CC BY
156
ГОРИЗОНТЫ СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Мусаев А., аспирант
Российская академия госслужбы при Президенте РФ
Аннотация: Дальнейшее развитие системы государственной службы Российской Федерации и совершенствование правоприменительной практики требует на современном этапе концептуального ее оформления. Это предполагает выделение основных проблемных областей, целей, задач, типов практических мероприятий, а также формирование стратегических перспектив на уровне разработки теоретикоправовых моделей государственной службы. Программа реформирования государственной службы до 2013 года позволит совершить качественный прорыв в совершенствовании ее организации и функционирования.
Ключевые слова: государственная служба, реформа, федеральное агентство, программа, перспектива, профессионализм.
Среди главных направлений, требующих оперативного вмешательства в процесс развития законодательства о государственной службе, которые, несомненно, скажутся на перспективах совершенствования всего законотворческого состояния государственной службы, выделяются:
1. Формирование и законодательное закрепление единого механизма управления, адекватного современным потребностям и российской специфике;
2. Организационная нестабильность государственных структур;
3. Низкий уровень институциализации государственной службы, а отсюда - явно заниженная степень ее легитимизации в обществе;
4. Слабая профессиональная подготовленность государственных служащих;
5. Разрыв в уровне оплаты труда работников государственного аппарата и работников, занятых в коммерческих структурах;
6. Значительная коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы в государственных органах;
7. Недостатки в организационном обеспечении и техническом оснащении государственных органов.
Несмотря на остроту перечисленных задач, непосредственно влияющих на перспективу развития правового поля государственной службы, за последние пять лет в этом плане сделано немало.
Проведена значительная работа по государственному строительству, по укреплению федерализма, мы хорошо помним историю пятилетней давности, когда законотворческие процессы, происходящие в регионах, шли подчас вразрез с законодательством на федеральном уровне. По сути, каждый второй нормативный правовой акт, принимаемый субъектом Российской Федерации, вступал в противоречие с федеральным законодательством, а иногда и с Основным законом — Консти-
туцией Российской Федерации. Понятно, что в таких условиях развивать общество, строить демократическое государство стало невозможно. Это мешало и экономическому развитию страны, поскольку реализацию многих инвестиционных проектов, охватывающих территорию сразу ряда субъектов Федерации, сдерживали действующие в этих субъектах подчас противоречащие друг другу нормы законодательства.
По сути дела, современная история российской государственной службы — это история ее реформирования. Но в этом смысле Россия не уникальна, как показывает международная практика, такая ситуация характерна для любого динамично развивающегося государства.
Предпринимаемые шаги по совершенствованию государственной службы неразрывно связаны с административной реформой. Современная система государственного управления должна стать эффективной, прозрачной, ориентированной на интересы гражданского общества.
В настоящее время во главу угла поставлена задача оптимизации функций и структуры государственных органов. Уже предприняты серьезные меры по дебюрократизации государственного управления, исключению избыточного административного вмешательства в экономику, превращению государственной службы в своего рода институт по предоставлению государственных услуг населению.
Для постоянного, а не эпизодического исследования проблем государственной службы, оперативной выработки научно-практических методик, технологий по ее совершенствованию созданы соответствующие структуры. С 2004 года образована и действует Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, которую возглавил в то время руководитель Администрации Президента, а ныне Президент Российской Федерации Д.А.Медведев. В составе этой Комиссии действуют три межведомственные рабочие группы:
— межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы и совершенствованием законодательства Российской Федерации о судебной системе;
— межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления;
— межведомственная рабочая группа по вопросам реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо учитывать, что в ходе административной реформы создана новая структура федеральных органов исполнительной власти, существенно изменился круг функциональных обязанностей работников федеральных министерств,
агентств и служб. Распределены уровни федеральной исполнительной власти, созданы агентства и службы. Несмотря на непростой процесс адаптации к новым условиям, необходимо было устранить подчас ненужное административное влияние и давление на экономику, бизнес-структуры, с одной стороны, а с другой — распределить полномочия, сориентировать госслужащих, работающих в министерствах, на законопроектную работу, госслужащих служб и агентств — на оказание услуг населению, физическим и юридическим лицам. И эта работа проводится во взаимосвязи с регионами, так как вопросы, касающиеся региональной политики и деятельности органов местного самоуправления, должны быть тесно вплетены в управленческую ткань государства.
