CC BY
176
Глобальная энергетическая безопасность: новые вызовы и перспективы для российско-американского энергетического сотрудничества
Багиров А. Т.
В статье анализируется возможность институционализировать процесс сотрудничества России и США в энергетической сфере в интересах глобальной энергобезопасности. Рассматриваются фактор ослабления влияния международных организаций, в частности ООН; необходимость достижения консенсуса между странами-производителями, потребителями энергоресурсов и транзитными странами; новый энергопорядок в мире, который предполагает взаимозависимость стран; предлагается система коллективной энергобезопасности в мире, создание специального координирующего органа, например, в рамках ООН, который бы взял на себя функцию «регулятора» энергетических отношений; анализируются другие проблемы.
Российско-американское энергетическое сотрудничество в 2000-е годы переживает системный кризис. Все ожидания и прогнозы, которые предрекали бурное развитие этого сотрудничества, в действительности не оправдались. Практически все крупные инвестиционные нефтегазовые проекты на территории России в 90-е годы («Сахалин 1», «Сахалин 2», КТК и др.) были реализованы американскими компаниями, на их деньги и с использованием их передовых технологий. Американское правительство при этом оказывало этим проектам всяческую политическую поддержку и считало их приоритетными. Непосредственно продвижением этих проектов занималась Комиссия Гор-Черномырдин.
В мае 2001 года, была провозглашена новая энергетическая доктрина США на период до 2020 года, создана рабочая группа по нефти и газу во главе с вице-президентом Р. Чейни. Она получила официальное название «Надежная, доступная и экологически устойчивая энергия для будущего Америки». В основе новой энергетической политики было положено три базовых принципа:
1. она должна быть долгосрочной и многосторонней;
2. продвигать новые, экологически приемлемые технологии в целях увеличения производства энергоресурсов и стимулирования более чистого и эффективного их использования;
3. подчинена улучшению стандартов жизненного уровня населения страны.
В восьмой главе этого амбициозного документа, которая посвящена, в том числе и российско-американскому сотрудничеству в энергетической области, особо подчеркивается его значение для обеспечения энергетической безопасности США1.
В конце 2001 года Конгресс США за подписью 143 членов Палаты представителей и сенаторов принял специальное обращение к президенту Дж. Бушу-младшему, в котором подчеркивалась необходимость развития всесторонних связей с Россией по всем азимутам, и, в частности, в области энергетики. В свет вышла Белая книга «Партнерство США и России: Новые времена, новые возможности», в которой
Багиров Адиль Тогрулович — кандидат политических наук, докторант Кафедры международных проблем ТЭК МИЭП МГИМО(У) МИД РФ, email: [email protected]
излагалась позиция Конгресса США относительно энергетического сотрудничества с Россией. В этом документе, подготовленном Куртом Велдоном, одним из влиятельных конгрессменов-республиканцев США, со-председателем Рабочей группы «Дума-Конгресс», прямо указывалось, что приоритетным направлением внешней политики США должно стать развитие российско-американского энергетического сотрудничества, поскольку таким образом США могут «уберечь себя от рисков неопределенности поставок энергоносителей и ненужной зависимости»2.
США и Россия, по мнению Курта Велдона, должны были срочно создать специальную (ad-hoc) группу с участием высокопоставленных представителей двух стран, которая могла стать неким постоянно действующим рабочим органом по разрешению имеющихся в энергетической области проблем и для обмена информацией. Эта группа, по замыслу американских законодателей, должна была фактически заменить Комиссию Гор-Черномырдин, положительный опыт деятельности которой признавался. Все это вместе стало своеобразным ответом на обострявшуюся ситуацию в мире и желание США обеспечить свое лидерство в энергетической сфере.
