CC BY
303
Исторический опыт Российской ИМПЕРИИ
Развитие муниципального самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX вв.: отечественная история и современность
А.Ю. Климанов
В статье на примере губернских и уездных учреждений рассмотрены ключевые проблемы муниципального самоуправления в России второй половины XIX — начала XX в. Проанализирован порядок формирования земств и городских дум, круг их полномочий. Обращается внимание на общественно-политическую роль этих органов, положивших начало развитию процесса демократического самоуправления в России. Исследованы наиболее важные проекты Временного Правительства 1917 г., которые были направлены на качественное углубление и расширение компетенции институтов местного самоуправления. Показана актуальность использования наследия земских учреждений в развитии структур самоуправления в современной России.
Ключевые слова: местное и городское самоуправление, демократизация, земская реформа, полномочия, порядок формирования, земский конституционализм
Для цитирования: Вестник МИЭП. 2016. № 4 (25). С. 115-132.
Одним из важных вопросов федерального устройства современной России является соотношение институтов местного самоуправления с институтами государственной власти. Оптимальное сочетание социально-экономических и политических интересов федерального центра и регионов предполагает перераспределение многих полномочий на местный уровень, где их реализация сможет наиболее полно выражать интересы населения.
В процессе государственно-политических преобразований в России в различные исторические эпохи принципиальной проблемой было сочетание принципов централизации и децентрализации власти. Сущность этого сочетания заключается, с одной стороны, в обеспечении тесного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов общегосударственной значимости, а с другой — в наполнении реальным содержанием ин-
Климанов алексей Юрьевич — кандидат исторических наук, доцент кафедры гуманитарных дисциплин Международного института экономики и права. Адрес для корреспонденции: [email protected].
ститута местного самоуправления с точки зрения возможности самостоятельной деятельности населения по решению вопросов местного значения.
В центре внимания настоящей статьи находится изучение исторических и правовых аспектов организации и функционирования представительных органов самоуправления в России второй половины XIX — начала XX в. с точки зрения использования исторического опыта их деятельности в процессе регулирования системы местного самоуправления в России на современном этапе.
Историко-правовые аспекты земской реформы 1864 года
Проведение земской реформы явилось закономерным этапом государственного реформирования эпохи императора Александра II, тех преобразований экономического, политического, социального строя, которые по праву вошли в историю под названием «великих реформ».
Созданию земств способствовало освобождение крестьян от крепостной зависимости Манифестом от 19.02.1861. Именно проведение крестьянской реформы стало необходимой предпосылкой для преобразования местного управления.
Еще на этапе подготовки обозначились различные подходы к пониманию сущности предстоящей земской реформы. На этом вопросе следует остановиться несколько подробнее, поскольку прояснение изначального понимания правительственной администрацией места и роли земств очень важно для осмысления реального правового содержания этого института.
Традиционной является точка зрения, согласно которой Положение о губернских и земских учреждениях 1864 г. получило окончательный облик в ходе борьбы общественной и государственной теорий самоуправления, в результате которой победила общественная теория. Вкратце приведем основные постулаты двух названных подходов. Согласно хозяйственно-государственной теории, самоуправление рассматривается как особая организация государственного управления. Государство делегирует исполнение своих полномочий нижестоящим местным структурам. Таким образом, речь идет о варианте децентрализованного государственного управления, при котором самостоятельность местных органов обеспечивается системой юридических гарантий. Самоуправление осуществляется представителями местного населения, даже если они назначаются из центра. Ключевым положением общественной теории является отказ государства от административно-
хозяйственного управления местными делами отдельных административных единиц [1, с. 523-528].
Однако специальное исследование А.Н.Верещагина [2] позволяет несколько по-новому взглянуть на идейно-политическое и, как следствие, правовое содержание земской реформы. Автор констатирует непоследовательность и противоречивость подготовительных материалов, касающихся земской реформы. В частности, в проекте Положения о земских учреждениях, направленном правительственной Комиссией по подготовке земских учреждений в Государственный Совет в 1863 г., говорилось о земствах как об «особых органах государственной власти», и в то же время в том же документе земства назывались общественными и даже частными органами, компетенция которых ограничивается местными хозяйственными интересами [2, с. 22-23]. Разгадка парадокса заключается в том, что на содержание правовых документов, лежавших в основе реформы местного самоуправления, большое влияние оказывало соотношение политических сил, борьба представителей консервативного и либерального лагерей.
