CC BY
52
С.Н. Минин
ГОРОДСКИЕ ДУМЫ И ЗЕМСТВА В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВЛАДИМИРСКОЙ ГУБЕРНИИ (1864-1917 гг.)
В ходе преобразований в эпоху императора Александра II в 60-70-е годы XIX в. создается система местного самоуправления. Составными элементами этой системы в уездах являлись земства, а в городах - думы. По словам А.И. Солженицына, постоянная земская управа по своим полномочиям и возможностям превосходила французское местное самоуправление 1. При оценке реформ существенны постановка и решение актуальной научной проблемы о месте общественного городского управления в системе местного самоуправления, о характере взаимоотношений городских дум и земств. Другими словами, была ли в ходе реформ создана целостная система местного самоуправления и являются ли в правовом отношении городские думы и земства равноправными субъектами этой системы? Реформы Александра II и Александра III во многом были непоследовательны и противоречивы. Коронная власть, передавая на места земствам и городским думам часть полномочий, не отрегулировала взаимоотношения дум и земств в бюджетно-финансовой сфере и по сути не попытались создать единую и целостную систему местного самоуправления.
Правовой статус земств и дум определяли локальные акты: Положения о губернских и уездных земствах (1864,1890 гг.), Городовые положения (1870,1892 гг.). Единого закона о местном самоуправлении не было. Во взаимоотношениях коронной власти, земств и дум особое значение имеет возможность разрешения конфликтных ситуаций в судебном порядке. Сенат- высшая судебная инстанция, играл роль арбитра в конфликтах. Определения первого департамента Сената основаны на разрешении сложностей правоприменительной практики статей Городового положения и являются дополнением к закону о городском общественном управлении. Сенат при разрешении судебных споров счел необходимым особо отметить отношения земства и органов городского общественного управления: «Городское управление по отношению к земским учреждениям стоит не в положении частных лиц, но равноправных органов общественного управления, с которыми пререкания земских учреждений подлежат по смыслу 151 ст. Городового положения разрешению Губернских по городским делам присутствий».2
В соответствии с Городовым Положением 1870 г. на территории Владимирской губернии действовали органы городского общественного управления - городские избирательные собрания, городские думы и управы - в течение 22 лет в шести созывах по 4-летиям с 1870 по 1892-1893 гг.
Вопросы деятельности органов городского самоуправления непосредственно связаны с их финансовым обеспечением, финансово-экономической деятельностью городских дум и управ. Реальное городское самоуправление возможно лишь в том случае, когда городское общественное управление имеет не только правовое обеспечение своего особого статуса как всесословного органа, но и возможность обеспечивать выполнение своих функций по решению разнообразных проблем жизнедеятельности города и в финансовом отношении.
Одной из форм сотрудничества городских дум и земств являлось долевое участие в финансировании социальных программ в сфере образования и здравоохранения. Образовательные учреждения, расположенные в городах Владимирской губернии, финансировались из раз-
© С. Н. Минин, 2004
личных источников. Это были средства из городского бюджета, земств и от частных лиц. При этом следует учитывать, что многие образовательные учреждения, числившиеся за земствами, часто содержались на средства городских бюджетов. Так, известная губернская земская гимназия в г. Владимире финансировалась в основном из городского бюджета (1500 руб.). В скрытой форме городское самоуправление принимало участие и в благотворительной деятельности, проходящей под эгидой земских учреждений. В расходной части бюджетов городов Владимирской губернии особой строкой были записаны расходы на благотворительные учреждения земств. В то же время во взаимоотношениях городских дум и земств в вопросах расходования бюджета часто возникали напряженные ситуации. Иногда для их разрешения требовалось вмешательство судебных инстанций.
Глава I (общие положения) Городового положения 1870 г. в п. 2 определяет, что к предмету ведомства городского общественного управления относится в числе прочих право ходатайства перед правительством о местных проблемах. Используя это положение, городские думы Владимирской губернии в числе первоочередных проблем выдвинули перед коронной властью вопрос о взаимоотношении городских дум и земств. Система местного общественного управления, включающая в себя думы и земства, изначально поставила эти учреждения в неравное положение. Правовой статус городских и уездных учреждений общественного управления (дум и земств) фактически приводит во многих случаях к дублированию в их деятельности, ставит жителей городов в финансово-экономическом положении в худшее положение по сравнению с жителями уездов (вследствие двойного налогообложения со стороны городских дум и земств). Земства взимали с владельцев городского недвижимого имущества налог в земский бюджет. При этом данная статья доходов являлась основной и самой устойчивой при формировании городского бюджета. Подобное положение тормозило развитие городов в социально-культур ном отношении, формирование бюджета, обеспечивающего полную самостоятельность городских дум.
