CC BY
35часть V. Миграция и мигранты
Глобальная миграция: правовые и гуманитарные аспекты
Юрий Горячев, кандидат исторических наук, декан факультета международного образования, заведующий кафедрой ЮНЕСКО Московского института открытого образования
Международная миграция населения известна с давних времен. В истории человечества много примеров, указывающих на то, что миграция выступала как фактор развития государств и цивилизаций, взаимного обогащения культур. В настоящее время тема трансграничного передвижения народов включена в число приоритетных глобальных проблем повестки дня международного сообщества. Во многом это связано с усилившимся в последние десятилетия миграционным потоком и возросшей потребностью регулирования всего процесса в интересах участвующих в нем сторон. Международная миграция населения стала неотъемлемой частью процесса глобализации. По мнению ученых и политиков, наблюдаемое воздействие глобализации неравномерно сказывается на уровне жизни и обеспечении безопасности людей в различных регионах мира. Налицо растущие диспропорции и контрасты социально-экономического и культурного развития. Сформировалась ось демографического разлома, разделяющая мир на страны Севера
и страны Юга и Востока. Если первые нуждаются в трудовых ресурсах и демографическом выравнивании, то для вторых характерны проблемы национальных экономик, безработица и рост численности населения. Глобальный демографический фактор способствовал стимулированию миграционных потоков в северном направлении, в более развитые в экономическом отношении страны.
Эти процессы характерны и для Российской Федерации. По оценкам ООН, население России к 2025 году сократится и к 2050 году составит чуть более 100 млн человек. Согласно среднему варианту прогноза Росстата, в 2010-2020 годах принимаемые меры в области демографической политики позволят добиться замедления относительной стабильности общей численности населения страны на уровне 141-142 млн человек. «Если же нам удастся сформулировать и реализовать эффективную комплексную стратегию народосбережения, — подчеркивает глава правительства РФ, — население России увеличится до 154 млн». По официальным оценкам, на стабильность численности населения позитивно влияет приток внешней миграции1. В стране растет понимание, что этого требуют долгосрочные интересы государства. Положения проекта новой концепции государственной миграционной политики содержат выводы, согласно которым «в ближайшие 15 лет процессы депопуляции и старения населения Российской Федерации в отсутствие значительного миграционного прироста значительно усилятся. Естественная убыль населения за это время составит несколько миллионов человек даже при условии проведения успешной демографической политики. Продолжится быстрое сокращение населения в стратегически значимых регионах Дальнего Востока и Сибири. В таких условиях привлечение мигрантов на постоянное место жительства (курсив мой. — Ю.Г.) в Российскую Федерацию становится важным источником восполнения потерь численности населения страны»2. Документ ориентирует в связи
1 Сайт председателя правительства РФ В.В. Путина. http://premier.gov.ru/events/news/18071, Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. — 2012. — 13 февраля; Основы миграционной политики: уч.-метод. пособие. / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. — М., 2010. С. 119.
2 Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации. Раздел 2. Условия формирования и реализации государственной миграционной политики РФ (текст приведен по состоянию на февраль 2012 года).
с этим на радикальные перемены в политике и практике управления миграционными процессами. Ставится задача по стабилизации и увеличению численности постоянного населения страны, обеспечению потребностей экономики в рабочей силе и содействию модернизации, инновационному развитию отечественной экономики и обеспечению национальной безопасности.
Реализация новых подходов предполагается «на четких требованиях и критериях, исключающих потенциальные этнокультурные и другие риски». Предусмотрено расширение взаимодействия с международными организациями в сфере миграции и использование их потенциала3. В особенности это связано с ожидаемым принятием новых юридических инструментов и программ регулирования миграции, соблюдением стандартов соблюдения прав мигрантов, закрепленных конвенциями и международными соглашениями. Значительный интерес представляет позитивный опыт отдельных стран в области содействия образовательной миграции, академической мобильности и привлечения квалифицированных специалистов на долгосрочной основе, а также подходы ЮНЕСКО, MOT, MOM и ряда других международных организаций к вопросам адаптации и интеграции мигрантов.
Понятие международной миграции, ее особенности и виды
Термин «миграция» в переводе с латинского migratio означает «переселение». Международно-правовые нормы и практика их применения содержат понимание того, что территориальные перемещения населения могут совершаться добровольно, принудительно и вынужденно. Они могут иметь разные причины и цели, осуществляться на различные расстояния и сроки. В их основе могут лежать экономические, социальные, политические, религиозные и иные факторы. Ученые исследуют и классифицируют миграционную мобильность людей на основе различных индикаторов. В том числе учитываются такие переменные как география и место пребывания, участники миграционных перемещений, отношения между ними, политический характер, профессия и правовой статус. Практикой регулирования миграции населения во
3 Там же. Раздел 4. Международное сотрудничество. №1 (38) 2012 Альманах «ЭТНОДИАЛОГИ»
многих зарубежных странах непременно учитываются составляющие такого индикатора, как культурная дистанция, указывающие на этнические, культурные, религиозные и лингвистические особенности мигрантов, знание ими государственного языка, основ законодательства и культурных традиций страны въезда.
Российскими учеными под термином «миграция населения» понимается «совокупность действий, связанных с территориальным передвижением, как на стадии принятия решения о миграции, так и на стадии адаптации на новом месте или в новых условиях с учетом циркулярных передвижений»4. Данное определение носит обобщающий характер и в широком смысле отождествляется с понятием «миграционное движение». В нашем случае интерес представляет международная миграция населения. Она включает в себя много видов и категорий миграционного движения. В том числе ассоциируется с понятием долгосрочная миграция (она связана с привлечение квалифицированных специалистов на длительный период и сопровождается сменой постоянного места жительства; имеет трудовой, коммерческий или образовательный характер) и с безвозвратной миграцией или миграцией на постоянное жительство (переселение). Международная миграция населения -«это территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с изменением постоянного места жительства и гражданства, обусловленным различными факторами (семейными, национальными, политическими и другими), или с пребыванием в стране въезда, имеющим долгосрочный (согласно принятой в ООН терминологии - более одного года), сезонный и маятниковый характер, а также с циркулярными (или эпизодическими) поездками на работу, отдых, лечение и т.п.)5. Лиц, покидающих свою страну, называют эмигрантами, а в тех странах, куда они вселяются на постоянное место жительства — иммигрантами6.
Если первоначально международная миграция населения отождествлялась преимущественно с эмиграцией и иммиграцией, то в настоящее время национальные государства и международные
4 Введение в демографию / Под ред. В.А. Ионцева, А.А. Саградова. — М., 2003. — С. 312.
5 Там же. — С. 315.
6 Демографический понятийный словарь / Под ред. Л.Л. Рыбаковского. — М., 2003. — С. 333.
" 7
организации выделяют различные типы миграций', в том числе нелегальную. Отстаивая свой суверенитет, государствами осуществляется разграничение законных и, соответственно, незаконных миграций, определяются категории мигрантов по въездному статусу. Нелегальной (незаконной) миграцией принято считать перемещение иностранных граждан с нарушением законодательства о въезде, пребывания/проживания и осуществления трудовой деятельности8. Может происходить легально (в качестве туристов или приглашения на определенный срок) и нелегально (с нарушением правил пересечения государственной границы), но и в том и другом случаях с последующим нелегальным трудоустройством9. Понятие «незаконная миграция» используется в юридической практике относительно недавно и, по мнению отдельных исследователей, на практике часто идеологизируется. Законное, или наоборот незаконное, пребывание в одной стране, возможно, не будет таковым в другой. Различна от страны к стране и правоприменительная практика наказаний в случае нарушения закона10.
В настоящее время наиболее распространенным видом международной миграции населения является трудовая миграция — временная миграция с целью трудоустройства. Согласно принятому ООН тексту Международной конвенции о защите прав всех трудящихся — мигрантов и членов их семей, определение «трудящийся-мигрант означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является»11. В классификациях ООН по международной миграции приведено более 20 категорий трудовых международных мигрантов. В данный перечень включены иностранцы, которым разрешено пребывание в стране с целью полу-
7 Дювель Ф. Пространственная мобильность населения: индикаторы, категории и типологии // Методология и методы изучения миграционных процессов / Под ред. Ж. Зайончковской, И. Мо-лодиковой, В. Мукомеля. — М., 2007. На с. 76-78 этой работы дана таблица типологии миграций, составленная автором на основе зарубежных и российских литературных источников.
