CC BY
86
10.5. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗЕМСТВ В XIX ВЕКЕ
Рабынин Михаил Анатольевич. Должность: ассистент. Место работы: кафедра теории и истории государства и права, Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. E-mail: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена анализу деятельности органов земского и городского самоуправления Казанской губернии в конце ХХ века. Рассматриваются вопросы взаимодействия земских и городских учреждений, финансирования учреждений образования, организация деятельности.
Ключевые слова: земства, Казанская губерния, городская дума, образование
PROBLEMS OF LAW IN ZEMSTVOS’ ACTIVITIES IN XIX CENTURY
Rabyinin Mikhail Anatolyevich. Position: assistant. Place of study: theory and history of state and law chair, Cheboksary Cooperative Institute Branch of Russian University Cooperation. E-mail: [email protected]
Annotation: The article is devoted to the analysis of the activity of Zemstvo and municipal self-government institutions of Kazan province at the end of the ХХ century. Issues of interaction of Zemstvo and municipal institutions, financing of educational institutions, organization of activities are considered.
Key words: Zemstvo, Kazan province, State Duma, education.
Важность теоретического осмысления исторического опыта земского и городского самоуправления в России обусловлена необходимостью учитывать его в процессе становления и развития современной системы местного самоуправления. Подробное изучение дореволюционного отечественного опыта является особенно значимым в связи с разработкой федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, призванного стать наряду с Конституцией Российской Федерации правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
В последнее время можно наблюдать широкий спектр оценок исторического опыта России в области местного самоуправления: от почти полного отрицания положительного отечественного опыта земств и городов, до идеализации последнего. Поэтому является бесспорной настоятельная потребность объективной оценки практики местного самоуправления в дореволюционной России.
Концепции местного самоуправления второй половины XIX века опирались на понятия и категории, сложившиеся в результате теоретического переосмысления исторически определившегося круга проблем.
Городовое положение 1870 г., инициировавшее «общественное управление» в городах Российской империи, было разработано государственными чиновниками и утверждено царем. Государственная власть в губерниях обязана была обеспечить его беспрекословное выполнение на местах, осуществлять контроль за тем, чтобы органы городского самоуправления в своей деятельности не выходили за пределы установленных для них рамок. По существу они рассматривались государственной властью в качестве своих вспомогательных органов, на которые не
только перекладывалась большая часть забот по управлению городским хозяйством и организации жизни в городах, но и возлагались обязанности по содержанию полиции, расквартированию войск и другие подобного рода обязанности, ложившиеся тяжелым бременем на городской бюджет. Естественно, это сдерживало инициативу органов городского самоуправления, мешало им более эффективно вести свою работу, нередко порождало конфликты между губернской властью и городской думой. Первым актом учрежденной по Городовому положению 1870 г. Казанской городской думы было принятое 21 декабря 1870 г. постановление: «Просить телеграммой Министра Внутренних Дел повергнуть к стопам Его Императорского Величества Государя Императора выражение глубочайшей верноподданнической признательности городского общества за вновь дарованные ему права, которыми оно надеется воспользоваться для служения целям общественного блага, и употребить все свои силы и способности, чтобы быть достойным новой милости Великого Монарха»1.
Государственной властью применялись различные формы контроля за деятельностью органов городского самоуправления. Казанская городская дума и городская управа находились в ведении Министерства внутренних дел. Лица, избранные государственной думой на должности городского головы и его заместителя по представлению губернатора, утверждались министром внутренних дел, о чем свидетельствует следующий документ:
«Справка. Городскою Думою в заседании 19 января 1888 года избран на должность Городского Головы вместо отказавшегося А.А. Лебедева статский советник Сергей Викторович Дьяченко, о чем для представления к утверждению Министру Внутренних Дел был уведомлен г. Губернатор 20 января за № 562. Ныне г. Губернатор за № 999 сообщил, что Министр Внутренних Дел 26 минувшего февраля утвердил г. Дьяченко в должности Городского Головы2.»
