CC BY
69
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2017. № 4
Анатолий Алексеевич Канунников,
кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Центра проблем социального развития Европы Института Европы РАН (Россия), e-mail: soc-eco@yandex.ru
ГЛОБАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
РОЛЬ И МЕСТО ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Статья исследует гражданское общество в контексте глобального управления в мире. Субъекты гражданского общества, не зависящие от национальных правительств и имеющие свои наднациональные объединения, могут открыть новые возможности для создания новой модели управления. Рассматривается модель отношений гражданского общества с управленческими структурами в интеграционных объединениях на примере Европейского союза (ЕС). Анализируется возможность европейского гражданского общества обеспечить альтернативную форму легитимности управленческих структур ЕС. Делается вывод, что поиск решения глобальных проблем человечества заставляет совершенствовать существующие методы управления и искать новые решения в планетарном масштабе при активном участии гражданского общества.
Ключевые слова: глобальное гражданское общество, европейское гражданское общество, неправительственные организации, глобальное управление, альтернативная форма легитимности.
Anatoly Alekseevich Kanunnikov,
Kandidat of Historical Sciences, Leading Researcher, Center for Social Development of Europe, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences (Russia), e-mail: soc-eco@yandex.ru
GLOBAL GOVERNANCE: THE ROLE AND PLACE OF CIVIL SOCIETY
This article examines civil society in the context of the world's global governance. Civil society actors — independent of national governments and having their own supranational associations — can open up new opportunities for the creation of a new modeI of global governance. The article considers a modeI of civil society relations with governance structures in integrated associations, on the example of the European Union. The possibility of European civil society providing an alternative form of legitimacy to the European Union's management structures is also analyzed. The author concludes that the search for solutions to the global problems of mankind makes it necessary to improve existing governance
methods and seek new solutions on a planetary scale with the active participation of civil society.
Key words: global civil society, European civil society, non-governmental organizations, civil society, global governance, an alternative form of legitimacy.
Современный мир сталкивается с глобальными вызовами — ростом бедности, нарастающей нехваткой пресной воды, появлением новых инфекционных заболеваний и многими другими бедами. Решение глобальных проблем человечества все чаще в общественном сознании связывается с «глобальным управлением», которое должно базироваться на совокупности основополагающих ценностей, объединяющих людей всех культурных, политических, религиозных и философских воззрений. Эта тема детально рассматривается академическим сообществом, международными организациями, в частности Комиссией ООН по глобальному управлению1.
Исследователи Индианского университета в Блумингтоне Т. Вайсс и Р. Такур в своей работе «ООН и глобальное управление: идея и перспективы ее воплощения» предложили, как нам представляется, довольно емкое и исчерпывающее определение понятия «глобальное управление». По их мнению, «это комплекс формальных и неформальных институтов, механизмов, отношений и процессов, охватывающих государства, рынки, отдельных граждан и организации, как межправительственные, так и неправительственные, посредством которых на глобальном уровне определяются коллективные интересы, устанавливаются права и обязанности, разрешаются споры»2.
Процессы глобализации все чаще входят в противоречие с национальными интересами отдельных государств и принципами национального суверенитета, в силу чего проблема наднационального управления становится все острее. Исследователи, придерживающиеся различных политических взглядов и идеологических направлений, как в России, так и за рубежом, пытаются проанализировать эту проблему во всех ее проявлениях. Сегодня совершенно ясно, что попытки создания системы наднационального управления являются не модным политическим трендом, а поиском решения одного из основных противоречий в глобализирующемся мире. Действительно, в своем экономическом развитии мир стремится к созданию единой мировой системы рынка, который развивается по
1 Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance. New York: Oxford University Press, 1995.
2 Weiss Th., Thakur R. The UN and Global Governance: An Idea and its Prospects. Bloomington: University of Indiana Press, 2003.
своим глобальным законам единого целого, в то время как управление остается на уровне государств и различных интеграционных объединений, т.е. не является целостностью, а представляет собой некую совокупность решений государств и их объединений. Некоторые исследователи видят в такой ситуации три противоречия — «между капиталом и государством, целым и суммой, мировым и национально-государственным уровнями»3.