8 Проект концепции государственной миграционной политики РФ. Приложение: Основные термины, используемые в Концепции.
9 Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция. Уч. пособие. — М., 2005. — С. 270.
10 Jordan, Bill; DuveLl, Frank. 2002. Irregular Migration: Dilemmas of Transnational Mobility, Cheltenham: Edward Elgar.
11 Резолюция 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г.
чения образования или профессионального обучения, а также для осуществления трудовой деятельности, их прямые родственники; «гуманитарные» мигранты, «бизнес-мигранты, беженцы и лица, ищущие убежища.
Один из видов международной миграции — «интеллектуальная миграция» (утечка умов). Большая российская энциклопедия определяет это миграционное движение, как «выезд высококвалифицированных специалистов на постоянное (как правило, с изменением гражданства) или временное (на длительный срок по контрактам на работу) проживание12. Данный феномен начал активно проявляться после Второй мировой войны и возросшим вниманием отдельных государств к науке и технологиям в период холодной войны и сопутствующей ей гонки вооружений. Осознание значимости науки для экономического роста, безопасности и социальной стабильности общества, побудило США и ряд других государств пересмотреть свою иммиграционную политику в сторону большего открытия границ для высококвалифицированных специалистов из других стран. «Утечку умов», как правило, выделяют из общего процесса международной миграции как его наиболее ценный компонент. Характерно, что для настоящего времени миграция специалистов обусловлена теми же мотивами и факторами, что и неквалифицированной рабочей силы. Ученые и специалисты переезжают на работу в другую страну, если находят там достойное материальное вознаграждение, лучшие возможности для творческого труда, комфортные бытовые условия, больше прав и демократических свобод. Однако, если миграция рабочих неквалифицированного труда благоприятна для страны-донора, то в случае массовой эмиграции ученых — носителей «умственного капитала», квалифицированных специалистов и инженерно-технического персонала она несет значимые потери.
В России первый пик «утечки умов» пришелся на 1991 год, что было обусловлено распадом СССР и невостребованностью знаний и квалификации в условиях кризиса. Второй пик отъезда специалистов стал новым эхом допущенных ошибок, кризиса и дефолта 1998 года. Все это привело к отъезду из страны значительного чис-
12 Народонаселение. Энциклопедический словарь. — М., 1994. С. 540.
ла специалистов13 и образованию за рубежом крупной диаспоры «русских мигрантов». Ее пополнение за счет квалифицированных специалистов продолжается и по настоящее время. С учетом этого Общественная палата РФ еще в июне 2006 года обратилась с рекомендацией «ускорить разработку и принятие на высоком уровне новой Концепции, главной целью которой должно быть обеспечение иммиграции и сдерживание эмиграции в целях социально-экономического и демографического развития Российской Федерации».14
В представленном в 2005 году докладе Глобальной комиссии ООН по вопросам международной миграции отмечается, что с 1980 по 2005 год число международных мигрантов в мире удвоилось и достигло 175 млн человек. Пять лет спустя Международная организация мигрантов (МОМ) подготовила доклад «Будущее миграции: создание потенциала для перемен». Число людей, проживающих за пределами родной страны, согласно оценке МОМ, достигло в 2010 году 214 миллионов. Удельный вес мигрантов в мировое население составлял 3,1% по сравнению с 3,0% 2005 года. Из этого правомерно сделать вывод о том, что мировой кризис не вызвал массового оттока мигрантов и не прервал тенденцию к росту их числа. Согласно этому же источнику, число мигрантов в мире, увеличившееся со 150 млн в 2000 году до 214 млн в 2010-м, будет возрастать и может достигнуть 405 млн человек к 2050 году.15
Международная миграция сегодня затрагивает практически все страны, будь то государства, переживающие отток граждан или государства транзита, либо приема мигрантов. Страны постсоветского пространства, в том числе Россия, — активные участники мировых миграционных процессов. По величине миграционного прироста Россия конкурирует с США. По данным МОМ за 2010 год в первую десятку стран, принимающих мигрантов, входят также
13 Точной цифры «утечки умов» из России привести невозможно, поскольку результаты исследований неоднозначны. В основном они указывают на то, что в первую половину 90-х гг. число выехавших ученых составило не менее 80 тыс. человек, а затем имела тенденцию к росту. См. «Утечка умов»: мировые и российские тенденции».
14 Тишков В.А. Миграции как глобальная проблема и развитие России. Комиссия по толерантности и свободе совести Общественной палаты РФ. Рекомендации научно-практической конференции «Миграция и развитие России» от 29 июня 2006 г.
15 Будущее миграции: создание потенциала для перемен. Доклад МОМ. — Женева. 2010.
часть v. миграция и мигранты
Германия, Саудовская Аравия, Канада, Франция, Великобритания, Испания, Индия и Украина. На эти страны приходилось свыше девяти десятых всех мигрантов в мире. Из них около одной пятой проживали в США и 6% — в России.
Россия в 2010 году приняла 12 млн 270 тыс. внешних мигрантов. Признается, что успешное развитие ряда отраслей не представляется возможным без использования иностранной рабочей силы. Однако понимание этого остается на недостаточном уровне, оценки реальных и гипотетических рисков зачастую доминируют. Сохраняется необходимость оптимизации миграционной ситуации, использования положительных сторон и нивелирования негативных аспектов международной трудовой мобильности. По данным Федеральной миграционной службы России, лидируют среди трудовых мигрантов граждане Узбекистана, Таджикистана, Украины, Киргизии, Молдавии, Армении, Азербайджана. Из стран дальнего зарубежья преобладают граждане Китая, Турции, Вьетнама, КНДР, Сербии и Черногории16.
В глобальный процесс миграционного движения вовлечены люди разных национальностей и этнических общностей, религиозной веры, они говорят на различных языках и живут в соответствии с традициями и обычаями своего народа. Смешение людей, представляющих разные страны и культуры, повлекло за собой как большие возможности, так и серьезные проблемы, особенно в вопросах обеспечения социальной безопасности и общегражданского единства. В разных странах граждане выражают озабоченность, как правомерную, так и необоснованную по отношению к поселению людей из других стран и культур. В ряде стран международная миграция оказалась политически взрывоопасной проблемой и привела к конфликтам с применением военной силы, а в ряде случаев серьезно повлияла на результаты выборов. Приведенные факторы и особенности складывающейся в условиях глобализации новой миграционной ситуации указывают на растущую актуальность данной проблемы и на необходимость ее решения общими усилиями авторитетных международных и региональных межпра-
16 Ромодановский К.О. Деятельность ФМС России по регулированию процессов внешней трудовой миграции в условиях кризиса // Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции. — М., 2009. — С. 5.
вительственных организаций, участвующих в их деятельности отдельных государств — членов и гражданского общества.
Международные организации и соглашения по миграции
Приоритет норм международного права является общепризнанным в межгосударственных отношениях, что обязывает мировое сообщество стран придерживаться положений Устава ООН, правовых норм и стандартов, должным образом закрепленных в конвенциях и иных правовых инструментах на международном и национальном уровне. Общей и обязательной для всех государств — членов ООН является антидискриминационная норма международного права, изложенная в первой статье Устава ООН. В ней утверждается необходимость уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии17. Такая же норма права содержится в Уставе ЮНЕСКО, других специализированных учреждений и международных организаций системы ООН, в тексте многих международных конвенций и соглашений по вопросам социального и гуманитарного сотрудничества, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Закреплена она и в российской Конституции18. Международное право опирается и на другие фундаментальные принципы Устава ООН, утверждающие приоритеты соблюдения прав человека, достоинства и ценности человеческой личности, равноправия мужчин и женщин, равенства больших и малых наций. Они представляют собой некую систему ориентиров, продвижение к которым должно содействовать всеобъемлющей системе гуманизации международных отношений, в том числе в области регулирования международной миграции. По мнению исследователей, практика управления миграционными процессами продемонстрировала, что масштабы, острота и специфика современной международной миграции требуют конкретизации ряда общих и разработки
19
новых правовых норм19.