Для непосредственного контроля за работой городской думы и городской управы при губернаторе действовал специальный орган - Губернское по городским делам Присутствие, которое вмешивалось в дела органов городского самоуправления и при возникновении противоречий между последними и губернатором неизменно занимало его сторону, что приводило к конфликтам между губернатором и этим Присутствием, с одной стороны, и городской думой - с другой.
Один из таких конфликтов возник в конце 1871 г. Поводом для него стал отказ первого городского головы Казани Козьмы Ивановича Романова от этой должности и решение думы назначить выборы нового городского головы. Казанский губернатор опротестовал это решение, мотивируя свой протест тем, что Романов, утвержденный в должности городского головы министром внутренних дел, только им и мог быть уволен, а до увольнения министром городская дума не имела права назначить выборы нового городского головы. В ответ на это дума приняла 30 ноября 1871 г. постановление, в котором говорилось, что поскольку 82 и 83 статьи Городового положения предоставляют думе право замещения должности городского головы без всяких ограничений и по 93 статье только для вступления в должность вновь избранного городского голо-
1 НАРТ. ф.242, оп.1, д.1979, л.3
2 НАРТ. ф.81, оп.1, д.269, л.39.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗЕМСТВ
Рабынин М. А.
вы требуется утверждение министра внутренних дел, а по общепринятому порядку выборные лица, утвержденные правительством, увольняются не иначе, как по представлению кандидата, то на основании 11 и 151 статей Городового положения отношение губернатора оставить без последствий и провести выборы немедленно.
Это постановление думы было передано губернатором в Губернское по городским делами Присутствие. Причем губернатор обвинил думу в несвоевременности поступления ему копии постановления думы об увольнении Романова и о назначении новых выборов городского головы, что не позволило ему вовремя передать это дело в Губернское Присутствие и поэтому решение думы оставить его отношение без последствий неуместно. В свою очередь Губернское Присутствие вменило думе в обязанность подписывать свои постановления непременно в день заседания думы или не далее, как на другой день после заседания, а копии представлять губернатору безотлагательно3.
Заслушав доклад управы об этом, дума в своем постановлении отметила, что в Городовом положении нет указания о том, чтобы Присутствию предоставлялось право входить во внутренний распорядок дел думы, равно как не сказано и о том, что Присутствие могло вменить в обязанность думе исполнять то, что к её обязанностям не относится, то есть безотлагательно предоставлять губернатору копии своих решений, тогда как это по 68 статье входит в обязанности не думы, а городского головы4.
Непросто складывались отношения между казанским уездным земством, в состав которого входила Казань, и городскими органами самоуправления.
Во-первых, противоречия возникали прежде всего по финансовым вопросам. Городские жители платили налог с недвижимости земству и городу, причем земство получало большую его часть, а город меньшую. Казань как составная часть уездного земства вносила крупную долю в земскую кассу, и уездное земство было тяжелым бременем для городского хозяйства. Так, с 1871 по 1892 г.г. включительно земские сборы с недвижимого имущества Казани составили в общей сумме более полутора миллионов руб., тогда как аналогичные городские сборы - около 860 тысяч руб., или 56,5% от суммы земских сборов5.
Казань была стеснена Городовым положением в выборе способов и размера налогообложения. Законом были установлены два главных сбора в пользу городской казны: первый - оценочный с недвижимого имущества и второй - с документов за право торговли и промыслов. В противоположность земству, которое могло увеличивать налоги на недвижимость применительно к своим потребностям, город не мог превысить норму, которая была установлена 129 статьей Городового положения - 1% со стоимости недвижимостей. Прочие налоги, такие как сборы с извозного промысла, с лошадей и экипажей, с перевозного промысла были некоторым подспорьем в хозяйстве города, но существенного значения для его финансового состояния не имели.
Во-вторых, соединение города, тем более губернского, как Казань, и уезда юридически в одно целое
3 НАРТ. ф.81, оп.1, д.269, л.39.
