CC BY
289
ИСТОРИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ
УДК 327
«НЕУДАВШИЕСЯ ГОСУДАРСТВА» И «СТРАНЫ-ИЗГОИ». ПРОИСХОЖДЕНИЕ КОНЦЕПТОВ И ИХ МЕСТО В СОВРЕМЕННОЙ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ США
© Леонид Евгеньевич ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант кафедры международных отношений и политологии,
e-mail: leonid.tmb.rus@gmail.com
В статье приводится краткий анализ концептов «неудавшихся государств» и «стран-изгоев» в современной внешней политике США. Влияние данных типов стран на стратегическое равновесие в мире достаточно схоже, однако природа феноменов диаметрально противоположна. Учитывая, что в настоящее время устранение «изгоев» и «неудавшихся государств» является одним из приоритетов американской внешней политики, то представляется целесообразным подробнее изучить видение концептов непосредственно в политических кругах США и, соответственно, проанализировать различия в практической реализации политики в отношении подобных государств.
Ключевые слова: внешняя политика США; страны-изгои; неудавшиеся государства; терроризм; Уильям Клинтон.
Акторы, в разной степени выпадающие из международного правового поля либо дискредитирующие общепринятые юридические нормы, существовали всегда. Однако именно в наши дни обострилась проблема роста влияния подобных акторов на геополитическое равновесие и безопасность мира в целом. В XX в. под влиянием ряда важнейших политических событий (крушение Австро-Венгерской, Российской и Османской империй; распад Советского Союза и Югославии; разрушение колониальной системы в Африке и Азии) в глобальную систему интегрировались десятки ослабленных, но самостоятельных государств. Если в 1914 г. полноценными акторами международных отношений можно было считать лишь 55 государств, то в 1960 г. их было уже 90, а после окончания холодной войны - 192 [1]. Действительно, количественные показатели выглядят достаточно оптимистичными, но в качественном аспекте возникновение многих государств принесло, к сожалению, больше вреда, чем пользы. Это связано с тем, что данные государственные образования не смогли либо нормально функционировать в принципе, либо оказались неспособны орга-
нично влиться в международное политическое пространство. Однако если раньше проблемы одного государства меньше значили для мира и безопасности в целом и не имели критичного значения, то теперь, в эру тесной взаимозависимости, эти государства подвергают опасности не только себя и своих непосредственных соседей, но также и народы всего земного шара. Сегодня проблема одного государства не может быть изолированной, и военно-политические конфликты XX в. наглядно это продемонстрировали.
На протяжении второй половины XX в. обострилась борьба между СССР и США за тотальное политическое господство во всех регионах земного шара. Сверхдержавы зачастую находили себе союзников и среди слаборазвитых стран с целью оказания военного и политического давления на соседние государства. Данные режимы щедро снабжались как финансовой, так и военной помощью, что превратило некоторые регионы в т. н. «бочки с порохом» - зоны повышенной опасности возникновения силовых конфликтов. До начала 1990-х гг. большинство конфликтных ситуаций в этих регионах было под контролем СССР и США, что служило
своеобразным стабилизатором процесса возникновения неконтролируемых столкновений. Однако после развала СССР и окончания холодной войны прежние союзники великих держав из когорты стран «третьего мира» оказались ненужным балластом. Им прекратилась финансовая поддержка, за счет которой во многом и существовали эти государства, дипломатические отношения с ними были сведены до минимума, поскольку совместные политические действия стали зачастую ненужными. Но самое главное - в новых политических условиях внезапно был разрушен и упомянутый выше стабилизатор, сдерживавший неконтролируемое поведение подобных государств.
Всего за десять лет после окончания холодной войны разраставшиеся с каждым годом межгосударственные и гражданские войны в странах «третьего мира» послужили причиной смерти более чем восьми миллионов человек (большинство из которых были гражданскими лицами) и сделали около четырех миллионов людей беженцами. Число людей, лишенных основных потребностей, таких как безопасность, здравоохранение, хорошее питание и образование, исчислялось в сотнях миллионов. Региональные конфликты, разумеется, привели к региональной гонке вооружений, но в то время, как одни страны вооружались стрелковым оружием, более развитые государства - в основном бывшие союзники СССР, обладающие достаточно развитым научным потенциалом, - либо уже получили оружие массового уничтожения (ядерное, химическое, бактериологическое), либо активно разрабатывали его. В условиях господства авторитарных или экстремистских режимов в подобных государствах оружие массового уничтожения может использоваться уже не только в качестве инструмента шантажа международного сообщества, но и для нанесения реального удара по противнику.