17 Устав ООН. Ст. 1, п. 3.
18 Конституция РФ. Гл. 2. Права и свободы человека и гражданина. Ст. 19.
19 Куклина И.Н. Международный диалог по проблемам миграции: тенденции и перспективы// Перспективы: Фонд исторической перспективы. — М., 2010.
В послевоенные годы человеческая мечта о свободе и праве на передвижение получила юридическое закрепление на Генеральной Ассамблее ООН в декабре 1948 года. Текст принятой ГА ООН Всеобщей декларации прав человека провозглашает право каждого человека «свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства», а также «покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну»20. Вместе с тем общеизвестно, что предоставляемое таким образом право на эмиграцию и иммиграцию ограничивается многими другими нормами международного права, исходя из соображений учета безопасности и обеспечения суверенитета государств. Возможность ограничения прав человека государством в целях защиты национальной безопасности содержится и в Международном пакте о гражданских и политических свободах. В статье 12 этого документа уточняется: «каждому, кто законно находится на территории какого либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства»21.
С ростом угрозы международного терроризма государства начали предпринимать системные меры по укреплению внутренней безопасности, в том числе по ужесточению пограничного контроля. Ряд стран возвели на отдельных участках границ своего рода «берлинские стены» в целях недопущения незаконных мигрантов. После террористических атак на территории США 11 сентября 2001 года, Совет Безопасности ООН призвал государства принять все возможные меры против распространения терроризма. Принятая в связи с этим резолюция возлагает на государства обязательства осуществлять «эффективный пограничный контроль» и обеспечивать тщательную проверку документов, предъявляемых при пересечении границ22.
Фактор угрозы терроризма и введение многими государствами дополнительных ограничительных мер в отношении беженцев и международных мигрантов в связи с разразившимся мировым
20 Резолюция 217 (111) ГА ООН от 10 декабря 1948 г. Всеобщая декларация прав человека. Ст. 13, пп.1-2.
21 Международный пакт о гражданских и политических свободах, Ст.4, п.1., Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.
22 Резолюция Совбеза ООН № 1373 от 28 сентября 2001 г. Раздел 2, пХ.
кризисом, отбросили вопросы обеспечения прав человека и проведение открытой политики в области миграции на второй план. В свою очередь, меры по усилению контрольных механизмов в условиях кризиса и сопровождающей его массовой безработицы привели к значительному росту потоков нелегальной миграции. В 2009 году Евросоюз даже был вынужден провести в Брюсселе специальное совещание для выработки коллективных мер по ее сокращению и перераспределению между всеми европейскими государствами — членами союза финансового бремени по содержанию беженцев и прибывших в поисках работы нелегальных мигрантов. Для первого десятилетия нового столетия в практике миграционной политики большой группы развитых государств характерно дистанцирование от принятых ООН международно-правовых норм. Это проявилось и по отношению к подписанию Международной конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей23. Такое положение дел и наблюдающаяся «разноголосица» в национальной практике по отношению к международным стандартам сказались на углублении противоречий и усилении конфликтного потенциала в отношениях стран Севера и Юга. В сложившейся ситуации на первый план в деятельности ООН и профильных международных организаций в сфере миграции выдвигается задача гармонизации интересов стран заинтересованных в приеме международных мигрантов и стран доноров, а также учет интересов транзитных государств и других субъектов международного права. Возникла реальная необходимость в глобальном диалоге и консультациях с привлечением возможностей международных организаций, а также в поиске новых юридических инструментов взаимовыгодной кооперации.
Исторически сложилось, что инициативная роль в вопросах обеспечения и защиты прав международных мигрантов принадлежит Управлению Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Международной организации труда и Международной организации по миграции. Каждая из этих организаций имеет свою миссию и решает характерные для нее задачи в сотрудничестве с другими
23 Международная конвенция о защите прав всех трудящихся — мигрантов и членов их семей
принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г., вступила в силу в 2003 году.
часть v. миграция и мигранты
международными и региональными межправительственными организациями, отдельными государствами и структурами гражданского общества.
Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН) — организация системы ООН, занимающаяся оказанием помощи беженцам. Ее исторические корни ведут к истокам международного регулирования миграции после Первой мировой войны в рамках деятельности Лиги Наций. Проблема беженцев в эти годы впервые рассматривалась как общая ответственность международного сообщества за формирование норм права и институтов по оказанию помощи лицам, утратившим защиту в стране своего происхождения. К этой категории лиц прежде всего относились многочисленные беженцы из России после свершившейся революции и разразившейся гражданской войны. По данным Лиги Наций их число составляло 1 160 000 человек.24 В августе 1921 года на первой международной конференции по вопросу беженцев было принято решение об учреждении должности Верховного комиссара по делам русских беженцев. На этот пост был назначен известный норвежский ученый, знаменитый полярник и общественный деятель Фритьоф Нансен. По его инициативе на состоявшейся в 1922 году женевской международной конференции представителей правительств, было принято решение о введении сертификата-удостоверения личности беженца. Позднее этот документ получил название «нансеновско-го паспорта», облегчавшего беженцам возможность проживания и перемещения в странах, подписавших соглашение по данному вопросу.25 На последующих конференциях, созывавшихся в Женеве с интервалом в два года, было впервые сформулировано понятие «беженец», уточнены задачи Верховного комиссара и распространен его мандат на другие группы беженцев. Помимо этого были расширены полномочия в вопросах оказания помощи беженцам, в том числе в культурно-образовательной области.
В 1931 году, после смерти Ф. Нансена по решению Лиги Наций в качестве автономного органа было учреждено Международное
24 Ковалевский П.Е. Зарубежная Россия. История и культурно-просветительская работа русского зарубежья за полвека (1920-1970). — Париж, 1971. — С. 12-13.
25 В 1922 году Ф. Нансен был удостоен Нобелевской премии мира, которую он передал в Фонд помощи беженцам.
управление Нансена по делам беженцев, соподчиненное Совету, во главе с председателем, назначаемым ассамблеей Лиги. Установление фашистского режима в Германии привело к огромным потокам беженцев, покидавшим страну из-за их преследования нацистами по политическим причинам или на национальной и расовой основе. Для оказания им помощи был назначен Верховный комиссар по делам беженцев, прибывающих из Германии. Данная инициатива и ранее созданное управление по делам русских беженцев прекратили деятельность в 1938 году.26 В этом же году Лига Наций назначила Верховного комиссара по делам беженцев со штаб-квартирой в Лондоне; эта должность была упразднена в 1946 году. Помимо этого с 1938 года всеми категориями беженцев занимался европейский межправительственный комитет, реорганизованный в 1947-м в Международную организацию по делам беженцев (МОБ) в качестве специализированного учреждения ООН. Одновременно с этим начиная с конца 1943 года в тесном сотрудничестве с Верховным командованием союзных экспедиционных сил, этими вопросами плотно занималось новое агентство — Администрация Объединенных Наций по оказанию помощи и реабилитации (иКЯИЛ). Как и МОБ данное агентство работало вплоть до учреждения в УВКБ ООН.
Проблема перемещенных лиц и беженцев после окончания Второй мировой войны оставалась настолько значимой, что потребовала включения в повестку дня первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 году. При обсуждении основных принципов и международных подходов в данном вопросе было признано необходимым создание специального органа или организации. В 1949 году сессия ГА ООН постановила утвердить с 1 января 1951 года Управление верховного комиссара по делам беженцев27. На следующей сессии ГА ООН, 14 декабря 1950 года был принят Устав УВКБ ООН. В соответствии с Уставом определены практические задачи организации, заключающиеся в предоставлении международной защиты беженцев и других перемещенных лиц, а также в изыскании окончательного или долгосрочного разре-
26 Сарашевский Ю.Л. Роль Лиги Наций в формировании права беженцев // Белорусский журнал международного права и международных отношений; БГУ. — 2000. — № 1.