На первом этапе Комиссию по подготовке реформ местного самоуправления Министерства внутренних дел возглавлял известный сторонник либеральных реформ Н.А.Милютин. Он рассматривал земское управление как чисто местную, не касающуюся государственных дел сферу. Именно поэтому он всячески стремился оградить земства от вмешательства правительственной администрации, выступал за расширение представительства в них крестьян и другие прогрессивные меры [2, с. 25].
Однако вскоре из-за изменения политической ситуации председателем Комиссии по подготовке реформы земских учреждений был назначен яркий выразитель позиции влиятельных сил охранительного, консервативного лагеря правительственной бюрократии граф П.А.Валуев. Валуев также признавал, что «в основе предположений о земских учреждениях лежит децентрализаторская мысль» [2, с. 28]. Но, продолжает мысль П.А.Валуев, «государственная власть не отделяет себя от земства, а привлекает его к общему делу... В сущности, передавая земским учреждениям в известных пределах некоторые предметы ведомства, Правительство не уменьшает совокупность своих прав, но облегчает бремя лежащих на них обязанностей» [2, с. 28]. По мнению П.А.Валуева, не существует специфических «земских дел», не касающихся интересов государства [2, с. 29]. По меткому выражению А.Н.Верещагина, «Валуев обнаруживал весьма парадоксальное, но легко обнаруживаемое психологическое желание отделить государство от
земства, не отделяя при этом земство от государства» [2, с. 30]. Таким образом, в вопросе осмысления роли местного самоуправления имело место причудливое сочетание двух противоположных взглядов на земство. Именно поэтому правительство, используя механическое сочетание этих противоположных подходов, «в разные моменты было склонно считать земство то общественным институтом, то государственным — смотря по обстоятельствам» [2, с. 30]. Такой вывод, с нашей точки зрения, позволяет правильно расставить необходимые акценты в восприятии фактического статуса земских и городских органов в системе органов управления Российской империи.
Порядок формирования уездных и губернских земств
Земская реформа стала одним из краеугольных камней нового пореформенного общественно-политического устройства, знаменовала собой политический сдвиг России в сторону буржуазного порядка. В состав земских учреждений входили земские органы уездного и губернского уровней [3, Ст. 1]. Уездный земский орган состоял из уездного земского собрания и уездной земской управы [3, Ст. 13]. Губернское земство также разделялось на собрание и управу [3, Ст. 50].
В целом в основу выборов в земские учреждения была положена буржуазная концепция имущественного ценза. Но для уравновешивания принципа всесословности царским правительством вводилась куриальная система, позволявшая администрации регулировать соотношение и численность выборщиков от различных сословий. Это правовое дополнение в выборную систему было введено, в первую очередь, в интересах дворянства.
Выборы в уездное земство проходило по трехклассной куриальной системе. Положение 1864 г. делило избирателей на три курии:
♦ уездных землевладельцев всех сословий;
♦ собственников недвижимого имущества в городах;
♦ сельских обществ, т.е. крестьянскую курию [3, Ст. 14].
Выборы депутатов (гласных) в уездных земствах проводились раздельно на съездах уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ.
В избирательном съезде уездных землевладельцев имели право принимать участие лица, владевшие не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью не менее 15 тыс. руб. [3, Ст. 23 (а, б)], а также имеющие промышленные заведения, приносящие доход не менее 6 тыс. руб. в год [3, Ст. 23 (в)]. То есть в первой курии
преобладали крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы, имевшие в собственности менее 1/20 полного земельного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных [3, Ст. 23 (г)]. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину полного ценза [3, Ст. 23 (г)].
В работе второй курии принимали участие домовладельцы, фабриканты, купцы, а также горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом не менее 6 тыс. руб. [3, Ст. 28 (а, б)]. К этой же курии относились лица, имевшие в собственности недвижимость стоимостью не ниже 3000 руб. в крупных городах, не ниже 1000 руб. в средних населенных пунктах и не менее 500 руб. в малых городах [3, Ст. 28 (в)].
Крестьянская курия формировалось по наиболее сложной схеме. Выборы гласных от крестьян были трехступенчатыми. На первом этапе съезды для избрания уездных гласных от сельских обществ собирались из выборщиков, назначаемых волостными сходами [3, Ст. 30]. На втором — по распоряжению губернского правления в каждом уезде назначалось несколько избирательных съездов от сельских обществ, которые разделялись по мировым участкам или мировым станам, где избирались выборщики [3, Ст. 31]. Наконец, на третьей стадии избирательный сельский съезд уже из определенных выборщиков выбирал установленное число гласных уездного земского собрания [3, Ст. 32].