Поэтому сторонникам глобального управления необходимо найти такое управленческое решение на наднациональном уровне, которое бы не только снимало «противоречия между интересами капитала и государства, наднациональными экономическими и национальными политическими интересами и, наконец, между мировой экономической целостностью и мировой государственно-политической суммарностью»4, но и, что особенно важно, обеспечивало активную поддержку принимаемых решений среди широких слоев населения через институты гражданского общества, вне рамок национальных государств. В этом смысле вполне естественно желание исследователей рассмотреть роль и место институтов гражданского общества в контексте глобального управления. Не зависящие от национальных правительств, не связанные политическими обязательствами своих стран и имеющие свои наднациональные объединения, субъекты гражданского общества могут открыть новые возможности для создания такой системы управления.
Характерной чертой нашего времени является не только активная роль гражданского общества в жизни развитых странах, имеющих глубокие демократические традиции, но и все возрастающая активность неправительственных организаций в развивающихся странах, что дает основание говорить об усилении влияния гражданского общества как о глобальной тенденции. Правда, следует оговориться, что гражданское общество в каждой стране имеет свою специфику, поскольку формируется исходя из основополагающих индивидуальных и общественных ценностей, структуры доминантных базовых институтов общества, особенностей культурных традиций, своеобразия социальной, политической и экономической жизни и других факторов.
Если рассматривать ЕС как структурную часть глобальной модели управления, то на примере этого крупного интеграционного объединения можно увидеть тенденции и принципы выстраивания отношений с гражданским обществом в будущем. Несомненный интерес представляет динамика взаимодействия неправительственных
3 Фурсов А. Кризис выползает из ложи // Завтра. 2013. 17 октября. URL: http:// zavtra.ru/content/view/krizis-vyipolzaet-iz-lozhi/
4 Там же.
организаций европейских стран, представляющих различные модели гражданского общества, со структурами наднационального управления в Европе в процессе интеграционного строительства после Второй мировой войны.
На разных этапах интеграционного процесса роль гражданского общества была различной и прошла несколько этапов своего развития. В первые годы строительства объединенной Европы, как указывают исследователи, преобладала практика, «опирающаяся на разрешительную основу консенсуса», отличительной чертой которого, как считает итальянский исследователь К. Рузза, являлось «нарочитое невнимание к мнению европейской общественности»5. Однако в процессе ратификации Маастрихтского договора и после него дальнейшее пренебрежение мнением общественности было поставлено под вопрос. В новых условиях многие элитные группы государств — членов ЕС вынуждены были признать важность «мнения общественности» и в политических дискуссиях сосредоточили свое внимание на собственной интерпретации понятия «гражданское общество».
Однако даже с учетом многочисленных дискуссий в странах ЕС и принятых документов само понятие «гражданское общество» и его правоприменительная практика остаются не до конца понятыми и раскрытыми. В социально-политических дискуссиях последних лет часто превалирует тема «гражданского общества», но интерпретируется она неоднозначно. Призывы к более широкому участию гражданского общества в управлении в странах ЕС подчас носят политизированный характер и встречаются в ряде заявлений политических деятелей и руководителей высокого ранга европейских административных структур, в дискуссиях между учреждениями и организациями, а также в политических баталиях всех уровней. Такой характер дискуссий проявился, например, в ходе обсуждений опубликованной Комиссией ЕС «Белой книги по вопросам управления»6 и Конституционного договора. Показательно, что призывы к более широкому вовлечению гражданского общества в процессы принятия решений чаще всего поддерживаются сторонниками решения «проблемы легитимности европейской системы управления».
Интеграционные процессы в послевоенный период, важная роль в которых принадлежит европейским элитам, подробно ис-
5 Ruzza C. EU Public Policies and the Participation of Organized Civil Society // EU Public Policy and the Partecipation of Organized Civil Society: Working Papers del Dipartimento di studi sociali e politici. Milano: Universita degli Studi Milano, 2005.
6 European Governance a White Paper // European Commission. 2001. July 27. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-01-10_en.htm
следованные российскими и зарубежными учеными7, привели к появлению в повестке дня ЕС задачи принятия конституции. Ее решение столкнулось с всеобъемлющей проблемой политической легитимности. Как полагает часть европейской политической элиты, преодолеть это препятствие можно путем расширения участия гражданского общества в разработке и реализации политики союза. Среди европейских политологов широко распространено мнение, что гражданское общество способно обеспечить на общеевропейском уровне альтернативную форму легитимности, которую можно рассматривать в качестве замены той легитимности, что в государствах-членах обеспечивают правительства и которую сторонники такого подхода считают недостаточной на уровне ЕС.