Безусловно, эти преобразования диктуют необходимость создания новых образовательных программ, внедрения современных технологий обучения, обеспечивающих подготовку государственных служащих к выполнению во многом изменившихся функций.
Регламентация работы самих государственных служащих, вопросы их социальных гарантий, карьерного роста, оценки эффективности их труда, ротации кадров также стоят на повестке дня.
По сравнению с мизерной заработной платой государственных служащих пятилетней давности сейчас она более достойная. Исходя из возможностей бюджета и в дальнейшем будут направляться усилия на то, чтобы работа государственных служащих оценивалась адекватно вложенному ими труду и ответственности. Вопрос оплаты труда госслужащих, так же, как и другие вопросы прохождения государственной службы, должны быть закреплены в соответствующих нормативных правовых актах, и эта работа в настоящее время проводится.
Надо отметить, что идеи, которые заложены в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», направлены на то, чтобы адаптировать государственного служащего к новым условиям работы. В этом плане крайне важно оценить эффективность работы государственного служащего, обеспечить меры как морального, так и материального стимулирования. Это предусмотрено новым законодательством. Кстати, зарубежный опыт свидетельствует о целесообразности внедрения подобной практики.
Основным инструментом осуществления указанных преобразований, - пишет А.Г.Барабашев, -станет новая Программа реформирования и развития государственной службы Российской Федерации до 2013 г., которая находится в процессе окончательной доработки \ Ее реализация позволит
1 Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. №1.
совершить качественный прорыв в совершенствовании организации и функционирования государственной службы.
Программа должна:
а) учитывать международный опыт в ходе реализации программ развития государственной службы;
б) учитывать то обстоятельство, что международный опыт должен быть применимым в отечественных условиях;
в) объединять предлагаемые мероприятия в единый комплекс, как на практическом, так и на организационном уровнях.
Основной целью Программы следует считать завершение формирования и развития военной и правоохранительной службы, дальнейшее развитие государственной гражданской службы, создание современной системы государственной службы с учетом приоритетов развития Российской Федерации в интересах гражданского общества, формирование единой системы управления государственной службой.
Государственная служба должна быть конкурентоспособной. Конечно, молодые люди, выбирая профессию, учитывают также и материальное обеспечение, условия работы, социальные гарантии и т.д. Поэтому достижение конкурентоспособности государственной службы - это одна из наших задач, которую предстоит решать принятием соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов и повседневной политикой.
На наш взгляд, привлекательность, престижность государственной службы в настоящее время растет. Особенно наглядна эта тенденция на примере судебной ветви власти: за счет принятых мер на замещение государственной должности сейчас существует конкурс, по пять-десять высококвалифицированных юристов на одну вакансию.
Требования к государственным служащим повышаются день ото дня. Это видно по целому ряду отраслей. Возьмем налоговую сферу, в которой трудится почти четверть миллиона государственных служащих. Налоговые споры достаточно трудны, их рассмотрение требует высочайшей квалификации, и когда они разрешаются в суде, часто становится очевидным, что знания, опыт государственных служащих, представляющих это ведомство, подчас очень скудны. Они не могут на должном уровне отстаивать свои позиции, сталкиваясь в споре с высококвалифицированными юристами и экономистами другой стороны. Поэтому, конечно, государственный служащий должен иметь высокий уровень квалификации, отвечающий современным требованиям.
Важный аспект - становление государственной службы в субъектах Российской Федерации. В качестве организационной формы обеспечения работы в регионах планируется образование комиссий, работающих на постоянной основе. В услови-
ях значительно окрепшего бюджета Российской Федерации планируется проводить социальные программы, развивать более быстрыми темпами экономику регионов. Представляется, что эффективное использование выделяемых средств регионам заключается и в том, чтобы федеральные программы, которые существуют, корреспондировались с региональными программами в целях улучшения экономического состояния общества.
В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации уже приняты свои законы о государственной гражданской службе. Расширяется практика проведения конкурсов на замещение должностей, заключения контрактов с государственными служащими, проводится их аттестация с привлечением независимых экспертов и т.д.
К числу важнейших направлений в работе РАГС и ее региональных образовательных учреждений относится обучение кадров органов муниципального управления, что в перспективе повысит качество работы муниципальных служащих.
В связи с введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество муниципальных образований возросло до 24 тысяч. На момент принятия закона их было лишь 16 тысяч. При этом у муниципальных служащих появились новые функции и задачи взаимодействия с населением.