4 Постановления Казанской Государственнгой Думы за 1876 г. (Приложение). - Казань, 1876
5 Городское общественное управление Казани в 1883, 1884 годах. Отчет Казанской Городской Управы. - Казань: Типография Губернского Правления, 1885.
(уездное земство) при всех принципиальных различиях между ними экономического, административного и культурного характера приводило ещё и к функционированию параллельно двух органов самоуправления. Предметы ведения городской думы и городской управы были те же, что и предметы ведения органов уездного земства на территории, в состав которой входил и город. Это создавало поле возможных столкновений.
В-третьих, уездное земство игнорировало свои обязанности по отношению в городу, предоставляя ему самому заботиться о своих нуждах. Образование, здравоохранение, городские коммуникации, пожарная часть, полиция - все это обеспечивалось в городе собственными средствами, а земские сборы шли на покрытие таких же нужд, но за пределами Казани. В черте города размещалась земская больница, но содержалась она на средства губернского, а не уездного земства. Последнее имело в городе небольшую амбулаторию с двумя койками, которая предназначалась только для заехавших в город крестьян. Но нередко жители уезда пользовались медицинской помощью в адмиралтейской городской больнице, если работали в городе. Дети городских жителей не учились в земских школах, но дети фабричных рабочих и сельских жителей, проживавших в городе временно и работавших кучерами, дворниками, получали образование в городских школах.
В-четвертых, предоставляя земству большие денежные средства, Казань очень скромно была представлена в уездном земском собрании. Так, в 1874 г. из 54 гласных в Казани были избраны только 14 человек. В этом явно проявлялось нарушение основного принципа, который был положен законодательством в основу городского и земского положений, означавшего, что участие в самоуправлении должно было зависеть от размеров налогообложения. Если следовать этому принципу, то Казани следовало бы иметь не 14, а 30 своих представителей в составе земского уездного собрания.
В-пятых, из всех уездных земств Казанской губернии только одно, в пределах которого находилась Казань, пользовалось платежными возможностями крупного губернского города и оказывалось в лучших условиях по сравнению с другими в силу его близости к Казани. Другие же уездные земства были поставлены в неравные условия и находили возможность выделять долю своих средств находящимся на их территории населенным пунктам, в том числе городам, обеспечивать их лечебными учреждениями, школами. То есть право для одного из уездов облагать губернский город налогами было совершенно случайной привилегией, тем более несправедливой, что она принадлежала тому земству, которое менее других нуждалось в ней.
Список литературы:
1. Городское общественное управление Казани в 1883, 1884 годах. Отчет Казанской Городской Управы. - Казань: Типография Губернского Правления, 1885.
2. Инструкция о порядке ведения дел в заседаниях Казанской Государственной Думы. - Казань: Типография Губернского Правления, 1880.
3. Полный Свод законов Российской империи в 2-х томах. Т.11, кн. I. - Санкт - Петербург, 1911.
4. Постановления Казанской Государственной Думы за 1876 г. (Приложение). - Казань, 1876.
5. Систематический сборник постановлений Казанской Городской Думы за 22 года ( с 1871 по 1892 гг.
включительно). - Казань: Издание Казанской Городской Управы, 1898.
Рецензия:
Представленная на рецензирование научная статья М.А. Рабынина выполнена на актуальную тему, поскольку в последнее время можно наблюдать широкий спектр оценок исторического опыта России в области местного самоуправления: от почти полного отрицания положительного отечественного опыта земств и городов, до идеализации последнего. Поэтому является бесспорной настоятельная потребность объективной оценки практики местного самоуправления в дореволюционной России.
Несомненным достоинством настоящего исследования является последовательность изложения мыслей, позволяющая автору раскрыть тему в полном объеме. Выводы и предложения, сформулированные в настоящем исследовании, заслуживают внимания и имеют как теоретическое, так и практическое значение.
Научная статья М.А. Рабынина на тему «Правовые проблемы в деятельности земств в XIX веке» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Чебоксарского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации Н.И. Петренко