Теракт 11 сентября и его последствия ускорили эти процессы. США приняли для себя принципиальное решение снизить зависимость от поставок нефти из стран Ближнего Востока и расширить сотрудничество в этой области с независимыми производителями, в частности, с Россией и другими богатыми нефтью странами бывшего СССР. Естественно, что это было вынужденное политическое решение, за ним стояли определенные силы в администрации США и нефтяное лобби. В 2002-2003 годах состоялись два деловых энергетических саммита, на которых с участием министров торговли и энергетики России и США рассматривались вопросы активизации двухстороннего сотрудничества. Начался, таким образом, энергетический диалог между Россией и США, инициированный президентами двух стран «с целью общего укрепления российско-американских отношений, а также повышения мировой энергетической безопасности и международной стратегической стабильности»3. Но, к сожалению, этот диалог ни к чему не привел. Более того, сотрудничество в данной области на фоне охлаждения двухсторонних отношений было фактически свернуто.
Неким Рубиконом в этом деле послужило дело ЮКОСа и курс российского правительства по укреплению государственного контроля над стратегическими отраслями. Компания McDermott окончательно вышла из проекта «Сахалин-2», продав свою долю Shell. Компания Exxon-Mobil лишилась лицензии на «Сахалин-3», у компании Chevron начались проблемы с КТК и в проекте «Сахалин-5». Американским компаниям не разрешили участвовать в разработке Штокмановского газового месторождения на шельфе Баренцева моря. Не увенчались успехом и усилия
по совместной реализации другого крупного газового проекта на полуострове Ямал — «Южный Тамбей». Единственным позитивным результатом этого времени в российско-американском сотрудничестве стало партнерство Conoco Phillips с ЛУКОЙЛом и приобретение первой из них 20% акций российской компании.
Тенденция усиления государственного контроля и консолидации нефтегазовых ресурсов в государственных компаниях имела под собой ряд объективных причин. И главная из них заключалась в том, что в последние годы обострилась проблема обеспечения глобальной энергетической безопасности в мире в условиях постоянного роста цен на нефть. Транснациональным компаниям становилось гораздо сложнее получать доступ к новым запасам, во многих странах-экспортерах нефти началась ренационализация (Боливия, Венесуэла). Война в Ираке привела к резкому обострению обстановки на Ближнем Востоке4. По американским оценкам, всего лишь 19% мировых запасов нефти реально доступны западным компаниям. Доступ к 53% мировых запасов для них фактически закрыт. В тоже время 2/3 мировых запасов нефти находятся на Ближнем Востоке, что создает для США большую политическую проблему.
В этой связи следует привести несколько статистических данных, которые характеризуют энергетическую ситуацию в США5. Потребление энергоресурсов с США в последние годы неуклонно растет вследствие роста численности населения и экономического развития. В то же время добыча нефти и газа внутри США носит нестабильный характер и не удовлетворяет все возрастающий спрос. Зависимость США от импорта нефти выросла с нуля в 1950 году до 50% к началу 1980-х гг. По расчетам, она достигнет к 2025 году 70%. В результате, рост цен на нефть, который продолжается уже в течение нескольких последних лет, серьезно влияет на экономический рост в США. По газу в США ситуация также неблагополучна. Страна потребляет газа примерно на 20% больше, чем производит. Поэтому ожидается, что импорт газа, в основном в виде СПГ, в ближайшие годы, после преодоления финансово-экономического кризиса, вырастет6.
Очевидно, что основной движущей силой нового российско-американского энергодиалога должны стать нефтегазовые компании двух стран. При этом от того, как будут реализовываться существующие российско-американские проекты, например, «Сахалин-1» (Роснефть, ExxonMobil), освоение Тима-но-Печорской нефтегазоносной провинции (Лукойл, ConocoPhillips), зависит очень многое. Именно компании могут наполнить новый энергетический диалог конкретным содержанием. Отсутствие крупных совместных проектов в последние годы отчасти и было еще одной причиной застоя в российско-американском энергетическом сотрудничестве.
Показательным примером развития двустороннего сотрудничества компаний России и США в 2000-х
годах может служить проект «Сахалин-1»7 с потенциальными извлекаемыми запасами 2,3 млрд. барр. нефти и 485 млрд. м3 газа8. Это был один из первых проектов, заключенных в России на условиях Соглашения о разделе продукции (СРП). Реализация этого проекта, в котором участвует с западной стороны ExxonMobil (оператор), японская компания Sodeco, а также Роснефть и Индийская национальная нефтяная корпорация (ONGC) в качестве финансового партнера Роснефти, проходит достаточно успешно. В 2005 году начата добыча нефти и попутного газа. В феврале 2007 года уровень добычи нефти уже достиг 250 тыс. барр. в сутки, газа — 3,5 млн. м3 , пробурена самая длинная в мире (на 11 км от берега) высокотехнологичная горизонтальная скважина с отходом от вертикали. Всего же таких скважин под дном Охотского моря с 2004 года, т.е. с момента начала промышленного освоения месторождений в рамках проекта «Сахалин-1», пробурено 24.
