CC BY
15
2003 ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. Сер. 6. Вып. 3 (№22)
КРАТКИЕ НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
П. М. Китаев
О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРЕДПОСЫЛКАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ
Местное самоуправление пореформенной России, начиная с момента формирования земских учреждений (с 1864 г.) и учреждений городского общественного управления (с 1870 г.), находилось под пристальным вниманием коронной власти. Тем не менее с течением времени контрольные функции государства в этой сфере продолжали усиливаться. Так, спустя двадцать лет после начала правительством Александра II земской реформы, а также реформы городского общественного управления были существенно расширены надзорные функции губернатора. Если ранее он уже обладал правом «останавливать» исполнение всякого постановления земских учреждений, а также городских дум, «противного законам или общим государственным пользам»1, то в дополнение к этому ему было предоставлено право производить ревизию управ и других исполнительных органов как земского, так и городского общественного управления, а также всех подведомственных им учреждений2.
Наряду с этим, начиная с 1890 г., создаются такие постоянно действующие государственные контролирующие органы, как губернские по земским делам присутствия. В 1892 г. они получают статус учреждений, ведающих уже не только земскими, но и городскими делами, и соответственно именуются губернскими по земским и городским делам присутствиями3. В компетенцию этих инстанций входило обсуждение («в подлежащих случаях») правильности и законности постановлений, распоряжений земских учреждений, учреждений городского общественного управления, рассмотрение дел об ответственности как руководителей, так и членов их исполнительных органов и другие полномочия. В число контролирующих органов наряду с местными (губернатором и упомянутым присутствием) входили и центральные: Правительствующий сенат, Государственный Совет, Комитет министров, а также министр внутренних дел4.
Интересны различия в процедурах осуществления контроля в зависимости от его объектов, каковыми являлись постановления губернских и уездных Земских собраний, Городских Дум, подлежащие утверждению губернатором, а также министром внутренних дел, и не относящиеся к таковым5. Отметим, что первые вступали в силу только после утверждения их указанными лицами, а вторые —- спустя две недели после получения губернатором, если он «не остановит» их исполнения по двум основаниям: несоответствие закону (включая превышение полномочий либо несоблюдение порядка действий органов местного самоуправления) и нецелесообразность (противоречие общим государственным пользам и нуждам либо явное нарушение интересов населения)6.
© П. М. Китаев, 2003
Губернатор в случае отказа от утверждения постановления должен был вынести его на рассмотрение Губернского по земским и городским делам присутствия. При согласии большинства членов присутствия с его позицией постановления Земского собрания или Городской Думы считались несостоявшимися, о чем указанные органы ставились в известность. Если же присутствие не поддерживало (большинством голосов) решение губернатора, то информация об этом вместе с упомянутым постановлением направлялась министру внутренних дел. Он утверждал это постановление либо нет. В последнем случае оно также считалось несостоявшимся, о чем сообщалось принявшему его органу с приведением оснований отказа.
Если губернатор «останавливал» постановление Земского собрания или Городской Думы, не подлежащее утверждению по такому основанию, как несоответствие закону, то оно также передавалось им на рассмотрение присутствия, которое могло принять решение о «приведении его в действие» или об отмене. В случае несогласия губернатора с решением большинства членов присутствия дело об «остановленном» постановлении передавалось министру внутренних дел. Он предлагал губернатору разрешить введение его в действие или входил в Правительствующий сенат с представлением о его отмене. Решение присутствия об отмене постановления, не подлежащего утверждению и остановленного по причине несоответствия закону, могло быть обжаловано Земским собранием или Городской Думой7 в Правительствующем сенате, который служил высшей судебной инстанцией в решении подобных споров, т. е. споров о праве. Вместе с тем не могли быть обжалованы органами местного самоуправления: отказ в утверждении постановления, а также отмена или изменение тех из них, которые не подлежали утверждению, но были «остановлены» по такому основанию, как нецелесообразность.
