CC BY
157
УДК 331
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
© 2012 г. Л.В. Богославцева, О.И. Карепина
Богославцева Людмила Викторовна — кандидат экономических наук, доцент, кафедра финансов,
Ростовский государственный экономический университет, ул. Б. Садовая, 69, г. Ростов-на-Дону, 344002. E-mail: b_ludmila@bk.ru.
Bogoslavtseva Lyudmila Viktorovna —
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor,
Department of Finance,
Rostov State Economic University,
B. Sadovaya St., 69, Rostov-on-Don, 344002.
E-mail: b_ludmila@bk.ru.
Карепина Оксана Ивановна — кандидат экономических наук, доцент, кафедра финансов,
Ростовский государственный экономический университет. E-mail: karepindima@mail.ru.
Karepina Oksana Ivanovna —
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor,
Department of Finance,
Rostov State Economic University.
E-mail: karepindima@mail.ru.
Определены ключевые проблемы государственного управления в России в современных условиях. Затрагиваются эффективность и результативность функционирования органов государственного управления. Обосновываются проблемы и анализируются направления повышения качества государственного управления в условиях реформирования системы государственной службы РФ.
Ключевые слова: государственное управление, качество, эффективность управления, результативность органов власти, мониторинг, совершенствование.
This article sets out the key problems of the state governance in Russia in modern conditions. It touches the efficiency and effectiveness of functioning of the bodies of state administration. In the article we define the problems and analyze the directions of quality increasing of state management in the conditions of reforming the system of state service of the Ru s-sian Federation.
Keywords: public administration, quality, management effectiveness, efficiency of government bodies, monitoring, improvement.
Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. Необходимость проведения административной реформы обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и существующим уров-
нем эффективности функционирования системы власти.
По данным международных экспертов, по качеству публичных услуг и эффективности государственного управления Российская Федерация в начале 2000-х гг. находилась на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии (табл. 1.) [1].
Таблица 1
Россия в рейтингах эффективности государственного управления по ряду интегральных показателей,
используемых в международной практике
Рейтинг Показатель Место
Рейтинг международной конкурентоспособности по данным Всемирного экономического форума Качество государственных институтов 89-е
Индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах Эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией Нижняя часть рейтинга
Рейтинг международной организации «Транспэренси Интернэшнл» Индекс восприятия коррупции 90-е
По данным международных исследований Индекс непрозрачности 40-е
Составлено по: [1].
Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти,
коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Однако до настоящего вре-
мени в экономической литературе не сложилось единой точки зрения по вопросу определения эффективности и результативности функционирования органов власти.
Наиболее общепринятый подход к раскрытию понятия «эффективность государственного управления» включает характеристику показателей, отражающих качество государственных услуг, а также государственных институтов, компетенцию госслужащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством и др.
По нашему мнению, под эффективностью управления следует понимать его качество, определяемое посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его реализацию.
Эффективность государственного управления как целенаправленная деятельность органов исполнительной власти по выполнению соответствующих задач и функций может быть охарактеризована с использованием критериев социальной и экономической эффективности и результативности.
Социальная эффективность является особым направлением деятельности государственного аппарата, так как именно реализация социально-культурной функции и, в целом, - социальной политики возложена на государство.
В плане определения социальной эффективности органов власти на первое место выходит получаемый социальный эффект, критериями которого выступают уровень благосостояния жизни граждан в расчете на душу населения, в том числе и в сравнении со стандартами развитых стран; безопасность и законность общественных отношений, повышение качества государственных (муниципальных) услуг.
Экономическая эффективность деятельности органов власти представляет собой соотношение стоимостного выражения оказанных общественно значимых государственных (муниципальных) услуг и стоимости ресурсов на их реализацию. Ее можно характеризовать шире с учетом регулирующей роли государства в макроэкономическом развитии страны.
Под результативностью деятельности органов власти следует понимать степень достижения ими запланированных результатов.
Виды м
Так как экономическая эффективность деятельности определяется как отношение стоимости результатов деятельности к стоимости затраченных на достижение этих результатов ресурсов, а результативность -показывает степень достижения запланированных результатов, трудно не согласиться с Ф.И. Шамхаловым в том, что, характеризуя деятельность органов исполнительной власти, целесообразно применять обе категории - «экономическая эффективность» и «результативность», а при оценке структурных подразделений и работников государственного органа использовать только категорию «результативность» [2, с. 236].