В выборах в земства не могли принимать участие лица моложе 25 лет, находившиеся под уголовным следствием или судом; отрешенные от должности, банкроты, исключенные из духовного ведомства [3, Ст. 17]. В гласные не могли избираться представители правительственной администрации: губернаторы и вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, чины местной полиции [3, Ст. 36].
О сословном представительстве по результатам первых выборов уездных земских гласных в 1865 г. можно судить по данным таблицы [4, с. 49].
Гласные избирались на трехлетний период в сроки, назначаемые министром внутренних дел [3, Ст. 38]. После завершения выборов созывались уездные земские собрания во главе с председательствующим — уездным предводителем дворянства [3, Ст. 43]. Для кворума требовалось не менее трети от общего количества гласных (по крайней мере, не менее 10) [3, Ст. 42, 85]. После приведения гласных к присяге начиналась работа земского собрания [3, Ст. 82]. На первом заседании уездные гласные избирали из состава уездного собрания губернских
Состав гласных уездных земских собраний
Сословие Количество гласных %
Дворяне 4962 41,64
Духовные лица 774 6,5
Купцы 1242 10,42
Мещане 54 0,45
Крестьяне 4581 38,45
Другие сословия 302 2,53
Всего 11 915 100
гласных: от 6 уездных — одного губернского. В состав губернских земских собраний входили также предводители дворянства и председатели уездных земских управ, 2-3 чиновника от казенных и удельных (царской фамилии) имений.
Заседания земств проходили открыто и гласно. Решения (определения) земских собраний принимались простым большинством голосов, причем в случае равенства решающим считался голос председателя [3, Ст. 89].
Уездные и губернские земские собрания собирались один раз в год: уездные — не позднее сентября, губернские — не позднее декабря [3, Ст. 76]. Для сессий уездных земств отводилось 10 дней, для губернских — 20-дневный срок.
Уездные и губернские земские собрания избирали уездные и губернские земские управы, которые являлись их исполнительными органами. В отличие от собраний, деятельность которых имела сессионную форму, управы проводили заседания в течение всего года [3, Ст. 99]. Уездная земская управа состояла из председателя и двух членов, избираемых земцами также на 3 года [3, Ст. 46]. Аналогичный орган губернского уровня включал председателя и 6 членов, также выборных и также назначаемых на 3 года [3, Ст. 56]. Председатели и члены управ считались состоящими на государственной службе и получали фиксированное жалование [3, Ст. 49, 57]. Примечательно, что председатели уездной и губернской управ должны были утверждаться на своем посту соответственно губернатором и министром внутренних дел. Тем самым блокировалась возможность избрания на пост руководителя земства лица нелояльно, а тем более радикально настроенного по отношению к правительству. Если кандидатура на должность отклонялась, назнача-
лись новые выборы, но гласный, не получивший утверждение, не мог баллотироваться на пост вторично.
Для управления отраслями хозяйственной жизни, вверенными земствам, земские управы с разрешения земских собраний могли приглашать технических специалистов на условиях найма [3, Ст. 60]. Так, в земских учреждениях с течением времени все большую роль стала играть интеллигенция, осуществлявшая функцию земских служащих. Постепенно значение этого слоя возросло настолько, что «в период максимального развития земской деятельности на каждого гласного в среднем приходилось до 50 служащих: статистиков, инженеров и техников, секретарей, бухгалтеров, заведующих отделами, учителей, врачей, агрономов, страховых агентов и т.д.» [5, с. 10]. Передовая интеллигенция в значительной степени формировала положительный облик и репутацию таких необычных для самодержавной России учреждений, какими являлись выборные всесословные земства.
Полномочия уездных и губернских земств
Круг полномочий земских учреждений был строго ограничен «делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии» [3, Ст. 1]. Компетенция земских и губернских земств сформулирована в статьях 2 и 62 Положения о губернских и уездных земских учреждениях.
К ведению уездных земств относилась продовольственная помощь населению, заведование лечебными и благотворительными учреждениями, «участие, преимущественно в хозяйственном отношении... в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах», забота о развитии местной торговли, предупреждение эпизоотий, устройство дорог, земская почта, заведование земским страхованием имущества и другие хозяйственные вопросы [3, Ст. 2]. В дополнение к перечисленному перечню к сфере компетенции губернских земств относилось открытие новых ярмарок, новых пристаней на судоходных реках, предоставление губернатору обоснований о передаче дорог и дорожных сооружений из земского в общегосударственное ведение, рассмотрение жалоб на действия земских управ [3, Ст. 62].