По мнению Минрегиона России, для обеспечения качественной работы органов местного самоуправления в ближайшее время необходимо в первую очередь организовать обучение не менее 40 тыс. руководителей и примерно 60 тыс. ключевых специалистов этих органов, а также около 60 тыс. депутатов муниципального уровня.
В настоящее время в системе государственной службы ежегодно обучаются около 12 тыс. муниципальных служащих.
В силу ограниченной пропускной способности учебных заведений полностью удовлетворить потребности органов местного самоуправления в подготовке и дополнительном профессиональном образовании муниципальных служащих практически невозможно.
Очевидно, что вложение средств в образование государственных и муниципальных служащих — это вложение средств в будущее страны, создание реальных предпосылок для ее развития и процветания.
Проблемы профессионального обучения кадров для государственной службы должны рассматриваться в комплексе, через призму проблем, накопившихся в системе образования государства.
Прежде всего нужно четко представлять, в чем состоит сегодня суть профессионального обучения, подготовки кадров, каковы особенности образования персонала для государственного аппара-
та, кто осуществляет эту подготовку, каков уровень качества образовательных услуг в данной сфере.
С научно-правовой точки зрения, профессиональная подготовка кадров для государственной службы рассматривается в широком и узком смысле. Можно говорить о подготовке кадров по основным и дополнительным образовательным программам или сузить ее до уровня только дополнительного образования, т.е. говорить о профессиональной подготовке, повышении квалификации и о стажировке государственных служащих.
При соответствующей системе отбора кадров через конкурсные и другие процедуры основными критериями должны стать определение соответствия квалификационным требованиям по должности (справедливости ради отметим, что законодательством они установлены и на практике это используется) и, что самое важное, учет уровня знаний (пусть только теоретических, не апробированных на практике) в области государственного управления.
Государственный служащий должен постоянно поддерживать уровень своих знаний, повышать квалификацию, иметь возможность переподготовки и стажировки. Безусловно, обучение каждого госслужащего должно носить постоянный характер, т.е. осуществляться в течение всей его профессиональной карьеры с целью обновления его знаний, полученных в результате «базового» образования, и обретения новых знаний, которые он будет использовать в своей профессиональной деятельности.
В данном контексте еще раз подчеркнем необходимость установления системного нормативно закрепленного подхода, который выражался бы в единых государственных стандартах, принципах, требованиях к учебным учреждениям по подготовке именно государственных служащих.
Совершенствование государственной службы исходит из предпосылки, что существующая бюрократическая кадровая модель не в состоянии решать новые проблемы социально-экономической жизни общества, не отвечает требованиям демократии.
Меры органов законодательной и исполнительной власти по совершенствованию государственной службы до настоящего времени не обеспечили ее эффективной организации и функционирования. К числу причин низкой эффективности и невысокого авторитета государственной службы можно отнести:
- во-первых, отсутствие надежных механизмов реализации принципов государственной службы и, прежде всего, - верховенства федеральных законов, единства системы государственной власти;
- во-вторых, неэффективность системы управления государственной службой Российской федерации, обеспечивающей реализацию принципа един-
ства требований, предъявляемых к государственной гражданской службе на всей территории страны;
- в-третьих, отсутствие системы нормативноправовых актов, устанавливающих общественную значимость и целеполагание государственной службы, а также ответственность за эффективность ее функционирования.2
На проблемы управления реформированием государственной службы Российской Федерации существенное влияние оказывали несколько важнейших факторов:
Проблема системности государственной службы. Эта проблема неразрывно связана с разграничением полномочий и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в правовом регулировании государственной службы. Но одной только нормативной базы для эффективного проведения реформ государственной службы недостаточно. Необходимо выработать культуру, поведение, мышление государственных служащих, адекватные рыночным условиям с учетом национальных, конфессиональных, местных особенностей российских регионов, а также проявить политическую волю в проведении преобразований.
Исходя из этого предложения по совершенствованию государственной службы должны быть основаны на тех фундаментальных представлениях о том объекте, который планируется развивать и усовершенствовать.
Поэтому, - прогнозирует И.Д.Хутинаев, - возможны четыре исходные группы сценариев, по числу тех звеньев государственной службы, которые могут быть взяты за основные: 3
- улучшение функционирования государственной службы - быстро или медленно реализуемые, с привлечением мягких или жестких правовых и административных средств;
- законодательные инициативы и принятие новых законов. Реализация этих сценариев зависит от взаимоотношения законодательной и исполнительной власти и от соотношения политических сил в органах законодательной власти;
- совершенствование материального обеспечения государственной службы, связанное как с бюджетным и законодательным процессами, так и с принятием мер исполнительной властью;
- изменение кадровой политики государственной службы, усиление аналитического и профессионального содержания, создания и поддержки системы подготовки и переподготовки кадров.
