CC BY
440
Миропорядок
Елена ЧИЧКОВА
РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В УПРАВЛЕНИИ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ НА ТЕРРИТОРИИ ЕС
В статье автор рассматривает международные организации, регулирующие вопросы, касающихся прав человека и гражданина, беженцев, трудящихся, мигрантов и членов их семей, детей мигрантов, организаторов и жертв нелегальных перевозок, а также роль таких международных организаций в повышении эффективности государственного управления.
The author considers international organizations that regulate issues relating to human and civil rights, refugees, workers, migrants and their families, migrant children, organizers and victims of illegal migration, and also the role of such organizations in government management efficiency increase.
Ключевые слова:
ООН, Совет Европы, МОТ, Конвенция международной организации труда, Глобальная комиссия, УВКБ ООН, Международная организация по миграции; United Nations, Council of Europe, ILO, International Labour Organization Convention, Global Commission, UNHCR, International Organization for Migration.
ЧИЧКОВА
Елена
Николаевна — преподаватель кафедры иностранных языков и
лингвокультурологии
факультета
международных
отношений
ННГУим.
Н.И. Лобачевского tschela@yandex.ru
По мнению известного немецкого ученого Т. Штраубара, долгое время занимавшегося проблемами миграции, глобальные игры требуют глобальных правил. Он полагает, что в идеале необходимо стремиться к созданию глобального международного режима перемещения людей (или, как минимум, трудовых мигрантов) подобного тем, что уже были выработаны международным сообществом в области торговли и финансов, экологии, распространения ОМУ и др. Данный режим способствовал бы объединению усилий по контролю миграции, облегчил бы легальное перемещение людей за счет установления единых правил въезда и выезда и сделал бы миграцию более предсказуемой и выгодной для всех сторон1.
ООН (на глобальном уровне) и Совет Европы (на макрорегио-нальном) сыграли важнейшую роль в обсуждении послевоенного переустройства и развитии международно-правового режима, который впоследствии стал основой различных деклараций и договоров, в т.ч. в области миграции.
Всеобщей декларацией прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., были одобрены основополагающие документы в области вынужденной и трудовой миграции, которые определили основные права трудовых мигрантов, беженцев и членов их семей2.
МОТ (Международная организация труда) является важнейшим актором в системе ООН, влияющим на регулирование миграции. По инициативе МОТ был принят целый ряд конвенций, обязывающих государства-участники соблюдать принцип не дискриминации между гражданами и не гражданами в области трудовых отношений. В Уставе МОТ определена четкая система контроля за соблюдением государствами-участниками положений, зафиксированных в ее конвенциях. Эта система предусматривает регулярное представление докладов правительствами государств-участников, а также специальные контрольные процедуры, основанные на рассмотрении
1 Straubhaar Т. Why Do We Need A General Agreement on Movement of Persons (GAMP)? // Discussion Paper № 94, Hamburg Institute of International Economics, 2000.
2 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года // Официальный сайт ООН // http://www.un.org/mssian/documen/declarat/declm.htm
этих докладов и жалоб. Доклады по наиболее важным конвенциям, относящимся к основным правам человека в сфере труда, представляются один раз в два года, а по другим конвенциям — один раз в четыре года.
Заложенные стандарты на практике исполняются лишь частично. Хотя основные конвенции МОТ накладывают определенные обязательства на государства, их эффективность остается ограниченной. Основным недостатком режима МОТ является его неполнота, недостаточная взаимность в отношениях посылающих и принимающих стран и фактическая невозможность МОТ принудить государства к практическому исполнению рекомендаций1.
В Генеральной Ассамблее ООН до сих пор идут дискуссии по поводу Декларации прав не граждан и Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Причем особенно различается восприятие принимающих и посылающих стран в отношении прав мигрантов. Эти две категории стран имеют разные интересы в отношении статуса мигрантов в принимающих странах и разные подходы к стандартам справедливого обращения и не дискриминации. В частности, дебаты идут вокруг вопроса о признании комплекса прав за мигрантами в зависимости от их легального или нелегального статуса.
