CC BY-NC-ND
78
О.А. Хлопов
РОССИЙСКО-АМЕРИКАНСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В ГЛОБАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В статье рассматриваются проблемы и перспективы российско-американских отношений и возможности сотрудничества в сфере энергетики. Негативные моменты и противоречия двухсторонних отношений могут быть минимизированы благодаря активному экономическому сотрудничеству. Несмотря на несходство позиций и усиливающуюся конкуренцию за доступ к энергоресурсам, российско-американский энергодиалог открывает перспективы для углубления стратегического партнерства. В интересах обеих стран развивать фундамент глобальной системы энергетической безопасности.
Ключевые слова: российско-американские отношения, энергетические ресурсы, энергетическая безопасность, сотрудничество, энергодиалог.
За относительно короткий период времени отношения между Россией и Соединенными Штатами прошли довольно противоречивый путь: от стратегического партнерства и кооперации в борьбе против международного терроризма до осознания обеими сторонами широкого спектра разногласий по ряду вопросов, что заставило экспертов и аналитиков говорить об ухудшении российско-американских отношений к окончанию второго срока президентства Дж. Буша-младшего1.
Можно выделить ряд основных причин, которые вызвали ухудшения двухсторонних отношений, при этом следует подчеркнуть, что под «ухудшением» понимается не возвращение двухсторонних отношений к конфронтации эпохи холодной войны, а отсутствие практических договоренностей и значительное расхождение позиций по военно-стратегическим и международно-политическим проблемам.
© Хлопов О.А., 2009.
Во-первых, это активизация внешнеполитической деятельности РФ. Действия российской дипломатии способствовали восстановлению ее великодержавной идентичности и выработке курса на вовлеченность решения глобальных и региональных проблем. Примечательным рубежом стала речь Президента РФ Путина на международной конференции в Мюнхене 2007 г. В ней, в частности, было отмечено, что «Россия - страна с более чем тысячелетней историей, и практически всегда она пользовалась привилегией проводить независимую внешнюю политику. Мы не собираемся изменять этой традиции и сегодня»2.
Концептуальное воплощение возросшей роли России в мировой политике отразилось в утвержденной 12 июля 2008 г. Президентом Д.А. Медведевым новой Концепции внешней политики России. В ней подтверждена приверженность России целям укрепления коллективных и правовых начал в международных отношениях, становления полицентричного мирового порядка, а также обозначены главные принципы внешней политики - прагматизм, твердое, но неконфронтационное продвижение национальных интересов, многовекторность, защита российских граждан в соответствии с международным правом, поддержка российского бизнеса в конкурентной борьбе на мировых рынках3.
Во-вторых, сформировался консенсус российских элит и общества относительно статуса РФ как сильной мировой державы. Согласно опросу Фонда «Общественное мнение», проведенного в 2008 г., 71% респондентов считает, что Россию можно назвать великой державой, и 57% полагают, что влияние России в мире за последние годы растет4.
В-третьих, неготовность западного и американского сообщества к быстрому возрождению и восстановлению влияния и авторитета России в международных отношениях. За последние годы много было сказано о стратегическом партнерстве между США и Россией. Однако эти декларации не были подкреплены созданием практического механизма партнерского взаимодействия, за исключением сотрудничества в энергетической сфере.
Наконец, обозначились серьезные расхождения во взглядах США и России на формирование мирового порядка и место держав в новой системе международных отношений. Соединенные Штаты объявили себя глобальным лидером, главным участником формирования международно-политической, военной и экономической повестки дня, а также главным актором по выработке новых норм и правил поведения в мировой политике.
Односторонние действия США привели к подрыву стратегической стабильности, механизмы которой были выработаны еще в
период холодной войны (ПРО, СНВ, РСМД), расширению НАТО за счет бывших республик СССР.
Сегодня следует признать, что Россия не является самым главным партнером и государством во внешней политике США. На роль стратегического оппонента и конкурента претендует Китай. Не случайно, что свой первый официальный визит за рубеж госсекретарь Хиллари Клинтон совершила в Азию (Япония, Индонезия, Корея, Китай). Во время своего визита она призвала Китай продолжать покупать американские казначейские облигации, отметив, что инвестиции Пекина в американскую экономику являются подтверждением зависимости двух стран друг от друга.