Если губернатор «останавливал» по причине нецелесообразности постановление уездного Земского собрания, то он должен был вынести этот вопрос на обсуждение очередного губернского Земского собрания. В случае его несогласия с позицией губернатора, он представлял данное постановление министру внутренних дел вместе с полученным предварительно заключением присутствия. Что же касается остановки по этому же основанию аналогичного акта губернского Земского собрания, то акт вместе с заключением присутствия сразу же направлялся упомянутому должностному лицу. Министр внутренних дел, в свою очередь, мог разрешить выполнение представленного ему постановления. Если же он разделял мнение губернатора, то принять самостоятельное решение об отмене или изменении этого акта он уже не мог. Такими правами обладали Государственный совет и Комитет министров, поэтому предложение об отмене или изменении постановления представлялось им в тот или другой орган. Если этот акт имел отношение к налоговой сфере и предусматривал повышение размера «земского обложения» или соответственно — «городского» в сравнении с тем его объемом, который был установлен ранее, то дело рассматривалось Государственным советом. В остальных случаях окончательное решение принимал уже Комитет министров8.
Какими могли быть действия губернатора в ходе проведения ревизии исполнительных органов местного самоуправления? Если обнаруживались «неправильные действия» управ, как земских (губернской и уездных), так и городских, он предлагал им «восстановить нарушенный порядок». Бездействие управ в ответ на такое предложение влекло за собой передачу дела губернскому по земским и городским делам присутствию, которое и принимало обязывающее решение. В случае же непринятия мер управой в городе вопрос об этом рассматривался Городской Думой. Если Дума, вопреки мнению губернатора, поддерживала управу, то дело передавалось присутствию. Его решение об устранении нарушений, обнаруженных в ходе ревизии, могло быть об-
жаловано в Правительствующий сенат (как и в случае с остановкой постановлений по причине несоответствия закону), который уже и выносил окончательный вердикт9.
Нельзя не упомянуть и о такой форме осуществления контрольной деятельности, как утверждение выборных лиц органов местного самоуправления. Так, лица, избранные в председатели губернских управ, утверждались на этой должности министром внутренних дел, а избранные в председатели уездных управ (равно как и члены губернской и уездной) губернатором. Упомянутый министр утверждал Городских Голов и их заместителей (товарищей) в столичных городах, а также в губернских, областных и тех, что входили в состав градоначальств. Утверждение Городских Голов и их заместителей в иных поселениях, а также членов городских управ и городских секретарей производилось губернатором. Отказ в утверждении означал необходимость проведения новых выборов. При этом лица, «не удостоившиеся утверждения, не могли выдвигаться вновь в качестве кандидатов»10.
Наряду с рассмотренными видами и формами контрольной деятельности существовали и иные11. Невыполнение или ненадлежащее выполнение решений контролирующих инстанций влекло за собой дисциплинарную ответственность как руководителей, так и членов земских, городских управ вплоть до «удаления от должности». Возможность привлечения к ответственности этого круга лиц значительно расширились в связи с тем, что в начале 90-х годов XIX в. они уже считались состоящими на государственной службе12.
Следует отметить, что основания, виды и формы осуществления государством контрольных функций в отношении местного самоуправления и тем более их расширение служили предметом постоянной и весьма жесткой критики современников. Так, утверждалось, например, что реформа 1890 г. ставит земское самоуправление под губернаторскую опеку, и, следовательно, ее осуществляют усилением влияния на ход местных дел дворянского и бюрократического элементов. В качестве доказательства приводились, например, факты конфликтов между земством и администрацией, которые после упомянутой реформы, как замечалось тогда, не только не исчезли, но, значительно обострившись, обрели хронический характер13. Вместе с тем и в этих условиях органы местного самоуправления губерний, уездов, городов продолжали успешно функционировать. «В бюрократическом централизованном государстве, отвлекающем все жизненные соки с мест и пренебрегающем культурными запросами населения, земские учреждения оставались на почве интересов этого местного населения в це-
14
ЛОМ» .