Еще в декабре 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами той страны, в которой они проживают2. Хотя она не налагает законодательных ограничений, в процессе ее создания между государствами возникли разногласия по поводу того, стоит ли применять ее ко всем лицам без гражданства данной страны или только к тем, кто присутствует в ней легально. В ст. 1 окончательной версии Декларации говорится, что термин «иностранец» применяется к любому лицу, не являющемуся гражданином страны, в которой он присутствует.
С начала 1990-х гг. деятельность меж-
1 Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 года, принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН // Официальный сайт ООН // http://www.un.org/russian/documen/ convents/migrant.htm
2 Goodwin-Gill G. Migration: International Law and Human Rights, с.160—161
дународных организаций приняла новое направление, усилив внимание к экономическим аспектам миграции. Так, в 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 48/113, призывающую созвать мировую конференцию по вопросам миграции и развитию. В целях подготовки данной конференции был создан проект «Новый международный режим для упорядоченных перемещений людей» под руководством Бимала Гоша, который в сотрудничестве с Международной организацией по миграции, Фондом населения ООН и другими международными и региональными организациями стал проводить регулярные дискуссии и встречи по данной теме3. Тема миграции была поднята прежним генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном, и с тех пор заняла прочное место в повестке ООН.
В 2000 г. Отдел населения ООН опубликовал новаторский доклад о контроле за мировым населением, который дал толчок исследованиям в этом направлении. В 2003 г. генеральный секретарь открыто высказался за «глобальное управление» процессами миграции в мире и убедил ряд государств создать независимую мировую комиссию по международным миграциям, чтобы она вынесла свои рекомендации. В декабре того же года была создана Глобальная комиссия по международной миграции с целью дать всеобъемлющую оценку мировым миграционным процессам, сформулировать последовательный ответ международного сообщества и задать направление будущим дебатам в области миграции.
В октябре 2005 г. Глобальной комиссией был опубликован доклад «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления действия», в котором были изложены заключения в отношении современной системы регулирования миграции и предложен ряд руководящих принципов для налаживания более эффективного регулирования4.
В ответ на рекомендации Глобальной
3 The report of the Global Commission on International Migration «Migration in an Interconnected World: New Directions for Action». — GCIM, 2005, с. 88 .
4 Global Migration Group: Involvement of Participating Agencies in the Preparations for the First Meeting of the Global Forum on Migration and Development, Brussels, 9—11 July 2007 // http://www. globalmigrationgroup.org/pdf/gmg_input_gmfd_ final.pdf
комиссии по международной миграции основать межинституциональную группу высокого уровня в начале 2006 г. Генеральный Секретарь ООН сформировал Глобальную группу по миграции, куда вошли десять крупнейших международных организаций: МОТ, Международная организация по миграции, Конференция ООН по торговле и развитию, Программа развития ООН, Департамент по экономическим и социальным делам ООН, Фонд населения ООН, Управление верховного комиссара ООН по правам человека, Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев, Управление ООН по борьбе с наркотиками и преступностью и Мировой банк.
Все организации — участники Глобальной группы активно способствовали подготовке диалога на высоком уровне по международной миграции и развитию Генеральной Ассамблеи 2006 г., распределив между собой полномочия. 14 и 15 сентября 2006 г. прошло первое в своем роде мероприятие на уровне Генеральной Ассамблеи, полностью посвященное проблемам миграции и ее связи с развитием1. Главными целями диалога на высоком уровне стало: повышение информированности об аспектах развития в ходе всех международных дискуссий по вопросам миграции; изучение взаимосвязи между миграцией и развитием, особенно сокращением масштабов нищеты, и пропаганда передового опыта использования миграции для достижения целей развития; обеспечение того, чтобы миграция совершалась преимущественно по законным каналам; обеспечение защиты прав мигрантов; предотвращение эксплуатации мигрантов, особенно тех из них, кто находится в уязвимом положении; борьба с такими преступлениями, как незаконный ввоз мигрантов и торговля людьми.
В целом, участники признали, что миграция приобрела глобальный характер и представляет собой растущее по масштабам сложности явление, которое требует скоординированной политики международного сообщества. Участники выразили обеспокоенность ростом незаконной миграции и эксплуатации и злоупотреблений в отношении нелегальных мигрантов.