Таким образом, угроза терроризма и применения оружия массового уничтожения (ОМУ) обнажила проблему, важность которой оказалась гораздо выше, чем предполагалось ранее. В результате в политическом лексиконе появились новые термины: «не-удавшееся государство» и «страна-изгой». Рассмотрим возникновение каждого из этих концептов и их основные квалификационные характеристики.
Уже с 70-х гг. XX в. в Вашингтоне были в моде такие термины, как «государство-пария» и «государство-преступник». Концепт «страна-изгой» (rogue state) был введен в политический дискурс государственным департаментом США уже в самом конце холодной войны, одновременно с распадом Советского Союза, а свое широкое применение нашел в годы нахождения у власти администрации президента Клинтона (1993-2001). Термин был призван заклеймить государства, находившиеся «вне международного поля», а также государства, являющиеся враждебными по отношению к Соединенным Штатам. Наиболее последовательно к странам-изгоям во время президентства Клинтона относились Ирак, Иран, Северная Корея, Куба и Ливия, по отношению к которым выстраивалась жесткая политика изоляции [2]. Декларировалось, что страны-изгои пренебрегают международными нормами, склонны к получению оружия массового уничтожения и спонсируют мировой терроризм. Эта позиция позволила Соединенным Штатам продолжить внешнеполитическую линию, направленную на получение и укрепление статуса арбитра международного сообщества либо «мирового полицейского». Неоднозначность концепта страны-изгоя позволяет применить его по отношению к достаточно широкому кругу стран, замеченных в альтернативном видении мироустройства или своего в нем положения, независимо от того, являются ли эти государства / режимы действительно преступными. И если сначала термин был предназначен для обозначения государств, которые не придерживались верховенства закона, то с течением времени он стал более гибким и броским определением, используемым с целью маргинализации какого-либо государства и, как вариант, получения поддержки экономических, политических и военных санкций против него. Помимо оправдания актов вмешательства для американских стратегов провозглашение концепта стран-изгоев и их дестабилизирующего влияния на региональную и глобальную безопасность обеспечило предлог для сохранения фактически неизменными огромных американских вооруженных сил и разведывательного аппарата времен холодной войны. До 90-х гг. XX в. американские чиновники десятилетиями утверждали, что мощная во-
енная машина была необходима для противостояния советской угрозе и обеспечения стратегии сдерживания. После холодной войны не менее серьезной была названа предполагаемая угроза, исходящая от небольших и относительно слабых стран. Именно это позволяло оправдывать американский военный бюджет более чем в 300 млрд долл. с сохранением военных кораблей, бомбардировщиков и баз по всему миру [3].
К концу правления администрации Клинтона термин «страна-изгой», правда, был заменен более политкорректной формулировкой «государство, вызывающее озабоченность» (state of concern). Однако с вступлением Дж. Буша в должность президента в 2001 г. термин «страна-изгой» был, по сути, быстро возрожден. Это было сделано не только для оправдания агрессивной политики по отношению к государствам, являющимся помехой американской гегемонии, но и для обоснования стремления Соединенных Штатов к созданию противоракетной системы обороны (ПРО). Вновь созданный термин был доктринально утвержден в Стратегии национальной безопасности 2002 г., согласно которой эти страны отличаются рядом квалификационных признаков. Эти государства, в соответствии с документом:
- жестоко обращаются со своими собственными гражданами и расходуют национальные ресурсы для личной выгоды правителей;
- не проявляют никакого уважения к международному праву, угрожают своим соседям и безжалостно нарушают международные соглашения, в которых являются стороной;
- стремятся приобрести оружие массового уничтожения, наряду с другой продвинутой военной технологией, чтобы создавать угрозы или достигать агрессивных целей этих режимов;
- поддерживают терроризм на всем земном шаре;
- отвергают основные человеческие ценности и ненавидят Соединенные Штаты и всех, кто за них стоит [4, р. 15].
Кроме того, согласно заявлениям американских политиков, странами-изгоями почти всегда управляют авторитарные или тоталитарные режимы, которые жестко ограничивают те аспекты общественной жизни, кото-
рые на Западе расцениваются как основные человеческие свободы и права.