В 2006 году была введена в эксплуатацию уникальная система экспорта нефти из терминала Де-Кастри, расположенного в Хабаровском крае. «Сахалин-1» ориентирован как на экспорт, так и на внутренний российский рынок, в частности по газу. Газпром считает, что газ «Сахалина-1» должен полностью реализовываться внутри страны и стать источником обеспечения Восточной Сибири и Дальнего Востока. ExxonMobil, со своей стороны, настаивает на частичном экспорте газа через экспортный канал проекта «Сахалин-2», т.е. через подключение к заводу по сжижению газа, строительство которого в рамках проекта «Сахалин-2» было завершено в 2009 году.
В этом состоит главная интрига данного проекта и причина возможных разногласий. Ясно, что ExxonMobil должен учитывать потребности российского рынка и считаться с его приоритетностью. В то же время отказывать оператору в весьма выгодных экспортных операциях, которые были изначально заложены в бизнес-план развития проекта, который был утвержден Правительством России, будет также сложно. В этой связи проявление доброй воли и принятие взаимоприемлемого решения сторонами крайне необходимо. Эта ситуация достаточно типична для России.
Другой пример. Каспийский трубопроводный консорциум (КТК), в котором главную роль играют американские компании Chevron (оператор) и ExxonMobil, в течение четырех лет никак не могли согласовать вопрос о расширении КТК до 67 млн. тонн нефти ежегодной пропускной способности. Причина заключается в том, что, по мнению российской стороны, организационно-правовая структура КТК нарушает российское законодательство об акционерных предприятиях, поскольку в уставе КТК, который был принят как международный правовой документ, сказано, что он юридически превалирует над национальным законодательством. В соответствии с этим оператор может заблокировать любое решение, в том
числе инициированное правительством России, как другим главным акционером Консорциума. На заседании акционеров в ноябре 2009 года, большинством голосов все-таки было принято решение об увеличении пропускной способности трубопровода.
Еще одна проблема, которая особенно обострилась в последние годы, возникла в связи с тем, что цены на нефть резко выросли, а кредитные процентные ставки в западных банках, наоборот, снизились. К примеру, КТК были выданы многомиллионные кредиты на условиях для конца 90-х годов, что было справедливо для тех лет, но никак не может быть оправдано сегодня. В этой связи Россия, по заявлению АК «Транснефть», которая представляет с прошлого года в Консорциуме Российскую Федерацию и управляет его пакетом, не получает достаточно дивидендов и прибыли, ибо они «съедаются» процентными ставками кредитов.
КТК является важнейшим для России трубопроводным проектом. С его расширением связано дальнейшее развитие и разработка Тенгизского месторождения в Казахстане. Кроме того, строительство обходного нефтепровода «Бургас — Александрополис», решение о котором принято еще в прошлом году, напрямую зависит от расширения КТК. Стороны пока не могут договориться, хотя в последние месяцы наметилась положительная тенденция. Скорее всего, американские участники проекта уступят и согласятся на реструктуризацию долгов КТК и изменение его устава в соответствии с российским законодательством. Но процесс явно затянулся и однозначно вредит продвижению в целом российско-американского энергетического сотрудничества.
Новые условия ведения бизнеса в России и изменившаяся глобальная ситуация в области энергетики требует от западных компаний инвесторов большей гибкости и уважения законных прав и интересов своих российских партнеров. Кстати, в этом также заключается одна из причин того, что американским компаниям не удалось развить успех середины 90-х годов и реализовать имевшиеся тогда благоприятные возможности. Неповоротливость, отказ учитывать новые реалии, желание перенести в Россию практику и традиции ведения бизнеса, которые эти компании используют в других нефтедобывающих странах из так называемого «третьего мира» в значительной степени подорвали потенциал американских компаний и снизили уровень эффективности их деятельности. Для многих из них, к сожалению, остались незамеченными быстрый рост и становление российских нефтегазовых компаний как полноценных субъектов международного энергетического сотрудничества, финансовые результаты роста цен на нефть, которые создали качественно новые геополитические и геостратегические возможности и привлекли повышенное внимание российской общественности и элиты к нефти и газу.
