CC BY
352
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №1 (105) 2012
УДК 930
О. В. ЧУДАКОВ
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (МАРТ 1917 ~ ОКТЯБРЬ 1917 гг.)___________________
Рассматривается законодательство Временного правительства в области реформирования органов городского самоуправления в период социальных катаклизмов (март 1917 — октябрь 1917 гг.).
Ключевые слова: Временное правительство, городское общественное самоуправление, законодательная деятельность, социальные катаклизмы.
Февральская революция 1917 г. заметно активизировала процессы демократизации, становления новых общественно-политических объединений и переустройства действовавших на местах органов городского самоуправления и, в свою очередь, привела к появлению в стране двоевластия. Это означало, что орган, который отстаивал интересы буржуазии (Временное правительство) был наделен официальной властью, а Совет рабочих и солдатских депутатов, представлявший интересы трудящихся, сосредоточил в себе всё реальное управление. Временное правительство, организованное на основе Временного комитета Государственной думы, одновременно сочетало в себе право на издание законов (и декретов) и право на их же самостоятельное исполнение. Связано это было с тем, что в сложившихся революционных обстоятельствах не было возможности создать полноценные правительственные учреждения.
На местах органы управления подвергались очень сильным изменениям. Во-первых, они становились более демократичными, так как давление народных масс на местах было сильным. Во-вторых, наблюдались некоторые центробежные тенденции. Это было напрямую связано с событиями в центре — революция и сопутствующий ей хаос позволяли усилиться местной буржуазии. Однако сложившаяся на местах система административных учреждений отличалась пестротой и сложностью, «конкуренцией власти», а это, в свою очередь, вело к общему ослаблению государственного аппарата Временного правительства.
Реальная власть на местах принадлежала разнообразным по названиям Коалиционным комитетам общественных организаций, которые контролировали вновь созданную милицию и власть над гарнизоном. Всюду рядом с комитетами возникали Советы рабочих и солдатских депутатов, быстро сложившиеся в параллельную систему общественных организаций, имевших и определенные властные функции. Совместными усилиями Комитетов общественных организаций и Советов рабочих депутатов существовавшие ранее органы городского самоуправления были реорганизованы и дополнены делегатами от партий и Советов. Эти реорганизованные временные думы осуществляли управление городским хозяйством вплоть до последующих выборов в новые городские
думы, создававшиеся уже на принципе всеобщего избирательного права.
После образования Временного правительства первым делом оно направило все свои усилия на решение основных внутриполитических проблем. 3 марта 1917 г. оно приняло Декларацию, согласно которой вырабатывались положения о выборах в Учредительное собрание, проводилась всеобщая амнистия и возвращались ссыльные и политические заключенные, всё российское население приобретало гражданские свободы, а во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права [1].
Для этого правительством было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления при Министерстве внутренних дел под председательством С. М. Леонтьева (25 марта 1917 г.). В его работе приняли участие многие известные юристы и государствоведы России: Б. Б. Веселовский, В. Н. Твердохлебов, Д. Д. Протопопов, А. А. Станкевич, Н. М. Тоцкий, Н. Н. Виноградовский и др. В результате из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством, более 40 были направлены на осуществление этой реформы:
1. «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» (утверждено 15 апреля);
2. «Об учреждении милиции» (17 апреля);
3. «Наказ городским общественным управлениям «О применении Временных правил о производстве выборов гласных городских дум» (3 мая);
4. «Преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового положения» (30 мая);
5. «Об изменении действующих положений об общественном управлении городов» (9 июня);
6. «Положение о поселковом самоуправлении» (15 июля);
7. «О гарантировании займов городов и земств» (8 августа);
8. «Наказ о выборе поселковых гласных» (11 августа);
9. «О порядке выделения городов из земств» (сентябрь);
10. «Об изменении правил о городских доходах и расходах» (9 сентября);
11. «Положение о губернских и уездных комиссарах» (19 сентября) и многие другие документы.
Одновременно Временным правительством были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов «О составлении городами планов» и «Об образовании в крупных городах домовых комитетов» [1]. Таким образом, реформа охватила достаточно широкий круг вопросов:
1) преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового положения (в ряде городов впервые), пересмотр действовавшего Городового положения 1892 г., с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами;
2) создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство — О.Ч.);
3) преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства. Было изменено Земское положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране — с отличиями, вызванными местными особенностями;
4) было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления [2].