Эта попытка легитимизации термина «страна-изгой» была в целом относительно спокойно принята международным сообществом. Однако законность самого термина в контексте международного права представляется весьма сомнительной. Данное понятие апеллирует непосредственно к политической культуре Соединенных Штатов, которые традиционно рассматривали международные отношения как конфликт между силами добра и зла, где граница между ними проводится непосредственно Соединенными Штатами. Учитывая слабую методологическую разработанность концепта, очевидно, что он использовался в специфической американской внешнеполитической манере, которая традиционно создает ряд противоречий. В частности, государства добавляются в список изгоев выборочно, согласно всего лишь политическим интересам Вашингтона, а не жестким квалификационным признакам. К примеру, в список стран-изгоев неизменно включают Кубу, которая практически никогда не нарушает каких-либо существенных международных юридических норм. Это обстоятельство наглядно демонстрирует ангажированность оценок американских стратегов, действующих исключительно в соответствии с американскими интересами, но не с интересами остальной части мира [5].
Истоки концепта «неудавшееся государство», видимо, более глубоки по своей природе. Государства, как показывает политическая практика, изначально не созданы равными. Их размеры, формы, географическое положение, человеческие ресурсы, способность предоставлять услуги и многие другие факторы различны. От современного государства требуется гораздо больше, чем требовалось прежде. Сама суть общественного договора, обоснованного еще мыслителями эпохи Просвещения, подразумевает, что государство должно обеспечивать грамотное управление, здравоохранение, образование. По сути, оно должно служить гарантом безопасности для граждан, прививать у них чувство национальной гордости. Кроме того, государством предоставляются социальные блага, т. е. те услуги и льготы, которые обычно невозможно обеспечить в частном порядке. В первую очередь это национальная
и личная безопасность, общественный порядок. Это охрана и неприкосновенность собственности (основанная на существующем кодексе законов), независимая судебная власть и многие другие типы ответственности. Вместе с тем государство должно создать условия для функционирования торговых и инфраструктурных связей. Страна без достойной экономики, торговых каналов и средств массовой информации неспособна обеспечить достаточный уровень жизни для своих граждан. Сильные государства эффективно управляют своими территориями и обеспечивают внутренний порядок. Они высоко оцениваются общепризнанными экономико-социальными индикаторами, такими как ВВП, Индекс развития человеческого потенциала, Индекс коррупции и Уровень свободы. Сильные государства обеспечивают высокую безопасность личности и социума в целом от политического и криминального насилия, гарантируют политические и гражданские свободы, создают условия, способствующие росту экономических возможностей. Такие государства фактически являются территорией мира и порядка. В том же случае, когда правительства отказывают в предоставлении вышеперечисленных услуг или попросту не могут их предоставить всем своим гражданам, возникает угроза провала (неудачи). В этом случае принято говорить о возникновении т. н. «неудавшегося (провалившегося) государства» (failed state).
Данный термин употребляется в политической литературе для обозначения слабых в военно-политическом плане стран достаточно давно, но особый смысл, связывающий его с вопросом глобальной безопасности, был придан ему американскими политиками в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. Именно в это время слабые государства на Ближнем Востоке и на африканском континенте стали представлять повышенную опасность как для отдельно взятого региона, так и для всего мира. Дальнейшее развитие термин получил после террористических атак 11 сентября 2001 г. в США, когда неудавшиеся государства стали нередко ассоциироваться с угрозой международного терроризма [6].
Рассмотрим признаки неудавшегося государства в американском понимании этого термина. Как следует из анализа ряда политических документов США, данные государ-
ства соответствуют следующим характеристикам:
- повышенный уровень криминального и политического насилия;
- отсутствие контроля над границами;
- ведущиеся военные действия, основанные на этнических, религиозных и прочих культурных различиях;
- наличие фактов террора против собственных граждан;
- слабость государственных учреждений;
- разрушенная или недостаточная инфраструктура;
- неспособность взимать налоги без применения жесткой силы;
- высокий уровень коррупции;
- отсутствие эффективной системы здравоохранения;
- снижение продолжительности жизни и рост уровня детской смертности;
- отсутствие возможности получения образования;
- резкое снижение уровня ВВП, рост инфляции, предпочтение негосударственной валюте;
- нехватка продовольствия, приводящая к голоду [1].
Итак, каждое из неудавшихся государств демонстрирует большинство, если не все, упомянутые выше черты. Внутренние войны - один из основных индикаторов провала, но все же провал обычно предшествует вспышке войны. Следовательно, можно констатировать, что наличие междоусобных антагонизмов в обществе и их эскалация являются одной из причин надвигающегося провала. Кроме того, важными индикаторами являются: форма правления, подход руководителей государства к национальным меньшинствам, слабым либо маргинализованным слоям общества.