Не все американские компании смогли во время перестроиться, осознать, что единственный путь успешной работы в России с ее международным статусом, политическими амбициями, ее прошлым и настоящим — это налаживание сотрудничества и взаимодействие с российским государством и российскими партнерами, учет из законных прав и интересов.
Пример более прагматичного и гибкого подхода проведения экспансии на международных энергетических рынках на фоне российско-американских идеологических разногласий демонстрирует Китай, который во многих т.н. проблемных нефтегазовых добывающих странах заменил американские компании и не допускает российские. Поведение Китая — эталон деидеологизированного подхода. Не оценивая с моральной точки зрения такой подход, тем не менее, следует признать, что за последние несколько лет Китай превратился в глобального энергетического игрока и во многом сегодня определяет тенденции мирового энергетического рынка, в том числе в области цены на нефть.
Не будет преувеличением сказать, что нефть и газ в 2000-е годы окончательно вышли из сугубо экономического поля и все четче приобретают политический смысл. Понятия «энергетическое оружие, энергетическая дипломатия, энергетическая супердержава» — стали частью международного политического лексикона9. При всех различиях в подходах и объективных противоречиях между Россией и США — это две великие страны, которые, с одной стороны, самодостаточны с точки зрения снабжения энергоресурсами, с другой — являющиеся лидерами в потреблении энергоресурсов. Они обречены на сотрудничество в этой области, тем более что от этого будет зависеть не только уровень общих отношений между двумя странами, но и глобальная энергетическая безопасность10.
Однако главный вопрос, на который предстоит ответить обеим сторонам в ближайшее время — как институционализировать процесс восстановления двусторонних отношений и сотрудничества в энергетической сфере в интересах глобальной энергобезопасности. Можно сделать определенные выводы и предложить следующие рекомендации в этой области:
1. Россия и США — совершенно другие страны по сравнению с 1990-ми годами. Россия — новая экономическая и энергетическая держава с внушительным военным компонентом. США — в связи с влиянием экономического и финансового кризисов, а также усугублением внешнеполитических проблем (нарастание антиамериканизма, непрекращающаяся война в Ираке и Афганистане, появление новых угроз и вызовов американскому лидерству в мире и безопасности) — уже не могут просто диктовать свои условия, а вынуждены учитывать интересы других стран, в частности, России;
2. ослабление влияния международных организаций, в частности, ООН, в том числе по вине США, игнорирование ее уникальной роли, единственной универсальной международной многосторонней организации, привели к тому, что устои миропорядка и международной безопасности подверглись натиску новых угроз и вызовов современности в виде международного терроризма, сепаратизма, оголтелого национализма. Это также привело к созданию новых центров принятия решений, как на региональном, так и отраслевом специализированном уровнях. Без возврата ООН и другим влиятельным международным организациям их особого статуса изменить нынешние тенденции в этой области крайне сложно;
3. проблемы глобальной энергетической безопасности носят системный характер, решить которые без достижения консенсуса между странами-про-изводителями и потребителями энергоресурсов, транзитными странами, великими державами, такими как Россия, США, Китай, Европейский Союз, Индия, арабскими странами, будет невозможно. Такой консенсус предполагает, прежде всего, налаживание российско-американского энергетического сотрудничества и стратегического партнерства. Эти две страны, как было сказано выше, несут особую ответственность не только по политическим причинам, но и в связи с тем, что обладают громадными ресурсами, являются крупнейшими потребителями и имеют большое геополитическое влияние в мире11;
4. новый энергопорядок в мире предполагает новую взаимозависимость, которая должна опираться на прагматичные национальные политические и экономические интересы. Только осознав необходимость и целесообразность этой новой взаимозависимости, устранив все искусственные препятствия на пути энергетического взаимодействия, в том числе через систему ВТО, в которой Россия естественно должна занять свое место, можно добиться нового энергопорядка и создания совершенно иной системы коллективной энергетической безопасности в мире;