Надо отметить, что в области подготовки законопроекта о выборах в органы местного самоуправления Временное правительство столкнулось с волей Петроградского Совета, которому Министерство внутренних дел передало свой проект на заключение 11 апреля 1917 г. Исполком Совета потребовал, чтобы был понижен возрастной ценз для избирателей с 21 года до 19 лет, изъят пункт об обязательном цензе оседлости в три месяца [3]. В той или иной форме, как показывает изучение текста постановления Временного правительства от 15 апреля 1917 г., эти поправки были учтены.
Постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управах» вводило в действие новые временные правила о производстве выборов гласных и временные правила об участковых управлениях, которые уже получили наименование «районных дум» [4]. Впервые им вводилось всеобщее избирательное право в нашей стране, равное, прямое, с тайным голосованием. Россия приобщилась к практике западно-европейской избирательной жизни с предвыборной борьбой политических партий, партийными списками на выборах, с пропорциональной системой представительства. Выборы в органы местного самоуправления, подготовка к которым начиналась в городах страны летом 1917 г., должны были стать первой школой выборной техники, «генеральной репетицией выборов в Учредительное собрание» [3, с. 232].
В городах, где действовало Городовое положение 1892 г., городская управа немедленно, не дожидаясь срока истечения полномочий старых дум, приступала к составлению избирательных списков выборов в но-
вые городские думы и разделению городов на отдельные избирательные участки.
Гласные новых дум избирались на срок до 1 января 1919 г. Постановление также определяло число гласных, подлежащих избранию в каждом городе. Важнейшую норму, определяющую корпус избирателей, содержал п. 3. постановления: «Правом участия в выборах гласных пользуются российские граждане обоего пола всех наций и вероисповеданий, достигшие ко времени составления избирательных списков 20 лет, если они во время составления избирательных списков проживают в данном городе, либо имеют в городе домашнее обзаведение или состоят там на службе, или же имеют иные, связанные с городом определенные занятия. Лица, состоящие на военной службе, принимают участие в выборах на общих основаниях» [4].
Таким образом, провозглашалось всеобщее и равное избирательное право для российских граждан, включая женщин, военнослужащих и представителей всех национальностей. Во многих странах Запада женщины в это время еще не имели избирательных прав. Лишены их были и военнослужащие. Поэтому внесение этих норм в положение о выборах являлось прогрессивным с точки зрения передовых идей буржуазной государственно-правовой науки. Для конкретно-исторических условий России важнейшее значение имело и предоставление права участия в выборах в городские думы солдатам. Во многих городах России в это время были значительные воинские гарнизоны.
Правда, п. 3 содержал и небольшое преимущество для городской буржуазии. Домовладельцы, проживавшие в других местностях, могли к моменту выборов прибыть в данный город и участвовать в голосовании [4]. Но при включении в списки для голосования десятков, а иногда и сотен тысяч новых избирателей, ранее лишенных права избирать в городские думы, эта льгота для городских домовладельцев не могла уже существенно изменить состав городских дум в пользу буржуазии.
В то же время правительство не предоставляло избирательных прав для участия в выборах в органы городского самоуправления высшим административным лицам, их заместителям и помощникам, служащим местной милиции или полиции. В выборах не могли также участвовать «монашествующие» и признанные в законном порядке глухонемыми, сумасшедшими и безумными. Права участвовать в выборах лишались также лица, лишенные их по суду, а также осужденные за целый ряд уголовных преступлений, содержатели домов терпимости [4].
Важнейшей нормой было предоставление пассивного избирательного права не только проживающим в данном городе лицам, но всем гражданам, удовлетворяющим прочим условиям получения избирательного права. Поэтому в списки кандидатов могли быть включены деятели политических партий, которые проживали в момент составления списков избирателей в других городах или местностях. Списки избирателей должны были быть составлены в течение двух недель с момента обнародования данного постановления и их сведения можно было опротестовать в течение 5 дней после предъявления для всеобщего обозрения. Выборы должны были производиться в воскресный или праздничный день, о чем необходимо было объявить за две недели [4].
Затем в постановлении определялся порядок предъявления списков кандидатов в гласные. Любая группа избирателей числом не менее половины количества
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №1 (105) 2012 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №1 (105) 2012
гласных, которые должны были избираться в данном городе, могла подать свой список кандидатов. Постановление принимало пропорциональную систему представительства. Общее число гласных, подлежащих избранию, распределялось между заявленными списками пропорционально числу голосов, поданных на выборах за каждый список. Таким образом, постановление от 15 апреля 1917 г. являлось значительной победой трудящегося населения России.