23 февраля 1883 г. на своем заседании Владимирская городская дума решила ходатайствовать о выделении г. Владимира как губернского центра из состава земских учреждений в самостоятельную единицу, как это было установлено для Москвы, Санкт-Петербурга и Одессы. Владимирский губернатор И.М.Судиенко счел необходимым изложить свое мнение на суть проблемы. Прежде всего он отметил, что город по благоустройству и в целом по состоянию городского хозяйства неудовлетворителен. Эта ситуация объясняется, по его мнению, низким уровнем доходов в городской бюджет. С одной стороны, это связано с недостаточным уровнем развития местной торговли и промышленности, но, с другой стороны, не менее важны и «те тягостные отношения, в каких находится город к местному уездному земству».3 Далее, «платя в пользу земства значительную часть общей суммы доходов с недвижимых городских имуществ, город в то же время несет еще другие, вовсе не известные земству тяготы и налоги в пользу разных ведомств. К таковым относятся: налог в пользу казны с недвижимых имуществ, дополнительные сборы на квартирную повинность, платежи на усиление средств упраздненных уже уездных судов, на содержание центральных управлений Министерства внутренних дел, расходы на отопление и освещение тюремного замка...».4 К тому же расходы города в пользу земства во многом касаются потребностей не города, а уезда и сельского населения: «Содержа особых городоваго врача, повивальную бабку и собственныя школы, город вовсе не нуждается ни в земских врачах, ни в сельских учителях и сельских школах...»5.
Владимирский губернатор считал возм9жным не только поддержать ходатайство Владимирской городской думы, но выделить в самостоятельные земские единицы не только губернские, но и все уездные города. Это решение смогло бы решить проблему наполнения городской казны денежными средствами, основным источником которых являлся налог с городских недвижимых имуществ. Кроме этого, была бы разрешена проблема дублирования
деятельности городских дум и земств. Эта проблема, по мнению правительства, может быть решена лишь при общем пересмотре законодательства по местному общественному управлению. Таким образом, положение п.З ст. III Городового положения 1870 г. об отношении города к земским учреждения осталось в силе.
Циркулярное распоряжение из МВД от 2 июля 1890г. за № 4813 «О желаемых изменениях в ныне действующее Городовое положение 16 июня 1870 г.» следует за земской реформой. В циркуляре за подписью министра внутренних дел раскрывается цель сбора сведений с мест от губернаторов о желаемых с их точки зрения изменениях в Городовом положении. Указывается, что в правительственном плане по переустройству системы местного управления за земской реформой должна следовать городская. При этом она должна быть проведена в ближайшее время. В ходе ее разработки новое Городовое положение необходимо согласовать с земским законодательством. «Существенная важность и настоятельная потребность такого согласования вытекает из внутренней связи их между собою, из однородности начал городскаго и земскаго устройства, из условий историческаго развития законодательства по этому предмету, из свойств практическаго применения действующих по оному постановлений. Нужно, впрочем, оговорить здесь, что распространение силы усвоеннаго новым Положением о губернских и уездных учреждениях сословнаго принципа в организации сих учреждений на учреждения городския представило бы значительныя затруднения в наибольшей части городских поселений, в коих преобладает мещанство, при слабом развитии не только дворянскаго, но и купеческаго элементов в составе местнаго населения».6 Таким образом, с одной стороны, в циркуляре подчеркивается общее начало в системе местного общественного управления, включающего в себя земство, дворянское собрание и городские думы, и с другой -указывается на всесословный принцип городского общественного управления в отличие от губернских и уездных образований, основанных на сословном принципе. Главным недостатком, по мнению коронной власти, является социальный состав избирательных собраний и городских дум.
В русле преобразований системы местного общественного управления вслед за земской реформой последовала реформа городского общественного управления в 1892 г. Городские думы Владимирской губернии действовали на началах Городового положения 1892 г. 22 года в шести созывах по 4-летиям с 1893-1894 г. по 1917 г., когда их деятельность была досрочно прекращена 15 апреля решением Временного правительства. В соответствии с Городовым положением 1892 г. городские думы обладали правом ходатайства о местных нуждах перед правительством. Используя эту возможность, городские думы Владимирской губернии неоднократно обращались к власти с проблемой равного статуса городского самоуправления и. земств.