2 См.: Хутинаев И.Д. Институциализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., 2005. С. 414-415.
3 См.: Хутинаев И.Д. Институциализация системы государст-
венной власти в Российской Федерации. Монография. М., 2005.
С. 418.
Кроме того, считает ученый, возможны дополнительные группы сценариев:
- синтетические сценарии, в которых все звенья государственной службы трансформируются одновременно, без выделения основных («наступление по всему фронту»);
- локальные сценарии - выделение одного-двух важных параметров государственной службы и стремление изменить ситуацию только с этими параметрами (например, вопросы коррупции и уровня оплаты как критические экономические параметры государственной службы);
Все эти сценарии, как основные, так и дополнительные, могут реализовываться в разном темпе, с разной последовательностью мероприятий и с разной степенью жесткости.
Формирование системы управления государственной службой, отвечающей современным стандартам и российской специфике, задача, сложная не только в теоретическом отношении, но и в плане реализации. Требуется глубокая реконструкция сложившегося механизма, затрагивающая интересы значительной части государственных служащих, в том числе той, от которой зависят процессы развития. Для преодоления неизбежного в подобных случаях торможения необходимы, во-первых, механизмы мотивации участников перемен и система гарантий для тех, чьи интересы могут быть ущемлены. Во-вторых, процедуру разработки и осуществления реформы следует максимально вывести за пределы влияния заинтересованных лиц. Это именно тот случай, когда особый статус Президента РФ оправдан тем, что дает ему возможность взять на себя ответственность за переходный процесс. Только сформированный им и под его патронажем специальный орган со сбалансированным представительством ветвей власти, политических объединений и научной общественности может подготовить взвешенное решение и организовать его исполнение.
Для оптимизации всей системы государственной службы прежде всего, - как отмечает
И.Д.Хутинаев4, - должен быть создан специальный орган по ее управлению.
Среди проектов управляющих органов: создание Государственной квалификационной комиссии и Государственной конкурсной комиссии, создание Комитета по государственной службе, формирование Федерального агентства государственной службы Российской Федерации.
Качество управления государственной службой зависит от того, насколько адекватно сформулированы цели и функции, определены приоритеты и ценности, насколько широко применяются инновационные технологии управления, от понимания роли и практического внедрения технологий разви-
4 Там же. С. 425-426.
тия творческих «человеческих ресурсов». Органы, управляющие государственной службой, будут действенными только в случае предоставления им необходимой полноты полномочий для реализации целей.
Поскольку управляющая подсистема призвана обеспечивать эффективность реализации социальной миссии государственной службы, она должна аккумулировать всю совокупность процессов управления. Предложения ученых о создании органов, выполняющих фрагментарные функции -конкурсно-отборочные или квалификационные - не решают проблемы качественного обновления структуры управления, такие органы будут недостаточны по полномочиям и второстепенны по значению и влиянию на процесс реформирования государственной службы.
Необходимо создание государственного органа, системно управляющего процессами организации государственной службы, социально и юридически ответственного за эти процессы. В основу разработки проекта создания такого органа должен быть положен принцип интеграции в управляющей подсистеме характерных признаков социальной организации, определяющих ее существование и развитие в обществе, и специфических факторов развития государственной службы.
Новая управленческая ситуация и парадигма управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования, дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами децентрализации, автономи-зации функциональных структур и возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действии. Необходимость развития единого управляющего центра обусловлена:5
- принципом единства управления государственной службой;
- потребностью концентрации в одном субъекте -стратегическом центре - единых целей с последующей дифференциацией задач и функций;
- необходимостью воплощения социальной миссии государственной службы;
- обязанностью управляющей структуры проводить стратегическую развивающую организационную политику, обеспечивать единство и интеграцию действий, осуществлять контроль за эффективностью.
Новая всероссийская управляющая структура призвана оперативно и менее затратно, чем существующие сейчас структуры, реально управлять процессами организации и деятельности государ-
5 См.: Хутинаев И.Д. Институализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. С., 2005. С. 427-428.