27 Специальная резолюция № 319(№) «Беженцы и апатриды», Сессия ГА ООН 1949 г.
часть v. миграция и мигранты
шения их проблем28. С принятием в 1951 году уже в системе ООН Конвенции о статусе беженцев и в 1967 году Протокола, касающегося статуса беженцев, международное право обрело универсальную основу понятий «беженец» и «международной защиты» их прав. В данной Конвенции «под термином «беженец» подразумевается лицо, которое ...в силу вполне обоснованных причин стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений»29. Указанная конвенция и в настоящее время является моделью для приема лиц ищущих убежища, продолжает оставаться единственным универсальным правовым компромиссом. Специалисты справедливо указывают на то, что достижение согласованного и единого мнения государств — участников в данном вопросе во многом было предопределено ситуацией массового насильственного перемещения людей в годы войны, Это обусловило консолидацию западных стран в вопросе предоставления беженцам минимальных гарантий защиты. Международную защиту стало возможным определить как «все действия, призванные обеспечить. равный доступ к правам и пользование ими согласно соответствующим сводам права», включая международное гуманитарное право, право в области прав человека и право, касающееся беженцев. В документах и материалах УВКБ ООН подчеркивается, что «международная защита беженцев начинается с обеспечения их доступа в безопасную страну убежища, предоставления убежища и уважения их основных прав человека, включая право не быть принудительно возвращенным в страну, где их безопасность или сама жизнь окажутся под угрозой. Основную ответственность за предоставление
28 Специальная резолюция № 428 (V) . Сессия ГА ООН, 14 декабря 1950 г.
29 Пункт А2 Конвенции 1951 года о статусе беженца. Протоколом 1967 г. действия Конвенции по статусу беженцев были распространены и на соответствующие категории «новых беженцев», то есть лиц, ставшими таковыми после 1 января 1951 г.
международной защиты беженцев несут правительства страны, на
" 30
территории которой они находятся»30.
Принятие Конвенции 1951 года состоялось в условиях набиравшей обороты конфронтации и холодной войны. Опасения, что содержащиеся в ней положения будут использованы односторонне в политических интересах западных стран, вызвало игнорирование указанных универсальных соглашений со стороны советского государства. Российская Федерация присоединилась к базовым международным договорам в 1992 году31. В феврале 1993-го был принят российский закон «О беженцах», положения которого воспроизводят международные нормы.32 В это время были установлены рабочие отношения с УВКБ ООН, деятельность которого в Российской Федерации с 1992 года помогла тысячам людей найти долговременное решение своих проблем, содействовать созданию в стране справедливой и эффективной системы предоставления убежища в соответствии с международными стандартами. В приложении к тексту новой концепции российской миграционной политики дается понятие термина «убежище» - «защита, предоставленная государством иностранному гражданину на своей территории от исполнения правосудия страны происхождения. Защита основана на принципе запрещения высылки и ведет к возможности пользоваться некоторыми правами, защищенными нормами международного законодательства».33
Штаб-квартира организации размещена в Женеве. Ее бюджет формируется за счет добровольных пожертвований правительств, различных фондов, объединений и частных лиц. Уставом УВКБ определен неполитический, гуманитарный и социальный характер деятельности организации. В 1954 и 1981 гг. УВКБ ООН были присуждены Нобелевские премии мира. При вручении премии отмечалась особая роль организации в работе «во имя мира и созда-
30 Введение в вопросы международной защиты беженцев. УВКБ, Женева. www.unhce.ru
31 Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу 1967 г. о беженцах в результате принятия Постановления Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г.
32 ФЗ РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (с последующими изменениями в 19972011гг.) Гарант. Информационно-правовой портал. Федеральным Законом РФ 1994 года №40-ФЗ также ратифицировано Соглашение стран СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, которое также включает определение понятия «беженец».
33 Приложение к тексту Конвенции государственной миграционной политики РФ.
ния основ мира», проявившаяся в благородных делах «врачевания ран, нанесенных войной, ... в содействии укреплению братства между людьми, ... сочувствии к отдаленным от нас и разделенным границами людям»34.
Другая старейшая организация, предусматривающая в числе своих целей регулирование трансграничной миграции населения, — Международная организация труда (МОТ). Создание МОТ было оформлено в 1919 г. на Парижской мирной конференции, а принятый ею Устав стал частью Версальского мирного договора, заключенного после Первой мировой войны. В качестве автономной организации при Лиге Наций МОТ ставила своей целью улучшение условий труда, повышение жизненного уровня, экономической и социальной стабильности. За два года (1919-1920) были приняты девять международных конвенций и десять рекомендаций, касающихся трудовых норм и контроля над их применением. Первая из них устанавливала продолжительность рабочего времени и содержала известное положение о 8-часовом рабочем дне и 48-часовой рабочей неделе. Изначально ориентация деятельности организации была направлена на «сохранение мира не только между народами, но и между классами в рамках одной нации». Устав МОТ гласит: «Всеобщий и длительный мир может существовать лишь на основе социальной справедливости». Принятая на международной конференции в 1944 году (США) Филадельфийская декларация провозгласила право всех «на материальное благополучие и духовное развитие в условиях свободы и достоинства, экономического равновесия и равных возможностей». В ней говорится и о проблеме обеспечения полной занятости, в частности путем «передвижения рабочих, включая миграцию в целях устройства на работу». Тезис этот еще более актуализируется в сегодняшнюю эпоху глобализации. В этом контексте отметим, что филадельфийская декларация стала приложением и составной частью и поныне действующего Устава МОТ35.
34 Nobelprize.org. The official website of the Nobel Prize.
35 Устав Международной организации труда. Ред. от 04.0б.8бг. Часть 1, статья 1, п.1 указывает на то, что Декларация о целях и задачах МОТ, принятая в Филадельфии 10 мая 1944 г. является приложением к Уставу Организации. Известно внимание к разработке этого документа со стороны президента США Франклина Д. Рузвельта, что во многом объясняет факт того, что принятая в Филадельфии Декларация МОТ стала предшественницей и образцом при выработке Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека.
В 1946-м МОТ стала первым специализированным учреждением ООН.
Уникальной для международной организации является «триединая структура» этого объединения: для участия в работе руководящих органов МОТ государства — члены направляют особые делегации в составе двух представителей от правительства и по одному от предпринимателей и профсоюзов. Делегаты этих трех групп равноправно представлены на всех уровнях организации. Делегаты от работодателей и трудящихся даже могут голосовать не так, как голосуют представители правительства или другие делегаты из их страны. Высший орган МОТ — ежегодно созываемая Международная конференция труда. Она определяет общую политику организации и каждые два года утверждает двухлетнюю программу деятельности и бюджет МОТ, который финансируется государствами-участниками. Между сессиями конференции деятельностью МОТ руководит исполнительный орган — Административный совет. Штаб-квартира и постоянный секретариат (Международное бюро труда) организации — в Женеве36. Бюро, руководимое Генеральным директором, является оперативным штабом, исследовательским и издательским центром организации.
МОТ располагает Международным институтом социально-трудовых исследований в Женеве, который одновременно служит глобальным форумом по вопросам социальной политики, а также для проведения учебных курсов и программ профсоюзов, объединений работодателей и органов по труду. В ведущих университетах мира институт поочередно организует лекции и семинарские занятия за счет средств Нобелевской премии, полученной МОТ на свою 50-ю годовщину (1969 г.). Помимо этого, МОТ открыла в 1965 году учебное подразделение в Турине (Италия), где ежегодно проходят обучение более восьми тысяч представителей трехсторонних партнеров из 170 стран.37 Инфраструктура Международного бюро труда также включает сеть региональных отделений и представительств: для стран Европы и Центральной Азии в Же-
36 В 1940 г. в связи со Второй мировой войной штаб-квартира МОТ временно переносилась в Монреаль, где находилась до 1945 г.