Бесспорно, гражданское общество может помочь решению некоторых проблем путем своего участия в разработке политики ЕС. Однако будем откровенны—роль гражданского общества в странах ЕС в перспективе во многом зависит от будущего самого «Европейского проекта», точнее, от того, по какому пути будет развиваться проект. Пока же среди европейских элит единства взглядов на этот счет нет и предлагаются различные нормативно-правовые акты, которые, как считают их авторы, следует положить в основу проекта. В настоящее время представители многих политических сил по разным причинам выступают за больший удельный вес вовлеченности гражданского общества в принятие решений, отводя ему разнообразные функции. Важно понять, что это за причины, классифицировать и систематизировать их. Большой интерес представляет изучение конструкций гражданского общества, которые были использованы в различных условиях и исторических контекстах, и выявление общих для них элементов. Мы полагаем, что типологизация способов участия гражданского общества должна проводиться на основе программных документов ЕС, содержащих оценки роли гражданского общества и его предполагаемые функции, а также с учетом мнений экспертов и ответственных лиц различных институтов ЕС, изложенных в их многочисленных выступлениях и интервью.
Уже сейчас ЕС сталкивается с необходимостью обосновать легитимность некоторых функций своих управленческих структур в их отношениях с организациями гражданского общества. Об этом свидетельствует деятельность Европейской комиссии, одного из важнейших институтов ЕС. Если рассматривать эту уникальную управленческую структуру не только с точки зрения ее бюрократического функционирования, то можно обнаружить, что в своей
7 См.: Европейский союз на пороге XXI века. Выбор стратегии развития / Отв. ред. Ю.А. Борко. М.: Эдиториал УРСС, 2001; Борко Ю.А. От европейской идеи — к единой Европе. М.: Издательский дом «Деловая литература», 2003.
деятельности она наделена уникальной функцией «социальной службы» в наднациональной институциональной среде. Вопрос, как обосновать политическую легитимность этой функции по отношению к гражданскому обществу в странах ЕС, пока остается без ответа. Все дело в том, что отношения институтов гражданского общества с комиссией не могут строиться на основе опыта, накопленного на национальном уровне. В этом смысле большой интерес для изучения представляют: а) динамика изменения отношений между европейским гражданским обществом и Комиссией ЕС; б) степень влияния на эти отношения национальной специфики институтов гражданского общества отдельных стран; с) в какой степени изменения функций и роли институтов гражданского общества способствуют росту влияния гражданского общества в институциональной среде всего ЕС.
Известно, что Европейская комиссия, как и другие структуры ЕС, взаимодействует с группами гражданского общества в различных формах. Авторы многих работ по развитию гражданского общества в Европе чаще всего указывают на то, что с представителями гражданского общества проводятся консультации, их привлекают в качестве экспертов, исполнителей технической и научной экспертизы, канала для сбора информации о предпочтениях конкретных групп и т.д. Тем не менее практика показывает, что гражданское общество может выполнять гораздо более широкие функции. Вероятнее всего, в дальнейшем побудительные мотивы, лежащие в основе отношений управленческих структур ЕС с гражданским обществом, будут меняться. Что касается взаимодействия Европейской комиссии с группами гражданского общества, то можно утверждать, что происходящие в структуре организаций гражданского общества изменения способствовали совершенствованию характера этих отношений, сделали их политически более весомыми.
С точки зрения побудительных мотивов взаимодействия европейского гражданского общества с управленческими структурами союза существует еще один очень важный аспект. Для многих ЕС — это не только экономический и политический проект, но и инновационный социальный проект, опирающийся на поддержку всех граждан Европы. В этой связи значительную обеспокоенность официального Брюсселя вызывает, кроме глубокого экономического и политического кризиса, поразившего ЕС, еще и острейший кризис в социальной сфере, связанный с вопросами дальнейшего развития институтов демократии. Текущее состояние дел уже не может удовлетворить ожидания граждан Европы, и многие чувствуют себя лишенными права участвовать в процессе принятия решений. Складывается впечатление, что затягивание решения вопроса с
возникшим «демократическим разрывом» может привести к пересмотру многими гражданами ЕС своего отношения к «Европейскому проекту». Социальные исследования показывают, что по всему континенту усиливается нетерпимость по отношению к навязыванию односторонней политики, к недемократическим и авторитарным методам ее ведения. У многих европейцев надежда на осуществление «европейской мечты» сменяется разочарованием.
С момента своего создания и на протяжении десятилетий ЕС позиционировался в качестве единственного эффективного ответа на разрушительные конфликты между европейскими странами. Сегодня ЕС представляют как эффективное средство против экономического кризиса. Однако эти декларации уже не могут удовлетворить разочарованных граждан европейских стран, и поэтому все чаще слышатся голоса о необходимости обновления ЕС на принципах общей солидарности и демократии.
