CC BY
36
Глобальные экологические императивы: охрана окружающей среды и изменение климата (обзор Международного научного семинара)
НИКОНОВ Родион Валентинович, аспирант отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
5 июня 2019 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — Институт, ИЗиСП) состоялся Международный научный семинар «Глобальные экологические императивы: соотношение национальных и международных правил» (далее — Семинар).
Членами оргкомитета Семинара выступили заместитель руководителя Центра публично-правовых исследований Института доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров; научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института доктор юридических наук, профессор, С. А. Боголюбов; и.о. заведующего отделом экологического и аграрного законодательства Института кандидат юридических наук Н. В. Кичигин.
Работа Семинара началась с приветственного слова к присутствующим и выступления Ю. А. Тихомирова, в котором он призвал ученых-юристов в условиях нарастающего ухудшения экологической ситуации преодолеть узковедомственные границы традиционного исследования и попытаться найти решения того, что волнует не отдельную группу людей, страту общества или государство, а всю планету; найти новые регуляторы в сфере экологии, окружающей среды и сфере сбережения климата, которые будут носить универсально значимый характер.
Выступающий отметил, что в настоящее время возникла проблема формирования глобального экологического императива, и высказал свое понимание решения данной проблемы. Прежде всего это проявление консолидированного планетарного сознания. Именно эколого-правовое
сознание и поведение должны приобрести жизнетворное значение для всех стран и всех людей, живущих на Земле. Право взаимодействует и должно взаимодействовать с другими социальными нормами. Общие этические нормы права, правила поведения должны быть осознаны людьми, необходимо понять, что эти нормы и правила — одновременно и мотивация жизнесуществования.
Пока не до конца осознана тема правовых и неправовых рисков в сфере сохранения климата и в целом благоприятной среды обитания, и эти проблемы также нужно глубже разрабатывать. Для экологического императива необходима жесткая ориентация субъектов права на приоритеты в этой сфере. Проблема ответственности за экологические правонарушения в настоящее время разработана еще довольно слабо.
В докладе главного научного сотрудника отдела научного обеспечения организации прокурорской деятельности Университета прокуратуры РФ доктора юридических наук, профессора А. Ю. Винокурова были подняты некоторые проблемы взаимодействия прокуроров с органами исполнительной власти при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере экологии. В качестве примера докладчик привел положения законодательства по уведомлению прокурора органами исполнительной власти в связи с выявленными нарушениями законов (п. 2 ч. 3 ст. 81 Градостроительного кодекса РФ), которые не уточняют, во всех ли случаях нарушения закона указанными субъектами необходимо информировать прокурора либо речь идет о ситуациях, когда
без прокурорского вмешательства не обойтись. Другой пример связан с проблемой привлечения специалистов при проведении прокурорских проверок. Так, в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» отсутствует ряд важных позиций: не предусмотрена форма документа, который готовится специалистом по результатам осуществления экспертно-аналитической работы в рамках проводимой прокурором проверки; не предусмотрена, пусть и путем применения отсылки, ответственность специалиста за достоверность выводов проведенной им экспертно-аналитической работы.
В выступлении заведующей кафедрой земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК доктора юридических наук, профессора, академика РЭА Т. В. Злотниковой освещены современные особенности правового регулирования сохранения биоразнообразия в российском законодательстве. Отмечено, что в последнее десятилетие можно наблюдать определенную и очень опасную тенденцию трансформации ряда прогрессивных федеральных законодательных положений, направленных на сохранение биоразнообразия и охрану особо охраняемых природных территорий, уход от экологических императивов, от жестких при-родозащитных правовых норм в сферу защиты коммерческих и сугубо частных интересов. Такие правовые послабления не способствуют выполнению Россией взятых на себя международных обязательств по сохранению биологического разнообразия. Поэтому решение проблемы сохранения биологического разнообразия невозможно без установления и жесткого соблюдения ряда экологических императивов, принятых в масштабах планеты.