5. коллективная энергобезопасность в мире должна формироваться субъектами этой системы, но в рамках универсальной международной организации, которой является ООН. Эта система, основанная на консенсусе и новом энергопорядке, должна быть направлена на реализацию следующих целей и задач:
— создание благоприятного инвестиционного климата для осуществления крупных совместных мегапроектов в области нефте- и газодобычи, том числе в арктической зоне;
— снятие искусственных политических препятствий на пути реализации коммерчески выгодных транспортных проектов в энергетике;
— содействие в разрешении региональных конфликтов, в частности, в традиционных странах нефте- и газодобычи, и главное — содействие в решении ближневосточного конфликта, без чего снятие остроты новых угроз и вызовов энергетической безопасности невозможно;
— решение проблемы энергетической бедности и недостаточности энергоресурсов, прежде всего, в наиболее бедных странах Африки и Азии;
— снижение экологических рисков и предотвращение опасных воздействия глобального изменения климата, как одной из наиболее серьезной угрозы человечеству в 21 веке, которая, в том числе, соотносится с проблемами энергетической безопасности;
— усиление взаимозависимости через приобретение активов и создание совместных предприятий и консорциумов по добыче, транспортировке и продаже энергоресурсов. Без взаимных компромиссов и уступок в этой области прогресса достичь будет сложно. В то же время без данного феномена рушится сама концепция новой системы коллективной энергобезопасности и энергопорядок в мире;
— борьба с энергетическим эгоизмом, который в последнее время стал активно развиваться, в частности, в нефтедобывающих странах Ближнего Востока, колоссальные доходы, которые принес этим странам резкий рост цен на нефть в последние три года, привел к тому, что они сосредоточили в своих руках громадные финансовые ресурсы, которые они порой пытаются трансформировать в политические преимущества. Создалась качественно новая ситуация, когда, например, в районе Персидского залива сформировался один из самых крупных финансовых центров мира, стремительно распространяющий свое влияние. Очень важно, чтобы это влияние не перешло в политическую плоскость и геополитический реванш. В целом, энергетический эгоизм и самоуверенность — это некая болезнь «левизны», которой не всегда могут переболеть страны «третьего мира».
6. Создание специального координирующего органа, например, в рамках ООН, который бы взял на себя функцию «регулятора» энергетических отношений, идеолога проведения нового приемлемого диалога и сотрудничества в энергетической области в глобальном контексте, также является одной из важных задач, стоящих перед Россией и США как стран-гарантов международной энергетической безопасности;
7. Наряду с государствами и национальными компаниями, которые, как было сказано выше, играют все более важную роль в обеспечении глобальной энергетической безопасности, следует активнее вовлекать в эту деятельность и частные компании, которые должны стать
самостоятельным субъектом этой системы. При этом узко корпоративные интересы не должны входить в противоречие с общемировыми и национальными интересами. В этой связи целесообразно создать некий орган — клуб, в котором бы обсуждались позиции этих компаний и их роль в обеспечении энергобезопасности;
8. Развитие энергодиалога Россия-США, Россия-ЕС, ОПЕК-США, Россия-Китай, диалог каспийских стран, стран Латинской Америки как основы нового консенсуса и выработки взаимоприемлемых решений. Что касается США и России, то следует возродить группу стратегической энергетической стабильности в рамках «диалога четырех» (министров иностранных дел и обороны, добавив к ним министров энергетики и торговли). Фактически речь может идти о воссоздании известной комиссии «Гор-Черномырдин». Рабочая группа по энергетике, о поддержке которой заявили президенты В.Путин и Дж.Буш на саммите в Сочи (6 апреля 2008 г.), должна быть укреплена межпарламентской комиссией для законодательного обеспечения двустороннего и международного энергосотрудничества и названным выше клубом, в который бы входили частные российские и американские нефтегазовые компании.