37 Что такое МОТ и чем она занимается? Международная организация труда / Изд. Субрегионального бюро для стран Восточной Европы и Центральной Азии. — М., 2011.
неве, стран Латинской Америки и Карибского бассейна в Лиме, стран Африки в Абиджане, для арабских государств — в Бейруте, и стран Азии и Тихого океана в Бангкоке.
Приоритетами деятельности МОТ в новом тысячелетии являются четыре стратегические цели:
• продвигать и проводить в жизнь основополагающие принципы и права в сфере труда;
• расширять возможности женщин и мужчин для получения достойной занятости и доходов;
• увеличивать охват и эффективность социальной защиты для всех;
• укреплять трипартизм и социальный диалог.
Под каждую из стратегических целей создается ряд международных целевых программ. Они объединяют различные виды деятельности и направлены на искоренение детского труда и развитие профессионального обучения, расширение возможностей занятости, повышение социально-экономической защищенности, оперативное реагирование на кризисные ситуации и социальный диалог в интересах улучшения условий труда. Во всех этих сферах, в том числе в связи с отсутствием прав и лишениями по причине безработицы, гендерного неравенства, незащищенности и эксплуатации трудящихся-мигрантов, необходим поиск основы для достижения согласия в отношении социальной и экономической политики. МОТ принимает Конвенции и Рекомендации, посвященные вопросам труда. Помимо вышеуказанной Филадельфийской декларации были также приняты Декларация о многонациональных предприятиях и социальной политике 1977 года, а также Декларация МОТ 1998 года об основополагающих принципах и правах в сфере труда. Конвенции подлежат ратификации странами-участницами и являются международными договорами.
В числе принятых МОТ конвенций важное место отведено вопросам миграционной политики и защите прав трудящихся мигрантов. Так, еще в 1939 году была принята изначальная версия Конвенции МОТ «О работниках-мигрантах», которая была пересмотрена в 1949 году и вступила в силу в 1952 году. Известная как Конвенция МОТ № 97, она обязывает страны — члены организации предоставить сведения о политике и законодательстве по вопросам эмигра-
ции и иммиграции, побуждает их учредить компетентную службу помощи в целях содействия трудоустройству и принятию надлежащих мер по приему и соблюдению общепринятых условий труда рабочих-мигрантов. В статье 11 конвенции дается одно из первых определений этого термина: «рабочий-мигрант» — означает лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу и обращения...»38. В 1975 году Генеральная конференция МОТ приняла Конвенцию 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей», вступившую в силу в 1978 году. Значительное внимание при выработке этого документа было уделено нараставшей в период общего мирового кризиса и распада колониальной системы теме нелегальной миграции. Статья 3 конвенции призывает государства принять меры «для пресечения тайного передвижения мигрантов ищущих работу, и незаконного найма мигрантов». В то же время основной замысел конвенции справедливо нацелен на обеспечение социальных прав «рабочего-мигранта», проживающего в стране на законных основаниях. В статье 8 конвенции однозначно заявлено, что «он пользуется равенством обращения с местным населением», в частности гарантией обеспечения занятости, предоставления другой работы в случае безработицы. В последующих статьях подчеркивается: «Каждый член Организации, для которого настоящая Конвенция находится в силе, обязуется разработать и осуществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию. равенства возможностей и обращения в отношении труда и занятий, социального обеспечения, профсоюзных и культурных прав и индивидуальных и коллективных свобод для лиц, находящихся на законных основаниях на его территории в качестве трудящихся-мигрантов и членов их семей»3.
Принципы и стандарты, содержащиеся в вышеизложенных документах, а также в Рекомендациях МОТ «О трудящихся-мигрантах» (№86, 151), в Конвенции о принудительном или обязательном труде (№29) и Конвенции об упразднении принудитель-
38 Конвенция МОТ о работниках-мигрантах, пересмотренная в 1949 г. http://www.ilo.org/ilolex/russian/docs/conv097.html
39 Конвенция о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения. http://www.ilo/org/ilolex/russian/docs/conv 143.htm. Ст. 8-10 Конвенции МОТ 1975 г.
ного труда (№105), легли в основу принятой ООН в 1990 году Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей.40 Согласно ст. 5, для целей настоящей конвенции трудящиеся-мигранты и члены их семей: «считаются имеющими документы или постоянный статус, если они получили разрешение на въезд, пребывание и оплачиваемую деятельность в государстве работы по найму в соответствии с законодательством этого государства и международными соглашениями, участником которых это государство является».41 Соответствующие статьи части III конвенции обстоятельно излагают общие права человека, защищающие трудящихся-мигрантов и членов их семей от принудительного труда, произвольного и незаконного вмешательства в личную жизнь, дискриминации. К ним также относятся права и свободы: покидать свое государство и возвращаться в него; обладать правом на жизнь, охраняемым законом; обладать свободой мысли, совести и религии; свободно выражать свое мнение, обладать свободой и личной неприкосновенностью; требовать к себе гуманного обращения и уважения достоинства и культурной самобытности; пользоваться национальным режимом в области работы по найму в вопросах вознаграждения и условий труда и занятости; получать медицинскую помощь. Ст. 28 предусматривает право на получение «любой медицинской помощи, которая является крайне необходимой для сохранения их жизни или избегания непоправимого ущерба их здоровью на основе равенства с гражданами соответствующего государства». В числе социальных прав также значатся: давать своим детям образование на основе равенства с гражданами соответствующих стран. Статья 30 констатирует: «не может быть отказано в посещении государственных дошкольных учебных заведений или школ или ограничено это посещение по причине отсутствия постоянного статуса». Отдельные статьи конвенции предусматривают право сохранять свою культурную самобытность и поддерживать культурные связи со своей страной; пользоваться свободой участия в профессиональных союзах или других ассоциациях; переводить заработанные средства и вывозить по окончании своего
40 Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. http://www.un.org/russian/document/convents/migrant.html См. преамбулу конвенции.
41 Там же. — Ст. 5.
часть v. миграция и мигранты
пребывания личное имущество; получать информацию по своим правам и обязанностям, условиям пребывания и соблюдению необходимых формальностей.
Для лиц, имеющих постоянный статус, помимо общих прав человека предусматривается, в частности, право на временное отсутствие без ущерба для разрешения на пребывание или на работу; право свободного передвижения по территории государства работы по найму и свободой выбора места жительства в нем. Трудящиеся-мигранты и члены их семей, обладающие этим статусом, имеют право участвовать в общественной жизни, создавать ассоциации и профсоюзы. Пользуются равным режимом в отношении доступа к учебным учреждениям, включая учреждения профессиональной подготовки и переподготовки. Статья 45 предоставляет и распространяет на членов семьи доступ к услугам социальной сферы, к культурной жизни и участию в ней. Поощряется вовлечение детей в местную систему школьного образования, особенно в отношении обучения их местному языку. В то же время конвенция предусматривает содействие обучению детей мигрантов их родному языку и ознакомлению их с родной культурой. При необходимости возможны социальные программы обучения на родном языке, в том числе в сотрудничестве с государствами происхождения42.
Деятельность МОТ включает содействие соблюдению конвенций по миграции, предоставление консультаций отправляющим и принимающим странам, оценку роли глобализации в возникновении новых форм миграции, техническое сотрудничество в деле сокращения стимулов для выезда из страны и привлечения денежных переводов мигрантов для инвестиций и расширения занятости. Россия, как правопреемница советского государства, входит в МОТ с 1934 года (как и США). В годы войны СССР приостановил свое членство в этой организации с 1940 года, и восстановил его в 1954 году. Представители правительства и профсоюза входят в состав Административного совета. В переходный период развития российской экономики возрос взаимный интерес к сотрудничеству. По линии МОТ было оказано техническое содействие в разработке закона «О занятости населения РФ» и Положения о Российской трехсторонней комиссии по регулированию
42 Там же. Ч. III-IV Конвенции. №1 (38) 2012 Альманах «ЭТНОДИАЛОГИ»
социально-трудовых отношений». С 1959 года в Москве действует отделение МОТ, преобразованное в настоящее время в региональное бюро с мандатом технического содействия российским регионам и группе стран СНГ. Членство России позволяет изучать и применять международную практику урегулирования социально-трудовых споров и развивать трехстороннее партнерство: правительство — профсоюзы — предприниматели. Намечаются шаги по использованию наработанной в мире позитивной практики по отношению к международным трудовым мигрантам.