Следовательно, для повышения экономической эффективности и результативности деятельности органов власти нужна разработка комплекса (системы) инструментов, обеспечивающих повышение результативности деятельности его работников и структурных подразделений. Кроме того, нужна и система контроля - оперативный мониторинг за отслеживанием соблюдения показателей, которые будут в динамике отражать качество оказанных государственных услуг.
В современных условиях роль регулярного, всестороннего, объективного мониторинга особенно велика, так как имеет место составление планов на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу, их исполнение и, что самое главное, контроль за расходованием бюджетных средств по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.
Обобщая теоретико-методологические подходы к мониторингу, можно дать следующее его определение: мониторинг - форма контроля, представляющая собой информационно-аналитическую постоянно действующую на отраслевом уровне систему наблюдений за динамикой критериальных оценочных показателей результативности использования государственных финансовых ресурсов с целью выявления результатов и оценки последствий управления ими на уровне бюджетополучателей, а также анализ получаемых результатов (табл. 2).
Таблица 2
Структура мониторинга Вид мониторинга
Субъект мониторинга Внутриведомственный, внутрихозяйственный
Сфера направленности проведения мониторинга Мониторинг соответствия плановых показателей нормативно-законодательной базе, законного и целевого использования бюджетных средств, определения эффективного (результативного) использования бюджетных средств
Цели и задачи Мониторинг конечного финансово-экономического и социального эффектов
Временные параметры Оперативный (тактический) и стратегический (долгосрочный)
Уровень технической оснащенности Неавтоматизированный, частично автоматизированный, полностью автоматизированный
Периодичность Систематический (ежедневно передача информации о движении финансовых ресурсов; еженедельный промежуточный, конечный анализ)
Основной задачей является четкая формулировка целей мониторинга, позволяющая обозначить желаемые конечные результаты от использования бюджетных средств в планируемом периоде. Для проведения мониторинга большое значение имеет выбор критери-
альных показателей эффективного использования бюджетных средств. Общими показателями при проведении мониторинга являются: промежуточные анали-тико-информационные показатели, дополняющие в текущем периоде общую картину от эффективности
использования бюджетных средств органами власти; конечные показатели-критерии, четко ориентированные на оценку эффективности и результативности использования государственных финансовых ресурсов.
Актуальность использования мониторинга как одного из форм контроля и исследование в связи с этим
теоретико-методологических подходов к внедрению его в практику деятельности органов власти позволил авторам разработать алгоритм построения мониторинга, который необходимо использовать в условиях совершенствования системы государственной службы (рис. 1).
Рис. 1. Алгоритм построения системы мониторинга
В начале 2000-х гг. были определены следующие цели и задачи реформы государственной службы в России:
1) В сфере реформирования системы государственной службы РФ в 2002 - 2005 гг. - создание основ единой системы госслужбы; выработка и реализация правовых, организационных и экономических принципов ее функционирования;
2) административная реформа в РФ в 2006 - 2010 гг. -повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти;
3) федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» предусмотрено
создание целостной системы госслужбы РФ посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления ею; формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления; развитие гражданского общества и инновационной экономики.
Несмотря на проводимые теоретические исследования и практические мероприятия по реформированию государственных органов власти, до настоящего времени:
- оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются государственные услуги гражданам и организациям;
- современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения;
- предусмотренные законодательством РФ механизмы стимулирования госслужащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает их мотивацию;
- качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.
Решение этих и многих других проблем призвана обеспечить федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» [4]. Содержание основных этапов ее реализации представлено на рис. 2.
Стратегической целью программы является обеспечение открытости государственной гражданской службы в интересах общества, оптимизация затрат на
содержание госслужащих и развитие ресурсного обеспечения госслужбы [4].
В основе деятельности всех органов государственного управления должна лежать концепция «интегрированного государственного управления», суть которой - рассмотрение потребностей граждан как отправной точки последующих действий всех ветвей исполнительной власти. Поэтому совершенствование ее структуры должно базироваться на принципе «публичного управления», одним из ключевых элементов которого должна стать передача большого объема деятельности по предоставлению определенного рода государственных услуг от непосредственно правительства к независимым специализированным агентствам следующего звена управления.
I этап, 2009 - 2010 гг.
II этап, 2011 - 2013 гг.
Реализация I этапа - 258,6 млн р.
Объемы
финансирования
Предполагаемые результаты
Реализация II этапа - 432,4 млн р.
I этап
дерального законодательства в сфере
Совершенствование фе госслужбы;
организация методической помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы;
создание правовых и организационных основ единой системы управления госслужбой;
разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции; завершение разработки современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности госслужащих.