Согласно Положению 1864 г. земства получили право вводить налоги на население для покрытия своих расходов [3, Ст. 2]. Основой земского бюджета было налогообложение недвижимого имущества: земель, домов, фабрично-заводских предприятий и торговых заведений. В целом это были очень скудные средства. Расходы земств делились на
«обязательные» и «необязательные». К первым относились дорожная, квартирная и подводная повинности, падавшие, главным образом, на крестьянское население, а также содержание гражданских управлений, тюрем, мировых судов и др. Расходы на здравоохранение и народное образование считались «необязательными» [5, ^ 13-14].
Губернские земские собрания имели право издавать обязательные постановления для уездных земств [3, Ст. 66], а также относить к сфере компетенции губернских либо уездных земств земские здания, сооружения, пути сообщения, повинности, заведения общественного призрения [3, Ст. 62].
Итак, властные полномочия земств в основном заключались в праве губернских земств принимать обязательные для исполнения постановления в отношении органов самоуправления уездного уровня. Уездные земские собрания в свою очередь давали инструкции уездным управам своих земств о способе исполнения решений губернских собраний [3, Ст. 66]. Необходимо подчеркнуть, что силу властного распоряжения постановление земства приобретало только после его утверждения губернатором или министром внутренних дел [3, Ст. 90, 92].
Характерной особенностью правительственного установления о земствах было жесткое ограничение деятельности земств исключительно вопросами местного хозяйства. В категоричной форме в Положении 1864 г. говорилось об ответственности земских учреждений за малейшее отклонение от строго очерченной границы их деятельности [3, Ст. 7,8]. Земствам предписывалось в неукоснительной форме ограничивать круг своих действий пределами подведомственной губернии или уезда [3, Ст. 3]. Между тем, земства с момента своего создания всячески стремились к объединению своих усилий, к координации своей деятельности в общегосударственном масштабе, и правительство очень настороженно относилось к подобной тенденции. И уже в 1867 г. Правительствующий Сенат в своем разъяснении отметил, что обмен постановлениями между губернскими земскими собраниями «представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний и уездов» [5, ^ 15].
Министр внутренних дел или губернатор могли приостановить исполнение любого постановления земства в случае их противоречия «общим государственным пользам» [3, Ст. 9].
Земства вводились не на всей территории империи. В 1865 г. они начали свою деятельность в Самарской, Пензенской, Костромской, Новгородской, Херсонской, Псковской, Курской, Ярославской, Полтавской, Черниговской, Московской, Харьковской, Казанской, Санкт-Пе-
тербургской, Рязанской, Воронежской, Калужской, Нижегородской и Тамбовской губерниях. В 1866 г. земские учреждения были учреждены еще в 9 губерниях: Смоленской, Тверской, Тульской, Симбирской, Орловской, Владимирской, Саратовской, Екатеринославской и Таврической. Позднее в отдельных губерниях создание земств было продолжено. Таким образом, к концу 1870-х гг. земства существовали только в 34 губерниях европейской части Российской империи, т.е. менее чем на половине территории страны [5, с. 12].
Несмотря на значительные трудности в деятельности земств как органов местного самоуправления, что было связано с жесткими препонами со стороны правительственной администрации и ограниченными правовыми полномочиями самих земских учреждений, они сыграли значительную роль в развитии народного образования и медицины, земской статистики.
Порядок формирования органов городского самоуправления
Буржуазные реформы объективно способствовали возрастанию роли городов в социально-экономической, политической и культурной жизни страны. Вслед за земской реформой в общественно-политическую повестку дня встал вопрос о создании системы общественного управления в городах.
В основу создания органов городского самоуправления легли принципы земской реформы. Городской реформой 1870 г. были созданы всесословные органы городского самоуправления.
Система городского общественного самоуправления включала три элемента: городское избирательное собрание, городскую думу, городскую управу [6, Ст. 15]. Функциональное назначение городских избирательных собраний заключалось в организации избрания гласных городской думы [6, Ст. 16].
