CC BY
64вышением уровня ее «открытости», доступности информации о деятельности социально-политических институтов, подготовке, принятии и ходе реализации политических решений. Поиск общих закономерностей и технологий управления политикой как конфликтом - это качественно новый уровень владения инструментами регулирования современного политического процесса.
Л. Е. Преображенский
«ГОСУДАРСТВА-СПОНСОРЫ ТЕРРОРИЗМА» И «СТРАНЫ-ИЗГОИ»: ПОЛИТИКО-ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ КОНЦЕПТОВ
С 70-х гг. XX в. Соединенные Штаты Америки неоднократно предупреждали мировое сообщество о новой угрозе, исходящей от международного терроризма. Именно с того периода начинают формироваться американские концепции противодействия странам, спонсирующим международный терроризм. В 1994 г. при президенте У. Клинтоне в политический оборот был введен термин «страна-изгой», а после 11 сентября 2001 г. именно «страны-изгои» стали главным объектом американского военного, политического и экономического давления как страны, поддерживающие и планирующие новые террористические акты.
В данной статье поставлены две основные цели. Во-первых, попытаемся отследить происхождение самих терминов, которые используются США для отделения ряда стран от остального международного сообщества. Во-вторых, рассмотрим политико-юридические последствия, которые может иметь применение данных концептов.
Появление термина «изгой» в лексиконе официального Вашингтона явно свидетельствовало о появлении новой военно-политической стратегии в Соединенных Штатах. В определенной степени это было связано с тем, что после окончания хо-
лодной войны внешняя политика США во многом была ориентирована уже не на сдерживание другой сверхдержавы посредством теории «гарантированного взаимного уничтожения», а на ответ новым угрозам распространения оружия массового уничтожения в развивающихся странах. Вскоре под руководством советника Клинтона по безопасности Энтони Лейка была разработана и представлена новая стратегия национальной безопасности. Концепция Лейка была ориентирована, по сути, на изоляцию тех государств, политика которых направлена против национальных и международных интересов США. В частности, речь шла о таких странах, как Иран и Ирак1.
В 1994 г., в Брюсселе, президент США Клинтон впервые использовал термин «страна-изгой», говоря о растущей угрозе со стороны Ирана и Ливии2. После этого выступления термин стал часто использоваться в президентских речах прежде всего для позиционирования в международных отношений таких стран, как Куба, Судан, Сирия, Ливия, Северная Корея, Иран и Ирак.
Однако позитивные изменения (по официальной версии), наметившиеся в данных государствах, привели к смягчению риторики, и в июне 2000 г. тогдашний государственный секретарь США М. Олбрайт заявила, что Соединенные Штаты отказываются от употребления термина и теперь государства подобного рода должны классифицироваться как «государства, вызывающие озабоченность»3. В то же время правительство США не смягчило критериев, влияющих на включение в категорию опасных государств, и не пересмотрело список акторов, стоящих вне правового поля.
1 Lake A. From Containment to Enlargement. Dispatch, (U. S. Department of State) 4, no. 39. September 27, 1993. URL: http://www.mtholyoke.edu/acad/ intrel/lakedoc. html (дата обращения 17.09.2010)
2 Remarks to Future Leaders of Europe in Brussels. January 9, 1994. URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=49643st=rogue+states&st1 (дата обращения 17.09.2010)
3 Albright M. K. Interview on The Diane Rehm Show. WAMU-FM. Washington, DC. June 19, 2000. URL: http://secretary.state.gov/www/statements/2000/ 000619.html (дата обращения 16.09.2010)
Тем не менее, заинтересованные в изменении риторики страны, по-видимому, излишне оптимистично оценили это событие, трактуя его как шаг в направлении нормализации дипломатических отношений с Соединенными Штатами. Ошибочность надежд на нормализацию была наглядно продемонстрирована после избрания Дж. Буша на должность президента США, когда термин «государство, вызывающее озабоченность» снова был заменен термином «государство-изгой». Более того, в политический оборот был введен новый жесткий термин -«ось зла», которую составили Иран, Ирак и Северная Корея1.
Хотя термин «страна-изгой» часто употреблялся в средствах массовой информации многих стран, лишь немногие государства использовали его официально, на государственном уровне. К их числу стоит отнести, прежде всего, Великобританию и Украину. Франция, Россия и Китай, напротив, не раз выступали с жесткой критикой подобной терминологии, указывая, что принятие столь неоднозначной риторики вызвано исключительно необходимостью обоснования создаваемой США программы национальной противоракетной обороны2.