Для Президента России Дмитрия Медведева развитие международных отношений в сфере энергетики неизбежно становится ключевой задачей. Это не только вопрос экономического роста и усиления внешнеполитических позиций страны, но и проблема более глобального характера — энергетического обеспечения устойчивого и сбалансированного развития во всем мире.
Очевидно, что с приходом в Белый дом Барака Обамы, Россия и Америка должны активизировать энергодиалог с привлечением к нему других стран
— крупнейших энергетических «игроков», но на совершенно новых принципах, отражающих не только геополитические и экономические интересы двух держав, но создающих условия для решения проблем глобальной энергетической безопасности.
Summary: The paper analyzes the possibility to institutionalize a process of cooperation between Russia and the U.S. in the energy sector in the interests of global energy security. The following are considered: the factors weakening the influence of international organizations, such as the UN, the need for consensus between energy producer, consumer and transit countries, the new energy order in the world that involves the interdependence of nations; a system of collective global energy security is proposed, the creation of a special coordinating body, for example, under the auspices of the United Nations, which would assume the role of a "regulator" of energy relations, and other important issues.
------------ Ключевые слова --------------------------------------- Keywords ---------
глобальная энергетическая безопасность, нефть global energy security, oil and gas, Russian-American
и газ, российско-американские отношения, relations, financial crisis, energy policy, energy
финансово-экономический кризис, энергетическая cooperation, energy dialogue
политика, энергетическое сотрудничество, энергодиалог
Примечания
1. National Energy Policy. Chapter 8: Strengthening Global Alliances: Enhancing National Energy Security and International Relations. Washington D.C.: The White House, May 2001.
2. Партнерство между США и Россией. Новые времена. Новые начинания / Под ред. Курта Уэлдлона, пер. на рус. American Foreign Policy Council. Washington, D.C.: Franklin's Printing Company, 2003. См. также: Партнерство между США и Россией: новые времена — новые начинания / Заочный диалог академика РАН с американским конгрессменом. — М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2002. - 78 с.
3. Совместное заявление Джорджа Буша и Владимира Путина о новом американо-российском диалоге в области энергетики [Электронный ресурс] / М., 24 мая 2002. URL: http://russian.moscow.usembassy.gov/joint-statements007.html. См. также: Совместное заявление президента Российской Федерации В.В. Путина и президента США Дж. Буша о развитии Российско-американского энергетического диалога [Электронный ресурс] / Ленинградская область, Пушкин, 22 ноября 2002. URL: www.mid.ru
4. Persian Gulf Security: Improving Allied Military Contributions [Electronic resource] / Richard Sokolsky, Stuart E. Johnson, F. Stephen Larrabee. The RAND Corporation, 2001. - 160 p. — URL: http://www.rand.org/publucations/Mr/Mr1245/MR1245.ch3.pdf
5. The Oil Supply and Demand Context for Security of Oil Supply to the EU from the GCC Countries [Electronic resource] // Presentation by Dr. Robert Skinner, Director, Oxford Institute for Energy Studies. Kuwait City: April 2, 2005. URL: http://www.oxfordenergy.org/ presentations/Eurogulf.pdf
6. Schlessinger J. Thinking Seriously: About Energy and Oil's Future // The National Interest, Number 82, Washington D.C.: Winter 2005/2006. P. 20.
7. Информационный лист. Проект Сахалин-1 [Электронный ресурс] // официальный сайт консорциума по проекту «Сахалин-1», Март 2007. URL: http://www.sakhalin1.com/ru/project/overview.asp
8. Mineral Resource Base of Russia's Fuel and Energy Complex: Status and Forecast / V.Z.Garipov, E.A.Kozlovsky [eds.]. Institute for Problems of Economic Geology, Moscow, 2004. 484 p.
9. Жизнин С.З. «Энергетическая дипломатия России: экономика, политика, практика». М.: ООО «Ист Брук», 2005. 638 c.
10. Кокошин А.А. Реальный суверенитет в современной мирополитической системе. М.: КомКнига, 2005, С. 52-55.
11. Кокошин А.А. Тезисы доклада на семинаре «Проблемы международной энергетической безопасности». Институт проблем международной безопасности (ИПМБ) РАН. М., 2006.