Избирательным правом пользовались лица, достигшие 25 лет независимо от своего сословного положения, владельцы недвижимости на праве собственности, облагаемой налогом в пользу городской казны, лица, уплачивающие торгово-промышленные сборы [6, Ст. 17]. Женщины, по своему имущественному положению соответствующие требованиям статьи 17, могли участвовать в выборах только через опекунов или уполномоченных [6, Ст. 20]. Кроме физических лиц избирательным правом в качестве юридического лица пользовались ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, монастыри, церкви, уплачивающие в пользу города соответствующие сборы [6, Ст. 21].
Таким образом, избирательное право основывалось на буржуазном принципе — имущественном цензе. Цензовая схема базировалась на так называемой «трехразрядной системе» объединения групп избирателей, воспринятой из муниципального законодательства Пруссии.
Процедура организации выборов в гласные начиналась с учреждения трех избирательных собраний из обывателей, пользующихся правом голоса [6, Ст. 17-22, 24]. Причем списки избирателей составлялись в порядке уменьшения величины платежей, которые налогоплательщики выплачивали в городской бюджет. В итоге избиратели образовывали три количественно далеко неравные группы, численность которых определялась суммарным равенством городских платежей. Каждый из разрядов имел право выбирать в городскую думу одинаковое количество гласных. На практике же это приводило к крайне непропорциональному представительству депутатов от разных разрядов. Так, в Петербурге на первых выборах в первый разряд вошло 224 человека, во второй разряд — 887 и в третий — остальные 17 479 избирателей. Каждой категории надлежало избрать по 84 депутата-гласных. То есть в столичную думу проходил один депутат от 2,6 избирателей первого разряда, от 10,5 — второго разряда и от 208 — третьего [7, а 225].
Избранными в городскую думу признавались лица, получившие в своем избирательном собрании большинство голосов от присутствующих избирателей [6, Ст. 38]. В случае, если гласных оказывалось менее необходимого количества для данного избирательного собрания, для выборов недостающего числа составлялся список из лиц, получивших наибольшее количество голосов после избранных. Список составлялся в пропорции не более 2 кандидатов на 1 из оставшихся мест. В этом случае для избрания гласным достаточно было набрать простое большинство голосов. Если кандидаты в городские гласные получали равное число голосов, то вопрос решался при помощи жребия [6, От. 38]. Избирательные собрания не имели права наделять гласных никакими инструкциями, т.е. давать им императивный мандат [6, Ст. 40]. После окончания выборной процедуры избирательные комиссии прекращали свою работу [6, Ст. 41].
Городовое положение регламентировало количество избираемых гласных в зависимости от численности избирателей в городе (от 30 до 72) [6, Ст. 48]. Исключение составляли столичные думы: в Московской городской думе — 180 гласных, в Санкт-Петербургской — 252. Гласные избирались на срок 4 года [7, с. 224].
На первом заседании городской думы избирался исполнительный орган общественного управления — управа и городской голо-
ва. Городской голова утверждался в должности в губернских городах министром внутренних дел, в прочих — губернатором [6, Ст. 92]. Законодательство содержало ряд ограничений по национальным и религиозным признакам. В частности, в составе городской управы нехристиане не могли иметь более трети мест [6, Ст. 88].
Данные статистики свидетельствуют, что городская реформа по созданию органов местного самоуправления предоставила возможность избирательного права лишь 5-6% городских обывателей, т.е. крайне незначительному числу жителей городов Российской империи [7, с. 228]. Причем с увеличением размера города имело место не увеличение, а снижение числа горожан, имевших право голоса. Это труднообъяснимое, на первый взгляд, обстоятельство было связано с большим числом жителей, которые проживали в столицах и крупных промышленных центрах на условиях найма и не являлись собственниками недвижимости (например, наемные рабочие, студенчество, интеллигенция). Оборотной стороной этой искаженной системы представительства была значительная доля избирателей — собственников своего жилья в малых и мельчайших городках, которая многократно превышала средние показатели [7, с. 228-229]. Как отмечалось в дореволюционных исследованиях социальной статистики, в небольших мещанских городках избирательное право в городские думы фактически приближалось к всеобщему [7, с. 229]. Конструируя тенденциозную систему представительства в городских органах самоуправления, правительство рассчитывало обеспечить имущим классам преобладающие положение в городских думах и ограничить прохождение малоимущих налогоплательщиков. По данным на начало 1880-х гг. из 2940 гласных (по 40 думам) к первому разряду относилось 759 гласных, ко второму разряду — 1031 и к третьему — 1051 гласных [7, с. 231]. Несравненно больший по удельному весу третий разряд избирателей был представлен только 39% гласных [7, с. 231]. В целом трехразрядная система в наибольшей мере отвечала интересам купечества, городской буржуазии. Поэтому с началом царствования Александра III правящие круги приступили к мерам, направленным на ослабление влияния буржуазных элементов в городском общественном управлении.