Более того, именно в конце 90-х годов XIX в. и в начале XX в. местное самоуправление. в России, судя по некоторым итогам его деятельности, развивалось наиболее эффективно. Если в 1876 г. общий объем расходной части земских бюджетов по 34 губерниям составил 30,5 млн рублей, то в 1912 г. расходная часть по этим же губерниям определялась уже в 220 млн рублей. Далее, в 1868 г. в структуре расходов бюджетов 30 земских губерний преобладали казенные повинности, содержание земских управ и служащих при них, поставка подвод, уход за дорогами и т. д. В 1912 г. по 34 губерниям эта структура выглядит уже совершенно по-другому: в расходах преобладают затраты на обучение (народное образование), лечение (медицина). Земство находит также средства на помощь земледелию и мелким промыслам, проведение ветеринарных мероприятий, содержание богаделен и помощь бедным.
О возросших возможностях земских учреждений в конце 90-х годов XIX в. свидетельствует и то, что с ними начинает сотрудничать правительство. Это выразилось, в частности, в направлении земствам средств из государственного бюджета, например
для улучшения «казенных путей» сообщения, на развитие кустарной промышленности, земской статистики и т.д.15
Итак, государственный контроль за деятельностью местного самоуправления в пореформенной России по мере его развития усиливался. Это выразилось, в частности, в предоставлении дополнительных полномочий коронной власти на местах и создании органов, специально предназначенных для исполнения подобных функций. Важным элементом контроля являлся также институт утверждения выборных лиц земского и городского общественного управления и некоторых решений, принимаемых на данном уровне публичной власти. Эти нововведения, безусловно, ограничили права органов местного самоуправления, но вместе с тем они обеспечили ту степень единства публичной власти, которая была в определенной мере утрачена с началом их формирования в предшествующий период16. Действия правительства Александра III по восстановлению такого единства и, следовательно, упрочению целостности государства, его безопасности представляются вполне оправданными. Они находились к тому же в русле общемировой тенденции усиления государственного начала в деятельности местного самоуправления.
Рассмотренные формы осуществления контрольных функций, разумеется, в измененных, менее жестких вариантах, широко используются и сегодня во многих государствах. Так, в Великобритании отраслевые подразделения муниципальных исполнительных органов подлежат контролю профильных министерств, которые вправе в необходимых случаях брать на себя управление соответствующими местными делами. Практикуется также утверждение центральными органами чиновников аппарата местной власти. В Федеративной Республике Германии контрольные функции в отношении самоуправляющихся общин осуществляют специально созданные для этой цели государственные учреждения. И в Великобритании, и в Германии государственные инстанции утверждают акты органов местного самоуправления, прежде всего, в сфере финансов17.
Что же касается Российской Федерации, то в постсоветский период в отношении муниципальных органов получила преобладание прямо противоположная тенденция: минимизация контрольных полномочий государства. В частности, нет контроля за кадровой политикой на муниципальном уровне в традиционной форме утверждения руководителей органов местного самоуправления, отсутствует действенный надзор за их решениями в области имущественных и финансовых отношений. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, толкуется сегодня как запрет непосредственного вмешательства последних в дела муниципальных образований18. В силу этого происходит дробление единой по своей природе публичной власти путем вычленения из нее самодовлеющей сферы местного самоуправления, на которую не может прямо (т. е. минуя судебную инстанцию) воздействовать ни один государственный орган.
В свете этого представляются понятными недоверие, которое испытывают субъекты Российской Федерации в отношении местного самоуправления, и напряженность, нередко существующая между ними. «Непрозрачность» деятельности муниципальных органов, практическая безнаказанность даже в случае совершения ими, их должностными лицами правонарушений побуждает сделать вывод о дальнейшем нарастании хаоса на этом «этаже» публичной власти. Предотвращение подобных явлений предполагает значительно более серьезную заинтересованность государства, муниципальных образований в совершенствовании механизмов контроля с использованием как предшествующего отечественного, так и нынешнего зарубежного опыта.