Государственный провал, как правило, характеризуется тремя кризисами: экономическим, политическим и кризисом легитимности.
С экономической стороны происходит быстрое снижение жизненного уровня, поскольку элиты направляют финансовые потоки исключительно привилегированным семьям, кланам или группам. Неконвертируемость валют вызывает дефициты пищи и топлива, сокращаются правительственные
расходы на социальную политику; соответственно, граждане видят, что их социальные права нарушаются.
С политической стороны лидеры подобных государств ниспровергают базовые демократические нормы, способствуют росту коррупции в законодательных органах власти и среди чиновников, ликвидируют судебную независимость, тем самым блокируя создание гражданского общества, и берут под контроль службы безопасности и вооруженные силы. В подобных условиях правящие элиты обычно покровительствуют, как уже говорилось выше, этнической группе, клану, классу или семье. Остальные социальные группы либо не принимаются в расчет, либо открыто дискриминируются.
Одновременное наличие экономического и политического кризисов является причиной кризиса легитимности, когда рушится законность государства. Испытывая недостаток в социальных благах, население выходит на улицы и мобилизуется по этническим, религиозным, лингвистическим либо иным признакам. Учитывая, что во многих слабых государствах Азии и Африки приобретение как стрелкового, так и более серьезного оружия не является проблемой, а перспективы передела власти, захвата новых территорий или раздела существующих достаточно привлекательны, то потенциал для серьезного конфликта неизбежно растет, поскольку государственная власть и законность уже не имеют силы.
Государственный провал угрожает глобальной стабильности, потому что национальные правительства являются важнейшими составляющими порядка. Международная безопасность полагается на способность государств защищаться против беспорядка в пределах своих собственных границ и не допускать его распространения по всему миру. Неудавшиеся же государства, как показывает политический опыт конца XX - начала XXI в., не способны к созданию властных структур и утверждению власти в пределах их собственных границ, что создает опасность для мирового порядка. По словам американского политолога Стивена Уолта, такие государства воспринимаются в мире «нерестилищами неустойчивости, беженцев и убийств», равно как и «источниками и экспортерами террора». Существование стран в подобном со-
стоянии и нестабильность, которой они способствуют, не только угрожают их собственному существованию, но и подвергают опасности мир во всем мире [1].
Сегодня среди американских политиков нет единого видения проблемы неудавшихся государств и стран-изгоев, хотя именно они и явились разработчиками обоих терминов. Консерваторы традиционно полагают, что самой большой опасностью для США и всего мира является существование стран-изгоев, т. е. тех, кто (опять же по мнению американцев) поддерживает международный терроризм. В консервативных кругах США наблюдается рост алармистских тенденций во внешнеполитической мысли и происходит выработка новых «обличительных» концептов и стратегий. К примеру, в 2002 г. был введен термин «ось зла», дополняющий концепт страны-изгоя и еще более демонизирующий его [7].
Либералы же, напротив, считают, что от неудавшихся государств исходит гораздо большая опасность, чем от изгоев, в силу того, что внутри государств данной категории отсутствует элементарный порядок. Подобные условия создают благоприятную среду для формирования и развития незаконных вооруженных формирований и террористических групп, аналогичных Аль-Каиде. Именно в таких условиях создавались вооруженные группировки в Афганистане и Судане в конце 90-х гг. XX в.
Как бы то ни было, но устранение стран-изгоев является одной из магистральных целей современной внешней политики Вашингтона. Однако очевидно, что взятие провальных режимов под свой протекторат также является одним из приоритетных страте -гических направлений. Методы, избранные США в Ираке и Афганистане, достаточно схожи - жесткие силовые действия. Но насколько оправдана унификация подхода к Ираку (достаточно долго занимавшему место в списке стран-изгоев и спонсоров терроризма) и Афганистану, не фигурировавшему в данных списках? Возникает вопрос: является ли опасность, исходящая от этих стран, сравнимой?