Тревожные настроения в европейском гражданском обществе привели к принятию в 2013 г. «Воззвания» от имени граждан Европы, в котором экономические и социальные аспекты названы «двумя сторонами общественной реальности» и говорится, что «Европейское общественное соглашение» (European Societal Compact) должно стать «соглашением по вопросам демократии, типу устойчивого роста и экономического, социального и экологического развития, демократически согласованного со всеми в вопросах гендерного равенства, солидарности между европейскими государствами и гражданами для содействия миру, безопасности и благополучию всех, сфокусировав внимание на вопросах культуры и участия в жизни общества»8. По мнению авторов, это соглашение должно отвечать потребностям граждан Европы, обеспечить равноценность европейского измерения и подтвердить право граждан выражать свое мнение в процессе принятия решений ЕС. Европейский парламент как законный представитель граждан Европы, по их убеждению, мог бы продолжить разработку этого соглашения и вынести его на общеевропейский референдум.
Из всего многостраничного текста «Воззвания» обратим внимание на пункт, касающийся развития демократии в рамках ЕС и имеющий непосредственное отношение к гражданам и гражданскому обществу в целом. В документе отмечается, что «европейский механизм принятия решений показывает свои пределы и свою неэффективность управления в условиях экономического, политического, социального и демократического кризиса, с которыми в настоящее время сталкивается союз. ЕС, государства-члены и граждане Европы
8 Appeal of Laeken by European Citizens on the Future of the European Union. June 29, 2013. URL: http://en.forum-civil-societyorg/IMG/pdfLaekenEN_Final_Version.pdf
не имеют постоянной связи друг с другом: ЕС рассматривается как "нечто, находящееся наверху", государства-члены бессильны перед проблемами континента, граждане отчаянно нуждаются в том, чтобы быть услышанными. Инновации в европейской демократии явно назрели. Расширение прав и возможностей граждан должно быть в центре принятия решений в рамках союза»9.
Однако не только ЕС, как одно из крупнейших региональных интеграционных объединений, но и ведущие международные организации рассматривают вопросы совершенствования управления в современном мире. При этом они едины в том, что уже сегодня в целях повышения эффективности своей деятельности крайне важно уделять значительное внимание налаживанию и расширению диалога с гражданским обществом. Среди таких международных организаций прежде всего следует назвать Организацию Объединенных Наций.
В современных публикациях довольно часто употребляется термин «глобальное гражданское общество». Этот термин не только встречается в работах университетских и исследовательских центров, но используется авторитетными международными организациями в контексте рассмотрения вопросов глобального управления. Термин «глобальное гражданское общество» встречается и в документах Организации Объединенных Наций, касающихся усилий по использованию новых механизмов и опыта различных участников для решения сложных мировых проблем10. Складывается впечатление, что взаимодействие «глобального управления» и «глобального гражданского общества» является новым шагом в цивилизационном развитии. Но так ли это?
Отдельные авторы говорят о «глобальном гражданском обществе» как о новом явлении, которое возникло в результате глобализации и пришло на смену существующим гражданским обществам в национальных государствах. Глобальное гражданское общество, по их мнению, представляет собой естественное продолжение тенденции расширения сферы действий гражданского общества, выходящей за пределы одной страны. Однако не все согласны с утверждением о том, что глобальное гражданское общество — это новое явление. В качестве аргумента приводится история Римской католической церкви, которая, говоря современным языком, является частью гражданского общества и межнациональной некоммерческой организацией, но действует уже в течение многих веков во многих странах мира.
9 Ibid.
10 Кузнецов И.И. Современная повестка дня глобального гражданского общества // Вестник МГИМО-Университета. 2012. № 2. С. 120-127.
Часто «глобальное гражданское общество» упоминается в связи с возрастающим влиянием международных неправительственных организаций на выработку повестки дня мирового сообщества. Действительно, если рассматривать «глобальное гражданское общество» как граждан, объединенных в международные организации, то сегодня существует более 5 тыс. крупных межнациональных неправительственных организаций, кроме того, по некоторым данным, только за последние 20 лет в мире было зарегистрировано более 50 тыс. международных неправительственных организаций11. Однако возникает закономерный вопрос: при каких условиях они могут претендовать на звание глобального гражданского общества?