Заведующий кафедрой земельного права ГУЗ доктор экономических наук, доцент С. А. Липски в вы-
ступлении о реализации в законодательстве о землеустройстве положений Земельного кодекса об охране земель отметил, что в настоящее время законодательство о землеустройстве находится в стадии обновления. В 2019 г. в Государственную Думу должна быть внесена новая редакция Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», в которой найдут отражение вопросы организации рационального землепользования. Поскольку новая редакция Закона предусматривает существенный пересмотр всего ранее устоявшегося института землеустройства, его понятий, содержания и методов осуществления, то в рамках поиска нового содержания данного института, вероятно, следовало бы в первую очередь определиться с тем, что такое «рациональность землепользования» как одна из ключевых его целей, а уже исходя из этого — конкретизировать содержание землеустроительных мероприятий в современных условиях.
Советник Дирекции по международным проектам ОК РУСАЛ Д. А. Гершинкова выступила с докладом о возможностях для мировой алюминиевой промышленности в контексте глобальной системы углеродного регулирования. Ситуация, когда в одних странах предприятия — эмитенты парниковых газов несут углеродные издержки, а в других нет, обостряет вопрос конкуренции. Некоторые страны используют механизмы протекционизма для отраслей, имеющих высокий риск переноса производства в страны без углеродного регулирования. Например, в ЕС существует специальный список предприятий, которые получают квоты на выбросы бесплатно, в то время как другие эмитенты покупают разрешения на аукционах. В долгосрочной перспективе универсальная плата за выбросы углекислого газа в глобальном масштабе могла бы решить противоречия. На данном этапе на
отраслевом уровне реализуется попытка достижения соглашения по алюминиевой промышленности. Многие предприятия, в том числе РУСАЛ, осуществляют брендиро-вание низкоуглеродной продукции и принимают меры по снижению выбросов, связанных с производством потребляемой электроэнергии, что повышает конкурентоспособность на рынке и снижает антропогенное воздействие на климат.
Ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Н. И. Хлуденева раскрыла тему правовых пределов экологического императива. Проживание человечества в настоящее время в мире «уходящей природы» свидетельствует о неэффективности принятого ранее понимания экологического императива: «обеспечение жизни человека в гармонии с природой». Рост потребительских задач и скорость их удовлетворения требуют использования все больших объемов природных ресурсов. Важно понимание места и роли права, которое могло бы эти процессы остановить. Принцип допустимости воздействия на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды (Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») максимально приближен к идее экологического императива. Исходя из этого принципа можно понять, каковы пределы экологического императива. Важно понимать, что реализация экологического императива в законодательных или социальных нормах не может быть безгранична, т. е. цель охраны окружающей среды не должна перекрывать моральные основы человеческих отношений. Глава 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» содержит большой объем экологических требований, несущих обязательный характер. Реализация риск-ориентированного подхода, новой модели
надзорной деятельности может привести к потере обязанности выполнения части экологических требований, которые сейчас существуют.
Заместитель заведующего кафедрой земельного и экологического права РГУП по методологической работе, старший преподаватель кандидат юридических наук Н. А. Алексеева рассказала об экологическом императиве как объекте научного познания. Частные требования экологического императива содержатся в Концепции устойчивого развития, изложенной в документах ООН: в центре внимания находится человек, который имеет право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой; обеспечение равенства возможностей развития и сохранения окружающей среды как для нынешнего поколения, так и для будущих; охрана окружающей среды должна стать неотъемлемой частью общего социально-экономического процесса и не может рассматриваться в отрыве от него; осуществление мер по экологизации хозяйственной деятельности; социально-экономическое развитие следует направить на улучшение качества жизни людей в допустимых пределах хозяйственной емкости экосистем; экологизация сознания и мировоззрения человека, системы воспитания и образования. Содержание экологического императива изменяется в зависимости от времени и достижения целей в сторону трансформации экономико-экологических отношений в эколого-экономические (с предпочтением экологических целей), а затем в социально-экологические (с предпочтением социальных и экологических целей).
Научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП М. В. Пономарев затронул тему правового обеспечения экологически безопасного обращения с отходами. Экологический императив — это прежде всего запреты и ограничения в целях обеспечения сохранения окружающей среды.