Полномочия органов городского самоуправления
В ведении органов городского самоуправления находился примерно тот же круг вопросов, который определял компетенцию земских уч-
реждений. К «предметам ведомства городского общественного управления» относились вопросы внешнего благоустройства городов (освещение улиц, поддержание мостовых и дорог, противопожарные меры); организации торговли в городе, включая мероприятия, направленные на развитие местной торговли и промышленности; развития местного здравоохранения и устройство за счет города благотворительных заведений и больниц и заведование ими [6, Ст. 2]. В компетенцию городской думы также входило составление городского бюджета [6, Ст. 139147). По предметам своей компетенции городские думы получили право издавать обязательные для всех городских жителей постановления [6, Ст. 103]. Перечень постановлений носил исчерпывающий характер.
Думе предоставлялось право устанавливать в пользу города различные виды сборов: оценочные (с недвижимости), с трактирных и постоялых дворов, извозного промысла и ряд других [6, Ст. 128]. За 20-летие с 1871 г. по 1890 г. доходы городов возросли с 19 до 56 млн руб. [7, с. 231], однако города не были полностью свободны в расходовании поступавших средств, т.к. значительную часть их составляли так называемые обязательные расходы, общий перечень которых состоял из 12 пунктов (в основном на содержание полиции, тюрем, воинский постой) [6, Ст. 139]. Только после покрытия обязательных расходов разрешалось тратить городские средства на другие нужды [6, Ст. 140].
Постепенно в функции органов городского самоуправления вошел перечень вопросов, связанных с благоустройством, санитарно-гигиеническим состоянием города, развитием транспортных средств, устройством начального детского образования, медицинского обслуживания населения.
Контроль за деятельностью земств возлагался на губернаторов и создававшиеся при них губернские по городским делам присутствия, состоявшие из вице-губернатора, окружного прокурора, председателя мирового суда, иных представителей администрации [6, Ст. 11]. Этот орган ставил городские думы под контроль губернатора, т.к. как давал право губернатору в случае необходимости принимать решения в обход городской думы [6, Ст. 12]. Кроме губернского присутствия рычагом давления на органы местного самоуправления выступала ст. 104 Городового положения 1870 г., в которой указывалось на обязательность согласования проектов постановлений городской думы с городским полицмейстером. Последний со своей стороны мог предлагать думе целесообразные с точки зрения полиции проекты городских постановлений. В случае несогласия между думой и полицмейстером
об издании тех или иных постановлений вопрос выносился на губернское присутствие.
Как видно из приведенных статей Городового положения, деятельность городских дум была строго регламентирована и ограничена исключительно хозяйственной сферой деятельности. Органы самоуправления не располагали принудительной властью, не имели значительных бюджетных средств (с учетом расходов на обязательные статьи, о чем говорилось выше), испытывали постоянное давление со стороны правительственной администрации. Недостатки в работе были связаны и с субъективными факторами: сказывался недостаток опыта муниципальной деятельности, общегородские интересы, особенно в провинциальных городах, приносились в жертву интересам городских толстосумов, имели место злоупотребления в расходовании общегородских средств и т.п. [7, с. 230]. Тем не менее городские думы не бездействовали. На примере Петербурга можно видеть, какие значительные изменения произошли, в частности, с положением дел в народном просвещении. В 1877 г., когда общественное самоуправление получило возможность заведовать начальными городскими училищами, их насчитывалось лишь 16 на всю столицу. Всего через 5 лет число городских начальных училищ было увеличено думой почти в 10 раз, до 156 [7, с. 232]. Петербургская городская дума проводила большую работу по распространению культуры и просвещения среди городских низов (открытие воскресных школ, бесплатных городских читален). В том же направлении с большим или меньшим успехом работа проходила и в других городах. В целом, если в 1871 г. городские думы ассигновали на содержание благотворительных заведений 581 тыс. руб. и учебных — 500 тыс. руб., то в 1890-е гг. расходы по этим статьям увеличились почти на порядок, соответственно, до 5,2 млн руб. и 4,7 млн руб. [7, с. 231].