Возрастает роль Международной организации по миграции (МОМ), целью которой является обеспечение гуманной упорядоченной и организованной международной миграции, обмен опытом и информацией по этим вопросам. В первые годы внимание этой межправительственной организации было сконцентрировано на европейских миграционных процессах. В настоящее время в Организации 125 государств-членов. Органами МОМ являются: Совет, Исполнительный комитет и Администрация. Определяет политику организации Совет, в который входят представители государств — членов МОМ. Он утверждает программы, бюджет и состав Исполнительного комитета организации. Более чем в 100 странах мира МОМ имеет около 460 «полевых офисов», в которых в 2010 году работало 7 121 человек персонала43. Один из самых больших офисов работает с 1992 года в России. Штаб-квартира организации расположена в Женеве. МОМ руководствуется Конституцией, принятой в 1987 году. В ее преамбуле, в частности, отмечается: объединяясь в Международную организацию по миграции, государства тем самым признают, что зачастую требуется оказание миграционных услуг на международном уровне для разных видов мигрантов-беженцев, перемещенных лиц, лиц, осуществляющих временные перемещения, обратную миграцию, внутрирегиональную миграцию и др.
Основные направления деятельности организации:
• миграция в гуманитарных целях — оперативное реагирование и помощь людям, пострадавшим в результате конфликтов и чрезвычайных ситуаций;
43 MOM, RC/2314, 9 June 2011/ Report of the Director General on the work of the organization for the year 2010, page 22.
• миграция в целях развития — содействие правительствам в притоке рабочей силы на приоритетные объекты, защита прав мигрантов и помощь оказавшимся в бедственном положении, в том числе жертвам организованной торговли и плохого обращения;
• программы технического сотрудничества включают консультации заинтересованных правительств, ведомств и организаций, институтов гражданского общества, а также обучение персонала;
• исследования и анализ информации, в том числе проведение семинаров и конференций, информационных кампаний.
МОМ поддерживает тесные рабочие контакты с органами ООН и ее специализированными учреждениями, с другими международными и в том числе неправительственными партнерскими организациями. Организует курсы международного миграционного права для специалистов ООН и заинтересованных государств44. Бюро МОМ в Москве оказывает помощь российской стороне путем технического и экспертного содействия в управлении миграцией. Осуществляются проекты по противодействию торговле людьми, а также информационно-исследовательская деятельность и обучение специалистов, ознакомление представителей НПО и СМИ с международным опытом работы на этом направлении45.
Вопросы миграционной политики включены в повестку дня и ряда других международных организаций. Они стали одной из ведущих тем в программах и планах деятельности региональных межправительственных организаций. Значительные шаги на этом направлении были предприняты государствами - членами Совета Европы — старейшей на европейском континенте международной политической организации. Истоки ее основания связаны со Второй мировой войной, а одним из наиболее активных сторонников ее создания считается Уинстон Черчилль. В 1943 году в обращении
44 Ibid. В 2010 г. такие курсы проводились в Сан-Ремо с участием специалистов из 36 стран и отдельно для персонала ООН. Всего обучение прошли 440 человек.
45 Новое миграционное законодательство РФ: правоприменительная практика / Под редакцией
Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова; МОМ, ФМС России, ОБСЕ. — М., 2009. — С. 473. Учебные программы ведутся на основе разработанного и изданного МОМ учебного пособия «Основы управления миграцией — Руководство для руководящих должностных лиц и практиков в области миграции».
к нации он высказал идею учреждения Совета Европы, а в известном выступлении 19 сентября 1946 года в Цюрихском университете изложил свое видение «Соединенных штатов Европы». Официально Совет Европы был основан 5 мая 1949 года. Сегодня в него входят 47 европейских государств, в том числе Россия. Организация исходит из того, что фундаментом обеспечения стабильности, экономического роста и социальной справедливости во всей Европе являются такие базовые ценности, как демократия, права человека и верховенство права. В целях гармонизации законов европейских стран по единым стандартам, разрабатываются соответствующие конвенции, которые принимаются руководящим директивным органом Совета Европы — Комитетом министров. В его составе представлены министры иностранных дел всех государств-членов или их постоянные представители в Страсбурге, где размещены основные органы управления Совета Европы. Комитет министров вместе с Парламентской ассамблеей46 стоит на страже фундаментальных ценностей Совета Европы. Совместно с Европейским судом по правам человека ими осуществляется мониторинг за выполнением более 200 принятых конвенций и соглашений.
Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов считается основным европейским юридическим инструментом содействия легального трудоустройства за рубежом. Работа над проектом документа длилась на протяжении десяти лет, начиная с 1966 года, и была завершена принятием конвенции в 1977 году. Потребовалось более пяти лет для ее вступления в 1983 году в силу, после ее ратификации Францией, Италией, Нидерландами, Норвегией, Португалией, Испанией, Швецией и Турцией. Документ составлен таким образом, чтобы учитывались интересы всех сторон — стран назначения, стран происхождения и самих трудовых мигрантов. Конвенция определяет обязательства каждой из этих сторон, что является условием обеспечения успеха найма ино-
46 Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) — консультативный орган, который состоит из представителей парламентов всех государств-членов. Национальные делегации в ПАСЕ должны включать представителей всех политических партий, представленных в парламенте, и соответствовать требованиям сбалансированного представительства мужчин и женщин.
странных работников47. Ее авторы учитывали стандарты ранее разработанных соглашений, в том числе конвенции МОТ по данному вопросу. Эксперты МОТ, а также Организации по экономическому сотрудничеству и развитию, Всемирной конфедерации труда и Международной конфедерации свободных профсоюзов, других организаций принимали непосредственное участие в этой работе.
Подчеркнем, что Европейская конвенция применима только к тем трудящимся-мигрантам, которые являются гражданами стран Совета Европы, поскольку только государства — участники Совета Европы могут в установленном порядке воспользоваться преимуществами и правами, предлагаемыми конвенцией48.«Трудящийся-мигрант» определяется в ней как «гражданин одной Договаривающейся Стороны, которому разрешено проживать на территории другой Договаривающейся Стороны для выполнения оплачиваемой работы». Данное положение, изложенное в ст. 1, предоставляет входящим в состав Совета Европы странам — договаривающимся сторонам конвенции, определенные гарантии своим гражданам, когда они выезжают в другую страну с целью трудоустройства. В частности, это касается предоставления им правового статуса и всех связанных с этим трудовых и прочих социальных прав, предусмотренных последующими статьями кон-венции49. Конвенция предусматривает обеспечение условий труда трудящегося-мигранта, согласно стандартам МОТ и подчеркивает в статье 16, что они должны соответствовать условиям, применяемым по отношению к национальным трудящимся. Статьи, касающиеся жилья, профессиональной подготовки, обучения родному языку, предоставления трудящимся-мигрантам социальной и медицинской помощи, также обязывают обеспечить им равные права
47 Вальчик П. Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов — эффективный юридический инструмент управления трудовой миграцией //Трудовая миграция. Вопросы управления и защиты прав трудящихся-мигрантов в России. Научн. серия: Международная миграция: Россия и современный мир. Вып. 14. — М., 2005.
48 Маролла К. Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся мигрантов и итальянское законодательство в отношении временной трудовой миграции // Там же. — С. 172.
49 Представляется, что в случае полноправного участия России в данной конвенции предусмотренные ее текстом права трудящихся-мигрантов могли бы значительно облегчить положение многих российских соотечественников и членов их семей, проживающих и работающих на контрактной основе в большой группе европейских стран.
