетов, является неполный учет земель как объектов налогообложения» [1, с. 35].
Необходимо обратить внимание на то, что решение обозначенных задач позволит в дальнейшем оптимизировать систему регулирования межбюджетных отношений на основании:
усовершенствования методики расчета расходов местных бюджетов, учитываемых при определении объемов межбюджетных трансфертов, за счет введения новых корректирующих коэффициентов с учетом особенностей каждой административно-территориальной единицы;
нивелирования дифференциации в обеспечении местных бюджетов финансовыми средствами для выполнения делегированных полномочий органами государственной власти;
проведения государственной политики стимулирования органов местного самоуправления к наращиванию собственной доходной части.
Недостаточность собственных средств местных бюджетов приводит к снижению влияния местных органов самоуправления на социально-экономическое развитие административно-территориальных единиц. Инструментами наполнения местных бюджетов являются планирование и прогнозирование доходов и расходов местных бюджетов на среднесрочную перспективу. Введение в практику данного планирования местных бюджетов позволит оказывать конструктивное воздействие на уровень дисциплинарной ответственности в осуществлении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления и обеспечит:
конкретизацию целей, задач, перечень показателей;
учет показателей, предусмотренных республиканскими программами социально-экономического развития административно-территориальных единиц на среднесрочную перспективу при среднесрочном бюджетном планировании;
урегулирование процедуры учета показателей развития местных бюджетов на среднесрочную перспективу при подготовке проекта республиканского бюджета на соответствующий период;
мониторинг выполнения показателей развития местных бюджетов с последующей их корректировкой;
разработку методологических основ целевого планирования расходов местных бюджетов на среднесрочную перспективу;
проведение эксперимента по внедрению элементов целевого планирования и выполнения местных бюджетов в отдельных административно-территориальных единицах;
формирование типового перечня-графика республиканских программ и показателей их выполнения органами местного самоуправления в части делегированных им полномочий;
усовершенствование процедуры казначейского обслуживания бюджетов административно-территориальных единиц;
качественный и прозрачный порядок взаимодействия всех участников среднесрочного бюджетного планирования.
Согласно выводам Бьюкенена обсуждение реформ бюджетной системы, кроме определения цели соответствующих изменений, требует анализа реальной траектории развития реформируемого процесса и идентификации отправной точки самих реформ [10]. С целью повышения эффективности управления финансовыми средствами местных бюджетов,
усиления контроля и ответственности за соблюдение бюджетного законодательства предлагается комплекс мероприятий по развитию и укреплению финансово-экономических основ местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц:
уточнение положений Временного положения о бюджетной системе Донецкой Народной Республики [9] в части перечня доходов, расходов местных бюджетов с дальнейшей перспективой утверждения Бюджетного кодекса Донецкой Народной Республики;
введение нормативов финансового обеспечения государственных социальных гарантий, основанных на социальных стандартах;
предоставление органам местного самоуправления методической и консультационной помощи по вопросам реформирования бюджетов административно-территориальных единиц;
усовершенствование процедуры финансового контроля бюджетного законодательства на всех стадиях бюджетного процесса;
усовершенствование порядка финансовой, административной и уголовной ответственности за нарушение требований бюджетного законодательства;
разработка и внедрение механизма мониторинга и оценки эффективности осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;
усовершенствование процедуры осуществления внутреннего финансового контроля;
усовершенствование порядка предоставления субвенций для реализации республиканских программ;
разработка системы мониторинга и анализа использования субвенций для реализации республиканских программ;
предоставление субвенций для реализации республиканских программ на принципах здоровой конкуренции;
обеспечение республиканских программ финансированием, срок исполнения которых превышает бюджетный период;
оптимизация перечня субвенций из республиканского бюджета местным бюджетам для реализации республиканских программ;
усовершенствование процедуры заимствования местным бюджетам.