После проведения земской и городской реформ самоуправление в России началось хотя и медленное, сопряженное как с многочисленными объективными, так и с создаваемыми властями субъективными трудностями, но уверенное поступательное развитие. Самое главное, что дали земские и городские учреждения самоуправления, — это начало демократического процесса на муниципальном уровне. Земское и муниципальное движение сыграло выдающуюся роль в развитии народного просвещения и здравоохранения, в общем росте народного благосостояния. Деятельность земств и городских дум стала отправным пунктом земского конституционного движения — предвестника утверждения в России парламентских начал.
Проекты Временного Правительства по реформированию системы земского и городского самоуправления
Проблема организации и развития местного самоуправления получила новый импульс в связи с падением монархии и необходимостью приведения деятельности земских и городских структур самоуправления в соответствие с радикально изменившейся общественно-политической ситуацией в стране. О значении, которое придавало Временное Правительство развитию самоуправленческих начал в стране, говорит тот факт, что уже 03.03.1917 им была принята Декларация о реформе местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права [8, с. 124]. Было созвано Особое совещание при Министерстве внутренних дел под председательством С.М.Леонтовича, которое за полгода (с 26 марта по 26 сентября) разработало пакет документов, в основном одобренный Временным Правительством [8, с. 124]. Комплексный проект Особого совещания предусматривал качественное преобразование существующих институтов местного самоуправления и введение новых важных звеньев и элементов.
Реформа охватывала следующие вопросы:
♦ создавалось поселковое самоуправление;
♦ вводилась более мелкая земская единица — волостное земство;
♦ планировалось провести демократизацию существующей системы губернских и волостных земств, в частности, земства получали значительные финансовые источники для более полнокровной деятельности и устранялась столь тяготившая земства их зависимость от администрации;
♦ предусматривался пересмотр Городового положения, также направленный на устранение подавления самостоятельности органов городского самоуправления; более крупные города выделялись из земств с предоставлением им прав вступать в союз с другими земствами и городами;
♦ было опубликовано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию;
♦ было принято Положение о Всероссийском Земском Соборе [9, с. 87-157].
Таким образом, впервые в истории России земское движение получало не только цельное организационное оформление, но и создавалась продуманная и эффективная инфраструктура, позволяющая выстроить реально работающую систему самостоятельного участия большинства населения в формировании и отправлении местного самоуправления.
Функции местного самоуправления были значительно расширены: уже на уровне волостного земства к их ведению были отнесены вопросы оказания юридической помощи населению, заведование школьным делом не только в хозяйственном, но и в учебном отношении, создание бирж труда и меры по охране труда, устройство общественных учреждений мелкого кредита, охрана общественного порядка и безопасности [10, Ст. 3]. Надзор и контроль за деятельностью земств заключался не в подавлении властями их малейшей самостоятельности, как было при царизме, но в принесении протестов представителями администрации на действия земства в строго установленном законом порядке [10, Ст. 94, 95].
Значительные шаги были предприняты для улучшения обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Губернские и земские учреждения, кроме существующих сборов, получили право на специальные сборы с недвижимого имущества и добавочный к государственному подоходному налогу сбор [11, П. 1, Ст. II). Губернским и уездным земствам предоставлялось право ходатайствовать о временном введении в пользу земств сборов с грузов, привозимых или вывозимых из губернии или уезда железнодорожным или водным транспортом [11, П. 2, Ст. Постанавливалась надбавка в пользу губернских земств к государственному подоходному налогу [11, П. 9, Ст. II].
Большое внимание уделялось коллективной деятельности земских и городских органов самоуправления. Царское правительство всячески препятствовало стремлению земств к координации своей деятельности, опасаясь усиления политического компонента в их деятельности. Теперь возникли условия для приведения стремления земств к объединению в различные организационные формы (например, в форме товариществ, союзов). Товарищества могли заключаться на основании постановлений губернских, уездных и волостных земских собраний, а также городских и поселковых дум для совместного участия в торговом или промышленном предприятии, т.е. для реализации совместных интересов в коммерческой сфере [12, Ст. 1, Разд. I]. Союзы земств, городов и поселков могли образовываться как общие — по всем вопросам ведения этих учреждений, так и специальные — по отдельным отраслям [12, Ст. 2, Разд. I]. Распорядительному органу союза — собранию уполномоченных — могли передаваться все права земского собрания или городской думы за исключением права налогообложения и издания обязательных для населения постановлений [12, Ст. 8. Разд. II]. Наконец, для обсуждения общих вопросов, касающихся нужд земств и городских
муниципальных органов, могли созываться съезды их представителей [12, Ст. 1, Разд. III]. Организационным требованием к созыву земского съезда было уведомление его учредителями губернского комиссара о месте, времени и составе мероприятия, если съезд созывался в масштабе губернии, и министра внутренних дел, если земский съезд планировалось провести на межгубернском уровне [12, Ст. 2, Разд. III].