В сфере обращения с отходами производства и потребления данные методы применяются широко. Однако концепция устойчивого развития подразумевает помимо охраны окружающей среды экономический рост, что может быть обеспечено методами экономического стимулирования. Необходимо установление баланса между экологическими и экономическими интересами.
Доцент кафедры предпринимательского, трудового и коммерческого права юридического факультета Института права и национальной безопасности РАНХиГС кандидат юридических наук О. А. Зо-лотова рассмотрела баланс экологических и экономических интересов при осуществлении экологического предпринимательства. Ключевая проблема состоит в отсутствии понятия «экологическое предпринимательство» в законодательстве. Многие страны, не обозначая понятия, устанавливают основные показатели и характеристики, по которым те или иные виды предпринимательской деятельности могут относиться к «социальному» и «экологическому». На этом основании предпринимательской деятельности оказывается государственная поддержка в виде, например, снижения налоговой ставки. Важно понимать, что одно лишь соблюдение всех экологических требований законодательства предприятием не относит его к экологическому предпринимательству, для этого необходима экологическая и социальная направленность предпринимательской деятельности.
Ведущий научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права ИЗиСП кандидат юридических наук, доцент В. Р. Ав-хадеев обратил внимание на вопросы международно-правового регулирования промысла морских млекопитающих в арктической части Тихого океана. На данный момент упорядо-
чен промысел китов и фактически запрещен промысел морских котиков, однако не урегулирован промысел моржей (в мире нет ни одной специальной конвенции), а также тюленей (за исключением Конвенции о сохранении тюленей Арктики 1972 г.), несмотря на то, что моржи и тюлени являются таким же объектом промысловой охоты, как киты и морские котики.
Ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Д. О. Сиваков озвучил необходимость применения природной ренты к хозяйствующим субъектам, добывающим природные ресурсы. Отказавшись от рентных механизмов, не направляя природную ренту на внедрение зеленых технологий, использование альтернативных источников энергии, государство делает экологическую функцию формальной. Природная рента активно используется в Норвегии, Саудовской Аравии, Иране.
Доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК кандидат юридических наук Е. В. Марьин исследовал экономический опыт решения экологических проблем на примере Китая и Японии. За стремительный экономический рост Китай расплатился значительным ухудшением экологической обстановки. Экологический императив в Китае — охрана природы через экономию ресурсов. В стране предусмотрен переход на систему рентных платежей, помимо этого реализуется пилотный проект по торговле квотами на выбросы углерода. В Японии большинство предприятий соответствуют международным стандартам ISO 14000 и ISO 19000, содержащим требования к системе экологического управления.
Ведущий научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН кандидат юридических наук Н. С. Куделькин посвятил доклад теме международ-
ных соглашений по охране климата и окружающей среды. Меры, предпринимаемые для охраны климата в рамках международных правовых актов, например сокращение добычи полезных ископаемых, сохранение лесов, не только предотвращают изменение климата, но в целом помогают сохранить окружающую среду. Однако альтернативные источники энергии полностью безопасными назвать нельзя: например, существует риск для птиц от ветровых станций, гидроэнергетика меняет режим водных объектов.
Ассистент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ А. П. Ре-вякин представил доклад «Ограничение права на землю как экологический императив». Сложности возникают в определении статуса земельных участков, находящихся в поясах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. Нередко проект охранной зоны отсутствует, а ограничения в хозяйственной деятельности имеются.
Профессор кафедры земельного и экологического права СГЮА кандидат юридических наук Е. Ю. Чмы-хало провела анализ законодательства о градостроительной деятельности с точки зрения установления экологических императивов и правовых норм, предусматривающих ответственность за их несоблюдение.
Доцент кафедры предпринимательского и природоресурсного права Оренбургского института (филиала) МГЮА кандидат юридических наук Н. П. Поставная выступила с докладом «Некоторые проблемы правового регулирования ответственности государственных и муниципальных органов за невыполнение экологических императивов».
Доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса, ведущий научный сотрудник Научно-образовательного центра прав человека, международного права и проблем интеграции юридического факультета КФУ канди-
дат юридических наук Е. В. Лунева подчеркнула важность природоре-сурсного императива в экологическом праве.