с жителями принимающей страны. Помимо этого конвенция содержит обязательства, связанные с профессиональным обучением, организацией занятий по обучению языку страны приема для ускорения процесса адаптации.
Вместе с тем конвенция содержит немало обоснованных ограничений. Так, право на жительство тесно увязано с правом на работу, которое, как правило, выдается сроком на один год с возможностью повторного трудоустройства. Право на воссоединение семей юридически признано, однако обуславливается состоянием здоровья и наличием средств, и распространяется только на супругу(а) и несовершеннолетних детей. Пакет социальных прав носит рамочный характер и менее «весом» по отношению к тексту Международной конвенции прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Договаривающиеся стороны, согласно конвенции, исходят из того, что социальные права мигрантов определяются посредством межгосударственных соглашений. Помимо этого права и социальные гарантии трудящихся-мигрантов рассматриваются в Европейской конвенции по социальному обеспечению. Согласимся, что Европейская конвенция — это компромисс в целях достижения возможного. Она открыта для совершенствования и развития, для чего в 1984 году был учрежден Консультативный комитет, как это предусмотрено статьей 33 конвенции. В его задачи также входит рассматривать любые предложения сторон о внесении поправок и периодически составлять для Комитета министров доклад, касающийся областей, на которые распространяются действия кон-венции50. Жизнь подтвердила дальновидность принятия такого решения, поскольку за три десятилетия после принятия европейской конвенции миграционные процессы приобрели качественно новое состояние, требующее адекватной реакции.
Определенные выводы из международной правовой практики предстояло сделать и странам постсоветского пространства, тем более что из вышеперечисленных юридических инструментов, есть заслуживающие внимания, а возможно и предпочтения. Так, некоторыми российскими учеными делался следующий вывод: либо Россия и страны СНГ будут создавать новую основу для миграционного взаимодействия внутри региона и с другими стра-
50 Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов, статья 33, п. 3-7.
нами мира, — например Евразийскую конвенцию, либо примут в качестве ориентира уже существующую Европейскую конвенцию и тем самым сделают несомненный шаг на пути интеграции с Европейским Союзом51. В настоящее время вопросы трудовой миграции в государствах — участниках СНГ регламентируются как двусторонними, так и многосторонними межправительственными соглашениями. В 2008 году состоялось подписание Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств — участников СНГ. Как и ранее принятая Генеральной Ассамблеей ООН аналогичная Международная конвенция по данному вопросу, она закрепляет широкий круг прав и свобод трудящихся-мигрантов и членов их семей. При этом они могут пользоваться теми же правами, что и граждане соответствующих государств в вопросах условий труда и социальной защиты. Вместе с тем утверждать, что с принятием этой конвенции был сделан окончательный выбор преждевременно. Сама тема миграционной политики носит комплексный характер, она не ограничивается регулированием только трудовой миграции. Многие вопросы сохраняются и требуют универсального согласования взаимоприемлемых решений, разработки и принятия новых программ и многосторонних соглашений, корректировки процесса их реализации, В нашей стране и за рубежом ведется поиск таких подходов.
Глобальный диалог по миграции и развитию
Набирает, силу развернувшийся в мире глобальный диалог по вопросам миграции. Пробивает путь тенденция к осознанию того, что международная миграция — это неотъемлемая часть миропорядка. Возрастает понимание того факта, что низкий уровень кооперации между странами — источниками миграции, государствами транзита и странами, принимающими мигрантов, — не отвечает потребностям сторон. Институционализация глобального диалога берет начало от «бернской инициативы» 2001 года, созвавшей конференцию в Швейцарии с участием делегаций из более 80 государств. Бернская встреча выступила с призывом универсального
51 Ивахнюк И.В. Заключительный отчет по международному семинару «Экономическая миграция в России — правовая защита мигрантов». — М., 2003.
и комплексного рассмотрения проблемы глобальной миграции. В 2003 году Генеральным секретарем ООН была создана 1лобаль-ная комиссия по вопросам международной миграции. В 2005 году она представила на рассмотрение Организации доклад «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности»52. В нем содержался анализ состояния, объема и динамики международной миграции в различных регионах мира. Подчеркивалось, что международная миграция в большинстве случаев является ответом на происходящие в мире экономические изменения и как следствие существующие неравномерности и социальные различия. Для современной мировой экономики характерны рост уровня интеграции и взаимозависимости между странами, связанными стремительными потоками капиталов, товаров, услуг, информации и идей. Обычно люди решаются мигрировать в поисках лучших условий для них и избавления от сложностей и опасностей. Комиссия отметила, что в современном мире движущими мотивами миграции являются «три Д»: разница в уровне развития (differences in development), демография (demography) и демократия (democracy). Комиссия делает вывод, что, поскольку эти различия углубляются, миграционные процессы будут нарастать. С учетом возросших масштабов и сложности проблемы, предлагалось в поисках ответа о путях ее урегулирования сосредоточить совместные усилия государств — членов ООН, специализированных учреждений, программ, фондов и других международных институтов. Из числа учреждений этой категории была сформирована Глобальная группа по миграции для обсуждения и содействия координации политики ООН в данной области. В 2006 году в рамках сессии Генеральной Ассамблеи ООН состоялся диалог на высшем уровне, завершившийся договоренностью глав государств о создании глобального форума по миграции и развитию (ГФМР) открытого для участия представителям экспертного сообщества, неправительственных и гражданских объединений.
Первый глобальный форум по миграции и развитию состоялся в 2007 году в Брюсселе. В его работе и на последующих форумах ГФМР по данным ООН принимали участие представители пример-
52 Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности. Доклад глобальной комиссии по международной миграции (октябрь 2005 года). ООН.
но из 160 стран53. Формально ГФМР не связан с ООН и согласно ее документам «представляет собой добровольный и неформальный консультативный процесс. Его цель — в обсуждении многогранных аспектов, возможностей и проблем, связанных с международной миграцией и ее увязкой с развитием, для объединения опыта правительств, укрепления диалога, сотрудничества и партнерства, содействия связи с ООН.». Предложения ряда государств об изменении статуса глобального форума первое время не встретили позитивного отклика. Однако тенденция к рассмотрению этой темы на самом высоком международном уровне находит все большую поддержку. В 2008 году Генеральная Ассамблея ООН постановила созвать обсуждение вопроса на ее 65-й сессии в 2011 году для повышения общего уровня понимания государствами «положительного воздействия миграции на развитие стран происхождения, транзита и назначения, ...а также подготовки диалога на высоком уровне в рамках сессии Генас-самблеи 2013 года»54. Для осуществления связи и «кураторства» над процессом ежегодно созываемых глобальных и промежуточных региональных конференций создана должность специального представителя Генерального секретаря ООН по миграции и развитию. Сложившийся формат проведения ГФМР соответствует традициям системы ООН по вовлечению к участию и налаживанию партнерства с сетью неправительственных организаций, гражданским обществом и СМИ. Это проявляется, в частности в том, что в первые два дня трибуна форума предоставлена преимущественно общественным движениям, в том числе ассоциациям мигрантов и профсоюзам, обсуждение проходит в формате Дней гражданского общества. Последующие два дня правительственные делегации обсуждают вопросы повестки дня, с учетом рекомендаций общественных организаций и мнений экспертного сообщества. Такой подход являет собой наглядный пример развитию социального партнерства власти и гражданского общества на национальном уровне.
Значительное внимание в ходе глобального диалога уделяется проблеме адаптации и интеграции международных мигрантов. Глобальная
53 6 5-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН. Доклад Генерального секретаря 2 августа 2010 г. В 20082011 гг. ГФМР созывались поочередно на Филиппинах, в Греции, Мексике и Швейцарии.
54 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН: A/res/63/225.