В данном случае, однако, важно понимать, что продвижение американскими властями вышеназванных терминов служит не только для давления на международное сообщество и навязывания ему своих геополитических интересов. Термин «изгоя / спонсора / оси» несет важную функциональную нагрузку и во внутренней политике. Он формирует, в частности, общественное мнение, обосновывая перед электоратом целесообразность ужесточения политики по отношению к фигурантам списка, консолидирует общество и подчеркивает национальную самобытность. Замечено, что о «государствах-изгоях» говорится обычно в «громких» политических заявлениях популистского характера, но в американских нормативных документах такие
1 The President's State of the Union Address. Washington, D. C. January 29, 2002. URL: http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/01/ 20020129-11.html (дата обращения 16.09.2010)
2 Minnerop P. Rogue States - State Sponsors of Terrorism? // German law journal, 2010. URL: http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=188 (дата обращения 17.09.2010)
акторы международных отношений называются более формально - «государствами, поддерживающими международный терроризм». Основополагающим документом такого характера является «Список стран-спонсоров терроризма», созданный еще в 1979 г. в соответствии с Законом по экспорту 1979 г. (Export Administration Act of 1979)1. Под руководством госсекретаря данный список государств-спонсоров ежегодно составляется и публикуется в Своде федеральных нормативных актов (Code of Federal Regulations), а также в Структуре глобального терроризма (Patterns of Global Terrorism)2.
В общих чертах критерии, используемые госдепартаментом США для включения в этот список, следующие: либо активная, непосредственная поддержка актов международного терроризма, либо косвенная поддержка террористических организаций. С подачи госдепартамента подобные государства получили также название «безопасных гаваней». Разумеется, под этим подразумевается безопасность для террористических организаций, возможность скрываться на территории государства. В разное время фигурантами списка побывали Северная Корея, Иран, Ирак, Ливия, Судан, Куба, Сирия, Южный Йемен.
В соответствии с действующей в США практикой отвечать экономическими мерами на политические разногласия, были введены различные экономические санкции, направленные против государств из указанного списка. Данные санкции, помимо обширных экспортных и импортных ограничений, включают запрет на все финансовые операции акторов-фигурантов и препятствуют поддержке их со стороны третьих стран.
С политической же стороны государства, находящиеся в списке, в рамках американского права не пользуются государственным иммунитетом в гражданских процессах. Кроме того, граждане этих стран сталкиваются с повышенным контролем со стороны служб безопасности при въезде в США.
1 Export Administration Act of 1979. The Library of Congress. URL: http://www.fas.org/asmp/resources/govern/crs-RL30169.pdf (дата обращения 20.09.2010)
2 Patterns of Global Terrorism. URL: http://www.state.gov/s/ct/rls/pgtrpt/ (дата обращения 20.09.2010)
Закон о контроле над экспортом вооружений редакции 1990 г. (Arms Export Control Act) устанавливает правовую основу для системы регулирования экспорта для товаров военного характера, в частности для стран, которые находятся в списке: «Запрет, содержащийся в данном разделе, может быть применен в отношении государства, если государственный секретарь определит, что правительство этой страны неоднократно оказывало поддержку актам международного терроризма. Под поддержкой понимаются следующие виды деятельности, определяемые государственным секретарем: соучастие в передаче ядерных взрывных устройств отдельным лицам или группам, а также умышленную помощь отдельным лицам или группам в приобретении ядерного материала»1.
Террористические нападения на административное здание в Оклахоме в апреле 1995 г. и Всемирный торговый центр в феврале 1993 г. привели к принятию Закона о борьбе с терроризмом и смертной казни 1996 г. (Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of 1996). Этот закон усилил уголовную ответственность в отношении граждан США, замешанных в осуществлении или поддержке террористических актов. Согласно его положениям любые финансовые сделки с государствами-фигурантами списка госдепартамента также караются в соответствии с внутренним законодательством2.
В соответствии с Законом о государственном иммунитете ни одно государство не подвергается юрисдикции другого государства. Этот принцип на основе теории ограниченного иммунитета содержится в Законе об иностранных суверенных иммунитетах FSIA (Foreign Sovereign Immunities Act). После соответствующей поправки в 1996 г., внесенной Законом о борьбе с терроризмом и смертной казни, в рамках американского права «государство-изгой» не пользуется государственным иммунитетом в гражданских делах.
1 Arms Export Control Act. URL: http://www.law.cornell.edu/uscode/html/ uscode22/usc_sup_01_22_10_39.html (дата обращения 16.09.2010)
2 Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of 1996. URL: http://www. fas.org/irp/crs/96-499.htm (дата обращения 17.09.2010)
Таким образом, Закон о борьбе с терроризмом и смертной казни создает правовую основу для граждан США для возбуждения гражданских исков о возмещении ущерба против государств-спонсоров терроризма посредством Федеральных судов США. После внесения поправок FSIA некоторые граждане США, ставшие жертвами террористических актов, предположительно поддержанных государствами-фигурантами списка, выразили претензии в отношении этих государств посредством Федеральных судов США.