Аспирант ИЗиСП Р. В. Никонов рассмотрел климат как возможный объект регулирования в российском законодательстве. На данный момент климат упоминается лишь на подзаконном уровне, во исполнение обязательств в рамках Ки-отского протокола и на доктриналь-ном уровне — в Климатической доктрине. «Климатическая повестка» является серьезным вызовом для экономики РФ, зависимой от спроса на углеводороды. Однако приведение законодательства в соответствие с международной практикой могло бы стимулировать преодоление технологического отставания.
Соискатель ГУЗ З. Ш. Султонов выступил с докладом «Проблемы привлечения к административной ответственности дехканского (фермерского) хозяйства и его членов в Таджикистане».
Соискатель ИЗиСП А. А. Колб обратилась к исследованию экологического императива в деятельности местного самоуправления в рамках ликвидации несанкционированных свалок.
Также в Семинаре приняли участие с докладами: доцент Высшей школы правоведения Института государственной службы и управления РАНХиГС кандидат философских наук Н. А. Гейт; зам. заведующего кафедрой земельного и экологического права РГУП по научной работе кандидат юридических наук В. Н. Власенко; научный сотрудник сектора предпринимательского и корпоративного права ИГП РАН кандидат юридических наук М. С. Лизикова; советник государственной гражданской службы РФ 1-го класса, старший научный сотрудник сектора финансового, налогового, банковского и конкурентного права ИГП РАН, член Российской ассоциации международного права, кандидат юридиче-
ских наук О. С. Смолина; доцент кафедры земельного права ГУЗ, начальник отдела Управления имущества государственной казны Росимущества кандидат юридических наук И. И. Гордиенко; доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК кандидат юридических наук В. В. Михольская; адвокат адвокатского кабинета № 1502 «Эксперт» (г. Москва) Л. В. Гинц; помощник адвоката (ООО «Premier Partner») М. В. Дорофеева; аспирант ИЗиСП Е. А. Газизова.
В ходе подведения итогов работы Семинара выступил С. А. Боголюбов. Заслугой Семинара, по мнению ученого, стало то, что большинство выступающих связывало свои предложения с конкретными нормами законодательства и практикой его применения, и то, что были озвучены конкретные глобальные климатические проблемы и предложены возможные пути их решения. В то же время было указано на недостаточность сделанных обобщений, абстракций и предложений, касающихся не только изменения законодательства.
По теме Семинара было проведено анкетирование, в котором приняли участие 27 респондентов. В анкету был включен 21 вопрос: о роли экологического императива в развитии человечества; об угрозе глобального изменения климата национальной безопасности РФ; о признании климата объектом охраны на законодательном уровне; о готовности респондентов поступиться своими имущественными правами ради спасения климата планеты; о соотнесении императивности нацио-
нальных и международных правил в сфере экологии; о приоритетности и эффективности юридической, иной ответственности государственных и муниципальных органов, их должностных лиц за выполнение экологических императивов; об участии России в обсуждении, подписании, выполнении международных договоренностей о климате планеты и другие.
Большинство респондентов высказали мнение о том, что роль экологического императива в развитии человечества является главенствующей (22,2%) и существенной (59,3%), в то же время как о несущественной его роли высказались 11,1% участников опроса; на вопрос, угрожает ли глобальное изменение климата национальной безопасности РФ, «да» ответили 55,6%, «нет» — 22,2%, «не знаю» — 14,8%; на вопрос о том, следует ли признать климат объектом охраны на законодательном уровне, «да» ответили 55,6%, «нет» и «не знаю» — соответственно 18,5% и 11,1%; о готовности поступиться своими имущественными правами ради спасения климата планеты «да» ответили 37,1%, «нет» — 11,2%, «не знаю» — 29,6%. Таким образом, результаты анкетирования показали противоречивость мнений по проблемам, связанным с глобальными экологическими проблемами и вызовами.
Тематика и содержание выступлений участников Семинара выявили достаточно широкий круг проблем, а также актуальность проблематики глобального экологического императива и необходимость продолжения научных исследований в данной области.
О