комиссия по международной миграции и привлеченные международные эксперты в соответствии с мандатом ООН исследовали эту проблему, в том числе обратившись к наработкам и рекомендациям большой группы универсальных и профильных международных учреждений системы ООН. Оценив положение дел как неудовлетворительное, комиссия высказала свои суждения и рекомендации. В отведенной этому вопросу одной из центральных глав доклада комиссии подчеркивается: для нового тысячелетия характерна ситуация, когда во всем мире люди различных национальностей, говорящие на разных языках и имеющие различные обычаи, религии и модели поведения, входят в беспрецедентный контакт друг с другом. В результате понятие социально или этнически гомогенного государства с единой культурой постепенно устаревает. Большинство обществ теперь характеризуется некоторой степенью (и часто высокой) разнообразия55. Представляется, что данный тезис вполне верно отражает картину и динамику поликультурности. И если вызывает желание его уточнить, так это в части, касающейся исторически сложившейся устойчивой практики отдельных государств, в первую очередь России, по вопросу приверженности много-культурности и одновременно обеспечению единства интересов всех этнокультурных сообществ в деле сохранения и обогащения целостности общенациональной культуры, единства и безопасности страны. Для многих стран и регионов тема «разнообразия и сохранения единства в обществе» действительно нова. Вместе с тем международная миграция привнесла в этом вопросе новизну и практическую актуальность для всего мира. В ходе глобального диалога по миграции выявилось, что проблема обеспечения социального единства беспокоит всех сопричастных к трансграничной мобильности «людей, социальное, культурное и этническое происхождение и характеристики которых отличаются от большинства, проживающего в том обществе, к которому они присоединяются»56. Страны назначения разрешают эту ситуацию множеством способов. Два из них (если исключить третий — «не
55 Разнообразие и единство: мигранты в обществе — IV глава доклада глобальной комиссии по международной миграции «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности», 2005.
56 Там же
пущать») имеют большую известность. Это линия на то, чтобы заставить международных мигрантов отказаться от собственной культуры и ассимилироваться с образом жизни большинства. Время убедительно продемонстрировало негуманный характер и безуспешность такой практики, тем более в современных условиях мобильности и коммуникации. Другой способ — проводить политику, которая позволит всем членам общества, — включая новых или потенциальных иммигрантов, а также работающих по найму временных трудящихся-мигрантов и членов их семей, — «выражать их собственную культуру и убеждения при условии соблюдения ими правовых норм и признания общих социальных ценностей»57. В таком случае, по мнению экспертов системы ООН, это позволит обеспечить социальное единство, которое наиболее эффективно достигается благодаря процессу интеграции. Доверие на пути к социальному единству возрастает в условиях, когда граждане и принятые обществом мигранты почувствуют свою безопасность и общие цели; они скорее реализуют свой потенциал и принесут пользу принявшей их стране. Несоблюдение норм права и обычаи, идущие вразрез с международными юридическими инструментами обеспечения прав человека или правами других людей, должны быть легитимно запрещены.
Интеграция представляет собой долгосрочный и многомерный процесс, требующий взаимного уважения и взаимной адаптации. Согласованная интеграционная политика предполагает многое и в том числе воспитание культуры поведения, уважения к культурным отличиям. Ныне действующие нормы международного права ориентируют не равенство всех перед законом58. Возведение в абсолют «права на отличие меньшинства» или попытки подтолкнуть к этому «большинство» и противопоставить «своих» и «чужих» недальновидны и опасны, они не могут служить достижению взаимопонимания, добрососедства и социальной безопасности. Важно, чтобы все участники межкультурного диалога сохраняли самоуважение; а международные мигранты не чувствовали, что «их загоняют в угол». Альтерна-
57 Там же.
58 См. текст статьи 62 Конституции Российской Федерации: Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными договорами РФ.
тива этому — изоляция сообществ мигрантов, что повлечет за собой социальные риски. Это может привести, как это имело место
в ряде стран, к агрессивному выражению собственной неудовлетворенности и утверждению своей идентичности.
Все это подтверждает следующие выводы и рекомендации:
— успешная интеграция международных мигрантов в принимающее сообщество зависит прежде всего от их правового статуса, знания национального языка, способности найти приемлемо оплачиваемую работу, согласно своей квалификации, степени их социализации и участия в жизни общества, а также доступа к системе социального обеспечения;
— государственная власть всех уровней должна оказывать поддержку интеграции, публично и однозначно выражать свою приверженность этой цели;
— международным мигрантам по их прибытии в страну (а в случаях, когда это возможно, раньше) следует предоставлять памятку с изложением их прав и обязанностей;
— государствам и работодателям следует исходить из целесообразности инвестирования в процесс интеграции, содействовать приобретению языковых навыков тем, кто не говорит на местном языке;
— разрабатывать и осуществлять комплексные программы интеграции, уделяя особое внимание этому по месту работы и в учебных учреждениях, где возможно наиболее эффективно и скорее развить чувство взаимного уважения и добиться общих целей;
— гарантировать права, социальное обеспечение и образовательные потребности детям семей международных мигрантов, их защиту от проявлений дискриминации и ксенофобии;
— развивать культурно-образовательные программы и межкультурный диалог, в том числе с целью рассеять мифы, разрешить непонимание и установить доверие; привлекать для этого средства массовой информации;
— мигранты и граждане принимающих стран должны уважать свои правовые обязательства и извлекать пользу из процесса взаимной адаптации и интеграции, приспосабливая культурные различия и стремясь к социальному единству;
— мигранты должны выполнять свои правовые обязательства и воздерживаться от любой деятельности, ставящей под угрозу общественный порядок, нарушающий закон и посягающей на права других людей;
— местные и национальные органы власти, работодатели и объединения гражданского сообщества должны активно сотрудничать с иммигрантами и ассоциациями международных мигрантов в целях развития процесса интеграции.
Общие подходы и принципы действий в области международной миграции, по мнению сообщества видных экспертов можно изложить следующим образом:
• люди должны иметь возможность реализовывать свой потенциал и пользоваться правом перемещения не по необходимости, а по своей воле;
• международная миграция должна стать интегральной частью стратегий для экономического роста различных стран мира;
• суверенное право государства определять правила въезда и пребывания в стране одновременно возлагает ответственность и обязательства по защите прав международных мигрантов;
• в целях противодействия «нерегулярной (нелегальной) миграции» государствам следует сотрудничать друг с другом и вести консультации по этой проблеме с работодателями, профсоюзами и институтами гражданского общества;
• активно поддерживать интеграционный процесс, предусматривающий сохранение культурного разнообразия и укрепление социального согласия, получение общей выгоды, личной и общественной безопасности;
• недискриминационное применение законодательных норм и укрепление правовой основы по обеспечению должных трудовых стандартов, общих и социальных прав международных мигрантов;
• качественно повысить уровень управляемости миграционными процессами и в этих целях продолжить согласованный поиск укрепления ресурсов и компетенции на национальном уровне и через диалог и сотрудничество всех заинтересованных сторон на глобальном уровне59.
59 Тишков В.А. Миграция как глобальная проблема и развитие России. valerytishkov.ru №1 (38) 2012 Альманах «ЭТНОДИАЛОГИ» 125
Есть основания считать, что перечисленные принципы и подходы найдут отражение в нормативных документах и программах, предусматриваемых к принятию на различных этапах реализации новой концепции российской миграционной политики. Так, на первом этапе (2012-2015) планируется принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию поставленных целей, разработка и апробация комплекса программ в рамках основных направлений миграционной деятельности государства, создание центров содействия иммиграции, а также инфраструктуры для интеграции и адаптации международных мигрантов. Последующее развитие эта деятельность получит в ходе второго (20162020) и третьего этапов (2021-2025).
Ключевые слова: глобальная миграция, международная миграционная политика, виды международной миграции, интеллектуальная миграция, международные организации и соглашения по миграции, беженцы, интеграция мигрантов Key words: Global migration, international migration policy, international migration types, intellectual migration, international migration organizations and agreements, refugees, migrants integration
Global Migration: Legal and Humanitarian Aspects
This article sets the problem to present basic concepts, main identities and trends of international migration. It highlights international legal aspects and humanistic orientation of the conventions, agreements and projects of the leading international organizations on this issue. It also emphasizes the global dialog on migration and development, of legal and social practice of international migrants integration and adaptation that has been unfolding in the world.