Summary
The article is devoted to the Russian Empire's local self-government legislation after 1864. The subject under study of analysis is administrative supervision of local authorities' activities. The author believes this experience may be of interest for developing municipal legislation in Russia nowadays.
1 Статья 9-я Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года // Полное собрание законов Российской Империи (далее — ПСЗ). Собрание 2-е. T. XXXIX. Отделение I. СПб., 1867. Ст. 40457; Статья 106-я Городового Положения 1870 года // ПСЗ. Собрание 2-е. T. XLV. Отделение I. Ст. 48498.
2 Статья 103-я Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года // ПСЗ. Собрание 3-е. T. X. Отделение I. Ст. 6927; Статья 101-я Городового Положения 1892 года // ПСЗ. Собрание 3-е. T. XII. Ст. 8708.
3 См.: Статьи 8—11-ю Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года, а также пункт VII Мнения Государственного Совета, Высочайше утвержденного 11 июня 1892 года // ПСЗ. Собрание 3-е. Т. ХП. Ст. 8708.
4 Сведения об этих и других центральных государственных органах России см.: Высшие органы государственной власти и управления России. IX-XX вв. Справочник. СПб.. 2000; История государства и права России: комментированная хронология. М., 2002.
5 Перечень постановлений, подлежащих утверждению, см. в статьях 82-й, 83-й Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года, статьях 78-й, 79-й Городового Положения 1892 года.
6 Статья 87-я Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года: статья 83-я Городового Положения 1892 года.
7 В данном случае имеется в виду как губернское, так и уездное Земское собрание, а также Думы городов вне зависимости от статуса и численности городского населения.
8 Статьи 90—94-я. Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года; Статьи 86—88-я Городового Положения 1892 года.
9 Статья 103-я Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года; Статья 101-я Городового Положения 1892 года.
10 Статьи 118—120-я Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года; Статьи 118—120-я Городового Положения 1892 года.
11 Имеется в виду осуществление контроля за соблюдением установленного порядка выборов гласных в уездные Земские собрания и в Городские Думы (статьи 47-50-я Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года; Статьи 37-я, 49-55-я Городового Положения 1892 года), а также контрольные функции судов, осуществлявшиеся в ходе искового производства, других государственных органов — при производстве по жалобам. Предъявлять иски органам местного самоуправления и обращаться с жалобами на их действия могли как частные лица, так и «общества».
12 Статья 124-я Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года: Статья 121-я Городового Положения 1892 года.
13 Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. С. 117-118.
14 Веселовский Б. История земства: В 4 т. СПб., 1909-1911. Т. 3. С. 217.
15 См. об этом: Львов Г. Е., Полнер Т. И. Наше Земство и 50 лет его работы. М., 1913. С. 28, 44-58.
16 Утрата такого единства считалась одной из основных причин недостатков в деятельности земских учреждений и органов городского общественного управления. Поэтому задача его восстановления выдвигалась в 90-е годы XIX в. в качестве главной в ходе контрреформ в области местного самоуправления. «Мы повелели Министру внутренних дел пересмотреть изданное 1 января 1864 г. (40457) Положение о земских учреждениях и ввести в него необходимые улучшения, дабы учреждения эти в предоставленном им круге деятельности и в должном единении с другими правительственными установлениями (курсив наш. — 17. К.) с вящим успехом исполняли порученное им государственное дело» (Именной Высочайший указ, данный Сенату — о введении в действие нового Положения о губернских и уездных земских учреждениях // ПСЗ. Собрание 3-е. T. X. Отделение I. Ст. 6922).
17 См. об этом: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 3. М., 1997. С. 89—91; Местное самоуправление: Сборник международных терминов из области права и управления на русском и немецком языках. Серия R. Т. 2. Мюнхен; Бонн, 1995. С. 127-139.
18 См., напр.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. №15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 11 дек. 2000 г. №50.
Статья поступила в редакцию 26 марта 2003 г.