Учитывая неспособность неудавшихся государств производить оружие массового уничтожения (вспомним, что один из признаков данного типа государства - развал
инфраструктуры), можно сказать, что в этом случае угроза не так велика, как представляется. Но, с другой стороны, возможности не-удавшихся государств, фактически выпадающих из международного правового поля по причине отсутствия легитимности власти (как следствие - и ответственности за свои действия), значительно превосходят возможности изгоев по укрывательству, защите и поддержке террористических групп. Помимо предоставления этими странами неограниченной территории для подготовки многочисленных бандформирований, они также предоставляют мощные финансовые возможности (в основном доходы террористических групп складываются из контрабанды товаров народного потребления и наркотиков, что при отсутствии сильной власти в государстве не составляет проблем). Кроме того, именно в неудавшихся государствах наиболее эффективна вербовка гражданского населения, а практически открытые границы позволяют боевикам проникать в соседние государства. Таким образом, неудавшиеся государства могут служить отличными плацдармами для дестабилизации таких традиционно неустойчивых регионов, как Саудовская Аравия, Пакистан и Египет.
Что касается стран-изгоев, то нет никакого сомнения, что некоторые из них представляют серьезную опасность и страшно представить мир, в котором, к примеру, в распоряжении Ирана или Северной Кореи будет находиться множество ядерных зарядов и средств их доставки. Однако они все еще независимые государства - с функционирующими экономико-социальными институтами, местом в системе международных отношений. У них есть интерес к продолжению существования, что вызывает сомнения относительно реальности их угрозы Соединенным Штатам. К тому же поскольку сильные правительства не заинтересованы в конкуренции за верховенство власти, то вряд ли они позволят террористическим группам получить слишком большое влияние в пределах границ государства.
В этих условиях нельзя не констатировать, что достаточно спорная, агрессивная и обвиняемая в двойных стандартах политика
Дж. Буша-младшего и его администрации тем не менее оказалась весьма последовательной касательно неудавшихся государств и стран-изгоев. Угрозе мирового терроризма (степень ее преувеличения в данном случае не играет роли) наносится удар по всем фронтам. Альтернативное видение внешнеполитической стратегии, высказываемое противниками президентского курса (в т. ч. небезызвестным сенатором Дж. Керри) выглядит однобоким, поскольку ими уделяется повышенное внимание проблеме именно не-удавшихся государств, что оставляет без внимания факт наличия или угрозы появления у непредсказуемых и агрессивно настроенных к США режимов оружия массового уничтожения.
1. Rotberg R.I. Failed States in a World of Terror.
Foreign Affairs. V. 81, issue 4. Р. 127-14Q. URL: http://www.foreignaffairs.com/articles/
58Q46/robert-i-rotberg/failed-states-in-a-world-of-terror (дата обращения: 28.12.2QQ9).
2. Country Reports on Terrorism. U.S. Department of State. URL: http://www.state.gov/s/ct/rls/crt/ (дата обращения: 26.12.2QQ9).
3. Martin P. State Department drops the term «ro-gue state» - cynicism and crisis in US foreign policy // World Socialist. 2QQQ. June 24. URL: http://www.wsws.org/articles/2QQQ/jun2QQQ/rogu -j24.shtml (дата обращения: Q3.Q1.2Q1Q).
4. The National Security Strategy of the United States of America, September, 2QQ2. URL: www. au.af.mil/au/awc/awcgate/nss/nss_sep2QQ2.pdf. Загл. с экрана.
5. Rogue states: Who is the real rogue? Choike. Third World Institute. URL: http://www.choike. org/2QQ9/eng/informes/lQ49.html (дата обращения: 27.12.2QQ9).
6. Boot M. Pirates, Terrorism and Failed States // The Wall Street Journal. 2QQ8. December 9. URL: http://online.wsj.com/article/SB 122869822 79878693l.html (дата обращения: Q4.Q1.2Q1Q).
7. Khan A.Q. Rogue states. Empereur: Cyber Social Institute. URL: http://www.empereur. com/armscontrol/page 1/pagel.html (дата обращения: Q6.Q1.2Q1Q).
Поступила в редакцию 2.06.2011 г.
UDC 327
“FAILED STATES” AND “ROGUE STATES”. ORIGIN OF CONCEPTS AND THEIR PLACE IN MODERN FOREIGN POLICY STRATEGY OF THE USA
Leonid Yevgenyevich PREOBRAZHENSKY, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate of International Relations and Political Science Department, e-mail: leonid.tmb.rus@gmail.com In the article the short analysis of concepts “failed states” and “rogue states” in modern foreign policy of the USA is presented. Influence of such countries on world strategic balance is similar, but the phenomena nature is opposite. Considering that the elimination of failed and rogue states is one of American foreign policy priorities it is necessary to study in details the concepts vision in political society of the USA and, accordingly, to analyze the distinctions in practical realization of policy concerning the similar states.
Key words: foreign policy of the USA; rogue states; failed states; terrorism; William Clinton.