Надзор за соблюдением основных прав
1 См.: сайт Global Forum on Migration and Development, Athunes, 2-3 November 2009 // http:// www.gfmd2009.org/
беженцев был главной целью создания УВКБ ООН (прежде всего, права на убежище и права не высылки в страну, в которой человек имеет основания опасаться преследования). УВКБ ООН содействует заключению международных соглашений, касающихся беженцев; следит за соблюдением правительствами соответствующих международных правовых норм, а также предоставляет гражданскому населению, вынужденному покинуть места своего постоянного проживания, материальную помощь, включая продукты питания, питьевую воду, временное жилье и медицинское обслуживание. Начиная с 70-х гг. ХХ в. УВКБ ООН участвовало в более чем 30 операциях, в т.ч. в Косово. В настоящее время Управление оказывает помощь более 10 млн беженцев и 14 млн внутренне перемещенных лиц во всем мире.
Международная организация по миграции, в отличие от УВКБ ООН, оказывает техническое содействие в более широком спектре вопросов - как развивающимся, так и развитым странам. MOM работает с правительственными, межправительственными и неправительственными партнерами, предоставляя широкий перечень услуг - от анализа ситуации, сбора данных и выработки рекомендаций для правительств и НПО до руководства конкретными проектами на местах.
В сфере управления международной миграцией работают и другие организации, специализирующиеся на смежных вопросах экономического развития и планирования (Программа развития ООН, Фонд населения ООН, Мировой банк) и борьбы с преступностью (Управление ООН по наркотикам и преступности). Первые собирают и анализируют данные о возможных позитивных последствиях от миграции с целью их максимизации, а также помогают развивающимся государствам повысить технические и управленческие способности в области миграционного управления. Особое внимание придается эффективности и использованию переводов, удержанию квалифицированных специалистов, взаимодействию с диаспорами, укреплению местного управления и инвестиций в образование. УНП ООН как хранитель Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее и Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху,
дополняющих Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности1, содействует в ратификации и реализации этих документов правительствами, а также обеспечивает правовой помощью и техническими советами в области усиления правопорядка, преследования и судопроизводства.
Можно выделить следующие основные функции международных организаций в области управления миграцией: формирование повестки международного сотрудничества в области миграции; выработка многосторонних документов, заложивших основу международно-правового режима в области миграции; сбор и анализ данных о международных потоках, миграционных политиках, денежных переводах мигрантов и других аспектах международной миграции; техническое содействие государствам (в т.ч. ФРГ) в реализации целей миграционной политики.
Таким образом, конвенции, принятые ООН, МОТ и другими международными организациями, регулируют широкий спектр вопросов, касающихся прав человека и гражданина, беженцев, трудящихся, мигрантов и членов их семей, детей мигрантов, организаторов и жертв нелегальных перевозок. Государства-участники, ратифицировавшие данные конвенции, принимают на себя юридические обязательства по соблюдению этих прав, что серьезно ограничивает возможности государств в плане регулирования определенных видов миграции (например, семейной иммиграции и просителей
1 Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования : монография. — М. : Внешторгиздат, 2003, с. 78-109.
убежища) и прав иммигрантов (например, в практике мигрантами своей культуры или религии). Международные организации закладывают основы международноправового режима. Кроме того, международные организации помогают повысить эффективность государственного управления. Отдел народонаселения и статистический отдел ООН, аналитические отделы Международной организации по миграции и Организации по экономическому сотрудничеству и развитию способствуют сбору и анализу информации о миграции в региональном и глобальном масштабе. Наконец, международные организации оказывают содействие развитым и развивающимся государствам в широком спектре вопросов, связанных с размещением, снабжением и возвратом беженцев и перемещенных лиц; налаживанием эффективного пограничного контроля и учета иммигрантов; распространением информации о возможностях и рисках, связанных с миграцией.
Но, несмотря на определенные успехи международных организаций в решении проблем миграции населения, все-таки их деятельность носит скорее декларативный характер, а не наполнена реальным содержанием. Тем более что большинство принимающих государств занимается проблемами миграции, исходя из собственного видения решения данного вопроса, и зачастую это видение может кардинальным образом отличаться от взглядов и практики международных организаций. Кроме того, существующие сегодня различные международные организации показали свою неэффективность в урегулировании конфликтов, которые имеют место в современных международных отношениях.