Сами по себе новые органы самоуправления, хотя и освобождались частично от мелочной опеки со стороны представителей царской власти, тем не менее не получали всей полноты власти на местах. Их компетенцией по-прежнему оставалось городское хозяйство и управление им. Политика в широком смысле оставалась за рамками деятельности городских дум, равно как и властное распоряжение местными делами. Конечно, компетенция органов городского самоуправления заметно расширялась по сравнению с прежним Городовым положением 1892 г. В частности, городские думы наделялись правом издавать обязательные для жителей постановления по всем вопросам местного значения. Однако, отдельные решения подлежали утверждению правительством, но их круг был заметно сужен. Губернский комиссар имел право опротестовать постановление городской думы лишь в случае его незаконности. Протест подавался в окружной суд, призванный восстанавливать законность в деятельности институтов публичной власти и лиц. По решению суда постановление думы оставалось в силе либо отменялось протестом комиссара [5].
Постановление от 15 апреля 1917 г. подтверждало уже сложившуюся систему организации местной власти и управления, унаследованную от царского времени: правительственный комиссар, которому перешла значительная часть прав прежнего губернатора, и городское общественное управление, ведавшее городским хозяйством. Существовавшие на местах временные комитеты общественных организаций как чрезвычайные органы власти должны были быть после избрания новых дум ликвидированы.
15 июля 1917 г. Временным правительством было утверждено «Положение о поселковом управлении», которое предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве [6].
Из первоочередных мер Временного правительства следует выделить постановление от 13 марта 1917 г. об упразднении корпуса жандармов и департамента полиции с заменой полиции народной милицией. В соответствии с законом «Об учреждении милиции» 17 апреля 1917 г., в ведение городских органов власти передавалась охрана общественного порядка: «милиция есть исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных самоуправлений» [7]. В губернии деятельность милиции контролировали губернский комиссар и правительственный инспектор. В случае обнаружения серьезных нарушений правительственный инспектор мог потребовать от земской или городской управы отстранить от должности некомпетентного начальника милиции. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он сам выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками милиционеров. По закону, милиционером мог быть любой русский под-
данный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником [8].
Таким образом, благодаря огромной работе российских законодателей, созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России и для мировой юридической мысли отрасль права — муниципальное. Необходимо все же заметить, что решение задачи создания такого законодательства вряд ли было бы осуществлено в столь короткие сроки, если бы не огромный опыт и многочисленные проекты, накопленные общественно-политическими деятелями в ходе бесконечных попыток реформировать устройство российской местной жизни в последние десятилетия существования Российской империи.
Однако всем этим начинаниям в итоге не суждено было сбыться. После Октябрьской революции 1917 года городское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле» (опубликован 28 октября 1917 г.), «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» (опубликован 30 октября 1917 г.), «О волостных земельных комитетах» (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой местных общественных управлений [1].
В связи с этим, 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В. И. Ленина был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», образовываемого для благой цели «...объединения деятельности всех городских и земских учреждений». Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита и другие, относящиеся к местному самоуправлению, учреждения [8, с. 168].
Таким образом, реформа городского общественного управления Временного правительства базировалась, прежде всего, на стремлении сохранить приоритет центральной администрации, единообразие системы власти и управления в стране. Но в связи с политической неустойчивостью в стране органы городского самоуправления, несмотря на реализованную законодательную инициативу, не сумели проявить себя в полной мере, благодаря октябрьским событиям 1917 года. В октябре 1917 г. на смену «старому порядку» пришел новый, в котором институт городского общественного самоуправления получил другое место в системе государственных учреждений и, в определенной степени, новое научное осмысление.
Библиографический список
1. Российское законодательство Х — ХХ вв. В 9 т. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций / Отв. ред. О.И. Чистяков. — М. : Юридическая литература, 1994. — С. 327.
2. Веселовский, Б. Б. Земство и земская реформа / Б. Б. Веселовский. — Петроград, 1918. — С.30 — 32.
3. Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. — Л. : Наука, 1980. — С. 231.