Какое же значение получила американская классификация стран-спонсоров терроризма для международного сообщества в условиях, когда проблема терроризма вышла на первые позиции в ряду вызовов цивилизованным государствам, и какое место занимает концепция в современных международных отношениях?
В ответ на теракты 11 сентября 2001 г. Соединенные Штаты приняли множество новых законодательных актов, направленных на предотвращение террористических актов и ужесточение риторики в отношении государств, охарактеризованных как «ось зла» и «спонсоры терроризма». Поступая таким образом, Соединенные Штаты подчеркнули свои намерения продолжить борьбу против международного терроризма. Как уже говорилось, большинство государств не приветствовало применение концепции на официальном международном уровне, поскольку ее применение, с их точки зрения, только еще более усугубило бы обстановку. Более того, большинство акторов мировой политики не поддерживает мнение о том, что необходимо снижать порог целесообразности военного вмешательства только потому, что государство названо «опасным» и фактически объявлено «вне закона». По сути именно так можно трактовать суть американской концепции «страны-изгоя» и «государства, поддерживающего терроризм».
Совет Безопасности ООН в Резолюции 1368 от 12 сентября 2001 г. постановил, что право на вооруженный ответ напрямую зависит не от факта терроризма как такового, а от интенсивности террористических актов и степени вовлеченности государ-
ства в их поддержку1. Другими словами, по мнению ООН, базовым понятием для применения военной силы остается принцип ответственности за конкретные террористические акты или регулярное пособничество терроризму, а не различного рода классификации, предложенные Соединенными Штатами.
Таким образом, правомерность применения военного воздействия к государствам в силу их фигурирования в списке стран-спонсоров терроризма, сформированным в одностороннем порядке (в данном случае Соединенными Штатами) подвергается сомнению, в том числе с точки зрения норм международного публичного права.
Однако если смотреть на современное состояние международного права и действия государств в конкретных ситуациях, необходимо отдавать себе отчет в том, что сегодня авторитет США на мировой арене чрезвычайно высок и зачастую решения в мировом сообществе принимаются не в соответствии с общепризнанными принципами, а в соответствии с интересами США. Разумеется, это негативно влияет на авторитет международных политических организаций и институтов.
Принимая во внимание данное обстоятельство, можно констатировать, что подобная классификация государств может потенциально оказать существенное влияние на правовые отношения в пределах международного сообщества и привести к переоценке фактических признаков законности силового вмешательства, установленных в соответствии с Уставом ООН. Именно последний из приведенных факторов имеет наиболее угрожающий потенциал для системы коллективной безопасности в случае легитимизации односторонних геополитических шагов, касающихся всего международного сообщества.
1 UN Security Council 1368 - Condemns Terrorist Attacks on U. S. September 12, 2001. URL: http://www.ciaonet.org/cbr/cbr00/video/cbr_ctd/cbr_ctd_02.html (дата обращения 15.09.2010)
А. В. Филатов
ТИПОЛОГИЯ РЕКРУТИРОВАНИЯ И РЕПРЕЗЕНТАЦИИ ГУБЕРНАТОРОВ-«ВАРЯГОВ» В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (2004-2010 гг.)*
Отмена в 2004 г. прямых выборов губернаторов и переход к системе назначений1 не стали возвратом к существовавшей с 1991-1997 гг. практике расстановки региональных руководящих кадров2 . При формировании корпуса губернаторов-«варя-гов» федеральный центр практикует их рекрутирование из числа видных представителей сильных элит групп, в том числе и из других регионов. Направленный из центра губернатор-«варяг» и привезенная им команда лишь более или менее успешно выстраивают отношения с региональной элитой, но остаются автономным элементом.
Прямые выборы глав субъектов еще РСФСР впервые были применены в 1991 г. в двух городах федерального значения -Москве и Ленинграде (Санкт-Петербург), национальных республиках РФ. Выборы проходили в условиях ломки существовавших политических институтов и сложившихся традиций, а именно в период 1990 г. - середина 1993 г. отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти недоставало
* Статья написана в рамках темы «Механизмы и акторы принятия решений: прикладное исследование (на материалах городов европейской части России)» (шифр - 2010-1.1-306-127) федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (научно-исследовательские работы, лот «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области юридических и политических наук»).
1 URL: http://www.rg.ru/2004/12/15/gubernatory-dok.html
2 Региональные выборы в России / под общ. ред. З. М. Зотовой, А. И. Ковнера. М.: Российский центр обучения избирательных технологий, 1996. С. 10.