ственной службы. Громоздкие, малоэффективные, дублирующие функции друг друга, слабо координированные в деятельности управляющие структуры предлагается реорганизовать. В результате реорганизации необходимо создать единую управляющую структуру, направленную на реализацию и законодательства Российской Федерации полномочную и ответственную за эффективность государственной службы.
Качественная интегральная оценка эффективности управления государственной службой определяется как результирующая нормативно-целевой и фактической государственной службы в соотношении с ресурсными затратами на ее осуществление и функционирование.
Эта структура может быть создана на базе Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Такие же структуры целесообразно создать и во всех субъектах Федерации при губернаторах (главах администрации), президентах.
По поводу руководства государственной службой законодательных и судебных органов возможно осуществление следующего варианта: при одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации и при Совете судей Российской Федерации создать структуры по управлению всеми государственными служащими законодательных и судебных органов страны. Руководители этих структур и будут представлять законодательные и судебные органы в Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации.6
Учитывая продолжающуюся и углубляющуюся реформу государственной службы, целесообразно создать при Президенте Российской Федерации специальный государственный орган по делам государственной службы 7. Таким органом могло бы стать Федеральное агентство по делам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Оно должно входить в структуру федеральных органов исполнительной власти и включено в число тех из них, которыми согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», непосредственно руководит Президент РФ. Конечно, отнесение агентства к федеральным органам исполнительной власти - не лучший вариант определения его правового статуса, т.к. государственная служба и государственные служащие есть не только в органах исполнительной власти, но и в органах законодательной и судебной власти. Однако по-другому вряд ли удастся создать дееспособный орган по вопросам государ-
6 См.: Хутинаев И.Д. Институализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., 2005. С. 428-429.
7 Там же. С. 428-429.
ственной службы, наделенный реальными властными полномочиями, в том числе - контрольнонадзорными. В противном случае в очередной раз будет образован некий координационный и консультативный орган с общими, никого и ни к чему не обязывающими полномочиями. При условии уточнения его правового статуса и наделения соответствующими полномочиями Федеральное агентство может осуществлять управление государственной службой на федеральном уровне, а также координировать ее развитие на региональном уровне. Образование подобного органа позволит главе государства сконцентрировать в одних руках управление государственной службой. Это обстоятельство, в свою очередь, исключит существующее дублирование функций, которое, как было указано выше, имеет место в настоящее время, сократит расходы на государственное управление, т.к. позволит либо полностью упразднить, либо основательно сократить ныне существующие органы управления государственной службой.
Необходимо отметить, что образование такого субъекта управления существенным образом могло бы ускорить процесс совершенствования государственной службы, повысить качество и оперативность разработки необходимых проектов законодательных и нормативных актов.
Такой субъект управления государственной службой Российской Федерации мог бы взять на себя и функции анализа процессов и состояния кадрового потенциала России в целом, а не только в системе государственного управления.
Список литературы:
1. Атаманчук Г. В. Государственная служба: Исполнение государственных должностей. М., 1998.
2. Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. №1.
3. Бахрах ДЛ. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1995.
4. Бойко Е.А., Скобеев К.М. Реформа государственной службы — новое вино в старые мехи? //Научные записки Сибирской академии государственной службы. Т. 4 (юбилейный). Новосибирск: СибАГС, 2001. С. 15-18.
5. Буравлев ЮМ. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. №7.
6. Государственная служба в парламенте: Отечественный и зарубежный опыт. М., 2001.
7. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.,2003.
8. Хутинаев И.Д. Институциализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., 2005.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья «Горизонты государственной службы» поднимает одну из довольно актуальных для сегодняшнего дня тем -перспективы развития государственной службы в Российской Федерации. Автор совершенно правильно выделяет основные причины неудовлетворительного состояния государственной службы - организационную нестабильность госструктур, низкий уровень институализации госслужбы, заниженную степень ее легитимизации в обществе, слабую подготовленность государственных служащих. В настоящее время во главу угла поставлена задача оптимизации функций и структуры государственных органов. Уже предприняты серьезные меры по дебюрократизации государственного управления, исключению избыточного административного вмешательства в экономику, превращению государственной службы в своего рода институт по предоставлению государственных услуг населению.
Для оптимизации всей системы государственной службы автор предлагает: создание Государственной квалификационной комиссии и Государственной конкурсной комиссии, создание Комитета по государственной службе, формирование Федерального агентства государственной службы Российской Федерации.
Исходя из этого рекомендую данную статью к печати.
В.В. Корченов, доктор социологических наук, профессор Российской академии госслужбы при Президенте
РФ