4. Временное правительство 1917 года о производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управ-
лениях // Муниципальное право. — 1999. — № 2. — Режим доступа : http://rels.obninsk.com/rels/limited/nsub/ т1/т1^^р (дата обращения : 06.02.2011).
5. Храмцов, А. Б. Городское самоуправление Тюмени в 1917 г. — Режим доступа : http://ura1-ye1tsin.ru/knigi/ knigi_po_istorii_rossii/document636/ (дата обращения : 06.02.2011).
6. Постановление Временного правительства «О поселковом управлении». — Режим доступа : http://www.emsu.ru/1m/monf/ НЬга1у/МиК4/17.Мт (дата обращения : 06.02.2011).
7. Соловей, Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. — Омск, 1993. — С. 21—23.
8. Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России / Л. Е. Лаптева. - М., 1993. - С. 124-127.
ЧУДАКОВ Олег Валерьевич, кандидат исторических наук, доцент кафедры дореволюционной отечественной истории и документоведения.
Адрес для переписки: [email protected].
Статья поступила в редакцию 09.02.2011 г.
© О. В. Чудаков
УДК 947.084.5 д. Н. ШАГЛАНОВ
Омский государственный педагогический университет
ПРОБЛЕМЫ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ИСТОРИОГРАФИИ В ИССЛЕДОВАНИИ БОРЬБЫ С БАНДИТИЗМОМ В ОМСКОЙ ГУБЕРНИИ 1919-1925 гг.
Советская и российская историография имеют много сложных и дискуссионных аспектов по проблемам борьбы с бандитизмом в Омской губернии 1919 — 1925 гг. Историки спорят о видах и формах проявления бандитизма, потому что историческая наука не имеет четкого определения бандитизма. Научное исследование бандитизма в отечественной историографии имеет четыре периода развития.
Ключевые слова: бандитская шайка, политический бандитизм, уголовный бандитизм, «красный» бандитизм, бандитское выступление, бандитские нападения.
Бандитизм как особый вид вооруженной преступности и социально опасное явление неоднозначно оценивался на разных этапах исторических исследований. В отечественной историографии можно выделить два основных направления: советские исследования и постсоветские публикации. Периоды в исследовании бандитизма включают в себя 4 этапа.
Первый этап относится к периоду начала 1920-х — первой половины 1930-х гг. и представлен работами советских ученых-юристов, военных теоретиков, историков и криминалистов. Данные работы раскрыли факторы, способствовавшие возникновению и эскалации бандитизма в городской и сельской местности, определили классовый и возрастной состав участников бандитских преступлений, выявили тесную взаимосвязь бандитизма с недостатками экономической политики советского государства.
И. И. Слесарев в работе «Красная Армия наступает» подробно изображает картину того огромного количества различного оружия, которое осталось в декабре 1919 г. после бегства колчаковской армии на брошенных складах. Последнее являлось одним из главных факторов, способствовавших появлению многочисленных вооруженных бандитских отрядов и групп [1]. Исследователь П. Померанцев рассматривал западносибирское восстание в 1921 г. как массовое повстанческое антисоветское движение, выродившееся в итоге, в политический бандитизм [2].
Исследователь Г. Рогинский рассматривал бандитские налеты с точки зрения степени угрозы основам государственного строя и общественному порядку. Он утверждал, что покушение на совершение какого-либо преступления может квалифицироваться опаснее, чем совершенное в других условиях и другими лицами такое же преступление. Наряду с этим Г. Рогинский рассматривал бандитизм как посягательство на личную безопасность граждан в трех возможных проявлениях: разбой, грабеж и вооруженная кража [3]. М. Андреев в статье «Воровские шайки» рассматривал проблему соотношения преступной деятельности банд и воровских шаек. Он констатировал сложившуюся практику приравнивания бандитских шаек к воровским шайкам в судебной практике 20-х годов. Главный вопрос для судебной системы в то время состоял в том: можно ли деятельность участников воровских шаек квалифицировать по статье 76 УК РСФСР 1922 г., которая, в свою очередь, предусматривала ответственность за бандитизм. В итоге М. Андреев делает вывод, что квалификацию краж корректно проводить только по статье 183 УК, но не по ст. 76, как это нередко осуществлялось на практике. Потому что основной признак бандитизма-открытые вооруженные нападения, ограбления, налеты, а отнюдь не тайное хищение [4].
Т. Зейлигер утверждала, что необходимо отличать налеты, квалифицируемые по статье 76, от
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №1 (105) 2012 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