Одним из важных направлений совершенствования государственного управления является распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества [11]. Следует отметить, что обеспечение прозрачности процесса формирования и исполнения местных бюджетов можно обеспечить при помощи:
предоставления информации о порядке формирования как местных бюджетов, так и республиканского бюджета на основе единой методики сбора и обработки;
расширения информационно-статистического спектра социально-экономических показателей развития административно-территориальных единиц;
введения в практику публичного обсуждения ежегодных отчетов об исполнении местных бюджетов органами местного самоуправления;
внедрения в практику проведения внешнего аудита в сфере местного самоуправления.
Реформирование бюджетов административно-территориальных единиц, укрепление финансовой основы органов местного самоуправления и разграничения их расходных полномочий должно происходить поэтапно с учетом общественно-политических и социально-экономических условий с сохранением сбалансированности бюджетной системы Республики и во взаимосвязи с
проведением реформ в отраслях бюджетной сферы и других сферах деятельности.
Выводы
Таким образом, реформирование бюджетов административно-территориальных единиц позволит:
определить направления, выработать механизмы и установить сроки формирования эффективного местного самоуправления;
укрепить финансово-экономические основы местного самоуправления;
усилить влияние органов местного самоуправления в развитии административно-территориальных единиц;
улучшить благосостояние граждан Республики.
Список использованной литературы
1. Гузеев, М.А. Развитие и укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления (на примере Калининградской области) / М.А. Гузеев // Научный журнал Финансы и кредит. -2010. - 24 (408). - 2010. - С. 31-36 [Электронный ресурс]. - URL: https:// cyb erleninka.ru/article/n/razvitie-i-ukreple nie-finansovo-ekonomicheskih-osnov-mest nogo-samoupravleniya-na-primere-kalinin gradskoy-oblasti
2. Чугунов, 1.Я. Розвиток про-грамно-цшьового методу планування бюджету / 1.Я. Чугунов, 1.В. Запатрша // Фшанси Украши. - 2008. - № 5. - С. 3-14.
3. Слухай, С.В. Удосконалення фор-мування доходiв мюцевих бюджетсв в Укрш'ш / С.В. Слухай, О.В. Гончаренко // Фшанси Украши. - 2007. - № 8. -С. 63-72.
4. Путренко, А.Н. К вопросу обеспечения доступа к открытым данным органов государственного и муниципального управления / А.Н. Путренко // Вестник Института экономических исследований. - 2018. - № 1 (9). - С. 120-127.
5. Постриганов, Е.А. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы / Е.А. Постриганов // КиберЛенинка. - научная электронная библиотека [Электронный ресурс]. -URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mest noe-samoupravlenie-v-sovremennoy-rossii-problemy-i-perspektivy-1
6. Безобразов, В.П. Государство и общество: Управление, самоуправление и судебная власть / В.П. Безобразов. - СПб.: Тип В.П. Безобразова и Комп., 1882. -XXVIII, 737 с. [Электронный ресурс]. -URL: http://e-heritage.ru/ras/view/publica tion/general.html?id=47009135
7. Андриченко, Л.В. Разграничение полномочий в сфере местного самоуправления / Л.В. Андриченко // Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование; под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. - М.: Эксмо, 2010. - 416 с.
8. Лунина, И.А. Бюджетная децентрализация: цели и направления реформ /
И.А. Лунина // Экономика Украины. -2014. - 11 (628). - С. 61-75.
9. Официальный сайт «Донецкая Народная Республика». Постановление Совета Министров ДНР от 17 декабря 2016 г. № 13-18 Об утверждении Временного положения о бюджетной системе Донецкой Народной Республики [Электронный ресурс]. - URL: http://doc.dnr-online.ru/wp-content/uploads/2017/03/Posta nov_N13_18_17122016_ch.pdf
10. Buchanan J.M. Federalism as an Ideal Political Order and an Objective for Constitutional Reform // Oxford Journals. -1995. - Vol. 25. - № 2. - P. 23.
11. Распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти и других нормативно-правовых актов» [Электронный ресурс]. - URL: http://pravo.gov.ru/
Статья поступила в редакцию 21.01.19