В 1905-1906 гг. ряд городских дум Владимирской губернии, а именно: Владимирской, Иваново-Вознесенской, Ковровской и Муромской, обратились к владимирскому губернатору с ходатайством перед правительством о выделении городов в «не зависимую от уездного и губернского земства вполне самостоятельную земскую единицу».7 Целью данного обращения было желание изменить систему налогообложения, в соответствии с которой горожане платили налог как в пользу города, так и земств. Как указывалось в письме от 15 мая 1906 г. Владимирской городской управы к губернатору, в Российской империи «полною земскою самостоятельнос-тию пользуются лишь три города: Петербург, Москва и Одесса, получившие данную земскую организацию еще при издании положения о земских учреждениях 1864 года».8 По мнению городских дум Владимирской губернии, население городов поставлено в неравное положение с сельским, проживающим в уездах, из-за двойного налогообложения со стороны городских дум и земств: «Владельцы городских недвижимых имуществ несут двойную тяжесть налогов в сравнении с владельцами земли и другой недвижимой собственности, находящейся в уездах вне черты городских поселений».9 Так, жители Владимира в 1906 г. уплачивали 40 000 руб. сборов в
пользу земства, в то время как сбор в пользу города составлял 33 ООО руб. Деятельность городов в области здравоохранения и образования была фактически парализована вследствие отсутствия необходимых денежных средств. В то же время земства не могли в полной мере обеспечить нужды горожан: «Нужды города не обслуживаются в настоящее время в полной мере: так, в Губернской больнице за сокращением штата коек для соматических больных приходится считаться с отказами в приеме; земская гимназия также переполнена».10
В решении Ковровской городской думы указывалось на необходимость создания целостной системы местного общественного управления, которая ликвидировала бы дублирование в деятельности земств и городских дум. В связи с этим предлагалось, чтобы местное самоуправление «осуществлялось: земством - на средства и в пределах уезда, а в городе - на средства и в черте поселения».11 В Коврове основным источником средств городского бюджета были сборы с недвижимых имуществ горожан. В 1905 г. в пользу города по этой статье поступило 18 024 руб. 80 коп., что явилось единственным устойчивым источником городских доходов. Сборы по остальным статьям (сборы с торговли и промыслов, штрафы, пошлины и т.д.) составили в 1905 г. 7 833 руб. 53 коп. Всего было получено доходов на сумму 25 858 руб.
53 коп.12 Жители города оказались фактически под бременем двойного налогообложения - в пользу города и пользу земств. На 1 руб., внесенный жителями города в городскую казну, приходилось 3 руб. 40 коп., вносимых в бюджет уездного и губернского земства.13 Земства не удовлетворяли в полной мере запросы горожан в социокультурной сфере. Так, жители г. Коврова принимались в земскую больницу только после уплаты по 7 руб. 50 коп. в месяц с каждого больного. При этом, уплачивая налог в земский бюджет, горожане по закону были лишены возможности влиять на ход дел в земстве, избирать и быть избранными, так как это право предоставлялось землевладельцам, а горожане уплачивали налог в основном с домов.
Правительство отклонило ходатайство городских дум Владимирской губернии на основании того, что данные вопросы, «как имеющие общее значение для всех земств Империи, будут приняты в соображение при предстоящем пересмотре Земскаго положения».14
В 1912 г. по инициативе 242 домовладельцев Коврова Ковровская городская управа вновь обратилась к владимирскому губернатору с ходатайством об отделении городов от земств. Это было вызвано непрерывным увеличением сборов в пользу земств с городских недвижимых имуществ. В Коврове в 1905 г. земский сбор составлял 3,4% от стоимости имущества, в 1911 г. - уже 4,59 %.
Разница между городским самоуправлением и земствами в вопросах развития образования заключалась не только в доле расходов, но и в ее структуре. Так, 3/5 всех городских расходов
и средних городских училищ, действующих на основании положения 1872 г. Около Vi Ъ городских, расходов было запланировано на систему начального образования.
В своей практической деятельности городские думы реализовали возложенные на них функции, проявив себя органами реального самоуправления. В то же время не были учтены проблемы равного правового статуса городских дум и земств, составляющих единую систему местного общественного управления. Прежде всего это касается вопросов финансовобюджетных взаимоотношений между городскими думами и земствами. Дублирование в деятельности, двойное налогообложение жителей городов сковывало возможности городского самоуправления. Коронная власть по отношению к учреждениям местного самоуправления исходила от степени представленности в земствах и думах дворянского сословия. Это - одна из причин того, почему городская реформа следует за земской, почему законодательство предоставляет преимущества земствам в сфере бюджетного обеспечения своей деятельности. Существенным недостатком реформ во второй половине XIX в. было отсутствие единого законодательства о системе местного самоуправления.
In the present article the author makes a detailed excursus the complex question about interaction between institutions of local government on the example of municipal dumas and zemstvo in Vladimir' province. There is deduction about positive practice of interaction in socio-economic history of province on the grounds of different sources. The lack of common legislation about the system of local government complicates this process.
1 Солженицын А.И. «Русский вопрос» к концу 19 века. М., 1995. С.56.
2 Сборник определений перваго департамента Правительствующаго Сената по городским и земским делам за 10 лет (1891-1900 гг.)...С.264.
3 ГАВО. Ф.14. Оп.З. Д.5450. Л.2.
4 Там же.
5 Там же. Л.З.
6Тамже. Оп.4. Д. 511. Л.1.
7Тамже.Ф.205.0п.1.Д. 1642. Л.5.
8 Там же. Л. 16.
9 Там же. Л. 16.
10 Там же. Л. 17.
11 Там же. Л.5.
12 Там же.
13 Там же. Л.8.
14 Там же. Л. 13.
Статья поступила в редакцию 27 мая 2004 г.