Наконец, Временное Правительство приняло Положение о Всероссийском Земском Союзе, своего рода «увенчании» здания самоуправления, о чем мечтали полстолетия земские деятели разных поколений. Цель Союза определялась необходимостью решений задач общеземского характера, войной и ее последствиями [13, Ст. 1]. В состав общегосударственного земского объединения могли входить любые губернские земства [13, Ст. 3]. Высшим распорядительным органом Союза являлось Собрание уполномоченных из расчета представительства по три уполномоченных на губернию [13, Ст. 7].
Резюмируя изложенное, необходимо подчеркнуть, что создание Особым совещанием муниципального законодательства явилось обобщением многолетнего опыта практической деятельности органов местного самоуправления различного уровня, а также многочисленных теоретических разработок и проектов, созданных на различных этапах земского движения.
В истории становления представительных органов местного самоуправления весьма четко прослеживается общая тенденция медленного, поэтапного, противоречивого становления представительных институтов, наиболее приближенных к нуждам и потребностям населения. Между тем и в наши дни развитие представительных органов местного самоуправления — это не только проблема формирования организационно-правового механизма реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. От степени успешности создания реально действующих представительных структур на местном уровне, эффективно отстаивающих интересы российских граждан, зависит развитие гражданского общества в нашей стране и в более широком смысле — общая демократическая организация общества. Как отмечают О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев, «местное самоуправление — это прежде всего местная публичная власть, форма осуществления народом своей власти на местном уровне» [14, с. 86]. Именно поэтому реализация правовых норм, гарантирующих самостоятельную роль представительных органов местного самоуправления как принципиального условия самоорганизации населения, должна встречать моральную и материальную поддержку со стороны государства.
Литература
1. ГрадовскийА.Д. Собр. соч. Спб., 1899. Т. 2.
2. Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. М., 2002.
3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. www. emsu.ru/lm/monf/library/MUN4/4.htm (дата обращения: 05.08.2016).
4. Веселовский Б.Б. История земств за сорок лет. СПб., 1910. Т. 3.
5. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
6. Городовое положение 1870 г. // Хрестоматия по истории СССР. 1861-1917 гг. М., 1990. С. 87-90.
7. Нардова В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г. // Великие реформы России 1856-1874 гг. / Под ред. Л.Г.Захаровой. Л., 1992.
8. ЛаптеваЛ.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
9. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов (1861-1917 гг.). www.emsu.ru/lm/monf/ library/MUN4/cont.htm (дата обращения: 05.08.2016).
10. Временное положение о волостном земском управлении // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов (1861-1917 гг.). www.emsu.ru/lm/monf/library/ MUN4/8.htm (дата обращения: 05.08.2016).
11. Положение Временного Правительства о некоторых мероприятиях по улучшению земских финансов. www.emsu.ru/lm/monf/library/ MUN4/22.htm (дата обращения: 05.08.2016).
12. Проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений. www.emsu.ru/lm/monf/ library/MUN4/16.htm (дата обращения: 05.08.2016).
13. Положение о Всероссийском Земском Союзе. www.emsu.ru/lm/ monf/library/MUN4/10.htm (дата обращения: 05.08.2016).
14. Кутафин М.Е., Фадеев В.И. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2007.
The development of the municipal self-governing in Russia in the second half of XIX — early XX centuries: national history and modernity
Klimanov Alexey — Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Humanities Department of the International Institute of Economics and Law Address for correspondence: [email protected]
The author considers the key issues of municipal self-governing of the second half of XIX century — beginning of XX century in Russia on the example of provincial and district institutions. The order of Zemstvos and municipal Dumas formation is considered in details as well as the scope of their authority. Attention is drawn to the socio-political role of these bodies, which initiated the democratic self-governing process in Russia. The most important projects of the Provisional Government of 1917, aimed at deepening the quality extension of the competence of local government institutions are analyzed. The relevance of using Zemstvo institutions' heritage in developing local governing institutions in modern Russia is shown.
Key words: local and city self-governing, democratization, land reform, powers, order of formation, provincial constitutionalism
For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2016. N 4 (25). P. 115-132.