II этап
Мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности госслужащих;
проведение комплекса мероприятий, направленных на повышение престижа госслужбы;
формирование механизмов обеспечения государственных гарантий для госслужащих;
обеспечение внедрения современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на госслужбе;
завершение формирования единой системы управления государственной службой.
Направления реализации_| ^^^
Формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового института Внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы Повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности госслужащих
Задачи
завершение разработки нормативных актов, связанных с реформированием госслужбы; создание системы управления госслужбой; разработка и реализация мероприятий по противодействию коррупции; развитие механизма выявления и разрешения конфликта интересов на госслужбе; внедрение механизмов, обеспечивающих осуществление служебной деятельности в соответствии с общими принципами служебного поведения; повышение престижности госслужбы; разработка эффективных инструментов взаимодействия госслужбы с институтами гражданского общества
проведение кадровой политики, предполагающей учет профессиональных заслуг и моральных качеств госслужащих; применение современных организационно-управленческих технологий и методов работы с кадрами на госслужбе, способствующих повышению профессиональной компетентности и мотивации госслужащих к результативной деятельности;
развитие системы подготовки кадров для госслужбы и дополнительного профессионального образования_
усиление мотивации госслужащих к повышению качества госуслуг;
упорядочение и конкретизация полномочий госслужащих;
внедрение современных технологий кадровой работы, обеспечивающих результативность служебной деятельности госслужащих; разработка и применение в государственных органах современных механизмов стимулирования госслужащих к исполнению обязанностей госслужбы на высоком профессиональном уровне; разработка и внедрение эффективных управленческих технологий на госслужбе; развитие системы госгарантий, стимулирования госслужащих, внедрение принципов оплаты труда по результатам работы_
Рис. 2. Содержание основных этапов и направления реализации федеральной программы реформирования системы
государственной службы РФ до 2013 г.
В связи с этим важным направлением реализации целей и задач рассматриваемой нами федеральной программы является оценка степени достижения поставленных целей на основе ее целевых индикаторов и показателей.
«Управление по результатам» предполагает выражение целей органа государственной власти в виде количественно определенных, достоверных и проверяемых качественных показателей. Работа всех орга-
нов государственной власти «на конечный результат» и его выражение являются новыми для отечественной практики управления.
Повышение эффективности и результативности органов государственного управления в условиях административной реформы необходимо осуществлять поэтапно в каждой ветви власти, в каждом министерстве, службе и агентстве по следующим направлениям:
1. Разработка реестра всех государственных полномочий (услуг, функций), осуществляемых органами власти, с определением критериев объективности, измеримости и информационности. Особо следует выделить в реестре общественно значимые полномочия, (услуги, функции).
2. Изучение опыта применения показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденных Комиссией при Президенте Российской Федерации в 2007 г., и индикаторов и показателей федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)». На основе изученного опыта разработка индексов эффективности базовых и деятельности органов власти, что поможет создать условия для дальнейшего внедрения системы управления экономической эффективностью и результативностью.
3. Определение целей и задач мониторинга использования бюджетных средств органами власти; выявление результатов управления государственными финансовыми ресурсами.
4. Путем реализации вышеперечисленных мероприятий создать объективные условия для принятия управленческих решений по вопросам перераспределения ресурсов, в том числе трудовых, а также функций и полномочий органов власти. Оптимизация их числа, с одной стороны, и повышение социальной и экономической эффективности - с другой, направлены на повышение результативности органов управления.
Поступила в редакцию
5. Анализ функциональных обязанностей, эффективности и результативности деятельности всех подразделений и сотрудников, что позволит принимать решения по перераспределению ресурсов и функций.
Перечисленные меры не являются панацеей в решении проблем эффективности органов власти. Однако это реальный шаг к разработке единой методологии и системы критериев оценки эффективности не только государственного органа, но и каждого госслужащего. Регулярная оценка результативности деятельности сотрудников обеспечит руководство соответствующей информацией о работе конкретного служащего, возможность их морального и материального стимулирования на объективной основе. Добросовестная работа каждого специалиста является одним из наиболее важных условий результативной деятельности подразделения и органа власти в целом.
Комплексное применение в органах исполнительной власти системы управления экономической эффективностью и результативностью призвано способствовать повышению эффективности и результативности функционирования всей системы государственного управления.
Литература
1. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.
2. Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления. М., 2006. 656 с.
3. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации в 2002 - 2005 годах. Доступ из справ.-правовой системы Консультант-Плюс.
4. Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009 - 2013 годы). Федеральная программа // Рос. газ. 2009. 13 марта.
4 апреля 2012 г.