В заключение хотелось бы отметить, что поиск решения глобальных проблем человечества заставляет совершенствовать существующие методы управления и искать новые решения в планетарном масштабе. Сегодня все сходятся в том, что необходимо вовлекать в решение этих проблем самые широкие слои населения, представляющие гражданское общество. Практика наших дней показывает, что крупнейшие международные организации, включая ООН, видят повышение эффективности своей деятельности в налаживании и расширении связей с организациями гражданского общества. ООН на конкретных примерах своей деятельности показывает направление развития модели участия гражданского общества в выработке международной повестки дня, давая тем самым возможность неправительственным организациям участвовать в глобальном управлении в наши дни.
Мир является свидетелем того, что развитие диалога между управленческими структурами и организациями гражданского общества идет на всех уровнях. Наглядным примером тому может служить постоянное расширение участия институтов гражданского общества в выработке и принятии решений в таком крупном интеграционном объединении, как ЕС. Важным элементом этого взаимодействия является поиск механизмов обновления и легитимизации системы управления через более широкое участие институтов гражданского общества.
Неоспоримым является то обстоятельство, что дальнейшее развитие идеи глобального управления участники дискуссии непременно связывают с широким участием граждан и их организаций, гражданским обществом в целом, в решении глобальных проблем, возникающих перед человечеством.
11 Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relation. UN Document А/58/817. June 11, 2004. URL: http://daccessdds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN04/376/43pdf/N0437643pdf?Open Element
ЛИТЕРАТУРА
Борко Ю.А. От европейской идеи — к единой Европе. М.: Издательский дом «Деловая литература», 2003.
Европейский союз на пороге XXI века. Выбор стратегии развития / Отв. ред. Ю.А. Борко. М.: Эдиториал УРСС, 2001.
Кузнецов И.И. Современная повестка дня глобального гражданского общества // Вестник МГИМО-Университета. 2012. № 2. С. 120-127.
Фурсов А. Кризис выползает из ложи // Завтра. 2013. 17 октября. URL: http:// zavtra.ru/content/view/krizis-vyipolzaet-iz-lozhi/
Appeal of Laeken by European Citizens on the Future of the European Union. June 29, 2013. URL: http://en.forum-civil-society.org/IMG/pdf/LaekenEN_Final_Ver-sion.pdf
European Governance a White Paper // European Commission. 2001. July 27. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_D0C-01-10_en.htm
Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance. New York: Oxford University Press, 1995.
Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relation. UN Document А/58/817. June 11, 2004. URL: http://daccessdds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN04/376/43pdf/N0437643pdf?0pen Element
Ruzza C. EU Public Policies and the Participation of Organized Civil Society // EU Public Policy and the Partecipation of Organized Civil Society: Working Papers del Dipartimento di studi sociali e politici. Milano: Université degli Studi Milano, 2005.
Weiss Th., ThakurR. The UN and Global Governance: An Idea and its Prospects. Bloomington: University of Indiana Press, 2003.
REFERENCES
Appeal of Laeken by European Citizens on the Future of the European Union, June 29, 2013, URL: http://en.forum-civil-society.org/IMG/pdf/LaekenEN_Final_Version. pdf
Borko, Iu. A. Ot evropeiskoi idei — k edinoi Evrope. Moscow: Izdatel'skii dom «Delovaia literatura», 2003.
"European Governance a White Paper," European Commission, July 27, 2001, URL: http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-01-10_en.htm
Borko, Iu. A. (ed.) Evropeiskii soiuz naporoge XXI veka. Vybor strategii razvitiia. Moscow: Editorial URSS, 2001.
Fursov, A. "Krizis vypolzaet iz lozhi," Zavtra, October 17, 2013, URL: http://zavtra. ru/content/view/krizis-vyipolzaet-iz-lozhi/
Kuznetsov, I. I. "Sovremennaia povestka dnia global'nogo grazhdanskogo obshchestva," VestnikMGIMO-Universiteta, No. 2, 2012, pp. 120-127.
Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance. New York: Oxford University Press, 1995.
Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations- Civil Society Relation. UN Document А/58/817, June 11, 2004, URL: http://daccessdds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN04/376/43pdf/N0437643pdf?Open Element
Ruzza, C. "EU Public Policies and the Participation of Organized Civil Society," EU Public Policy and the Partecipation of Organized Civil Society: Working Papers del Dipartimento di studi sociali e politici. Milano: Université degli Studi Milano, 2005.
Weiss, Th., and Thakur, R. The UN and Global Governance: An Idea and its Prospects. Bloomington: University of Indiana Press, 2003.