С исчезновением главного идеологического и военно-политического противника в лице СССР центр внимания внешней политики США сместился на другие проблемы: терроризм, ядерные программы Ирана, КНДР, возрастающая политическая, экономическая и военная мощь Китая. Стратегическая ошибка по смене режима С. Хусейна в Ираке привела к пониманию необходимости «перезагрузки» не только отношений США с Россией, но и внешней политики в целом по всему спектру глобальных проблем и отношений с другими странами. Тем не менее следует отметить, что политические круги в США за последние годы признали факт, что Россия восстанавливает статус глобальной державы, однако опасаются ее возврата к имперским амбициям и стремления к доминированию на постсоветском пространстве, включая силовые методы
Несмотря на ряд противоречий, США не отказывались от возможности сотрудничества с Россией. Одним из общих направлений сотрудничества стала глобальная энергетическая безопасность. Сфера сотрудничества в энергетике - это самый «свежий» вопрос, по которому Россия и США могут работать очень плотно, где наши интересы значительно пересекаются.
Администрация Буша, имевшая самые тесные связи с нефтегазовым бизнесом США и лоббировавшая его интересы, разработала новую энергетическую стратегию. В 2001 г. под руководством вице-президента Дика Чейни был опубликован доклад Группы по развитию национальной энергетической политики (National Energy Police Development Group), в котором проанализированы состояние международных энергетических рынков и даны рекомендации президенту с целью осуществления конкретных шагов для формирования долгосрочной энергетической стратегии. Суть разработанной программы состоит в реализации нескольких главных задач. Во-первых, снизить зависимость экспорта углеводородов от политически нестабильных регионов мира, в первую очередь от стран Персидского залива. Во-вторых, диверсифицировать экспортные
маршруты и добычу энергоресурсов за счет других регионов и стран. В-третьих, изменить структуру энергопотребления благодаря снижению использования нефти и увеличению доли газа и угля в промышленном производстве. В-четвертых, активизировать исследования по использованию альтернативных природных источников энергии (ветер, приливы, волны, солнечная энергия, биотопливо)5.
С приходом новой администрации США во главе с Б. Обамой открываются новые возможности для развития российско-американских отношений. В своих предвыборных выступлениях Обама подверг критике энергетическую и внешнюю политику администрации Буша, заявлял о необходимости покончить с политикой «большой нефти» и по-новому решить проблему Ирака. В частности он отметил, что не будет создавать «тайную рабочую группу по энергетике, набитую представителями "большой нефти", чья политика делает США более и более зависимой от враждебных стран и ставит Америку под угрозу»6.
В феврале 2009 г. Комитет по иностранным делам конгресса США впервые за многие годы провел слушания, посвященные проблеме укрепления российско-американских отношений. Дискуссия касалась широкого спектра двусторонних отношений: размещения ПРО в Европе, ситуации по Ирану, вступления России в ВТО. Многие из выступавших высказались за скорейшую отмену действия в отношении России ограничительной внешнеторговой поправки Джексона-Вэника. Речь шла о том, как новой администрации выстраивать американо-российские отношения, какой потенциал России может задействовать Америка.
За последнее время США неоднократно заявляли о желании переключиться на российские нефть и газ. США занимают второе место в мире по добыче природного газа и третье - по добыче нефти, потребляя 25% всей мировой добычи нефти, чуть более половины которой они импортируют. За последние годы наблюдается снижение американских разведанных запасов и доли собственной добычи нефти. Это привело к росту зависимости от ее импорта. Доказанные запасы нефти в США снизились с 22,677 млрд барр. в 2003 г. до 21,757 млрд барр. в 2007 г., в то время как в России повысились с 48,573 в 2002 г. до 60,000 млрд барр. в 2007 г.
В то же время США не скрывают своих явных интересов относительно потенциальных запасов энергоресурсов Центральной Азии, Каспия и Большого Кавказа. В контексте «стратегии освоения новых зон военно-политической ответственности в Азии»7 Россия и Китай воспринимаются ими как конкуренты. Происходит «повторное освоение» пространственных ресурсов южных и юго-
восточных регионов российского подбрюшья от Кавказа до Алтая и Тихого океана. Большой Кавказ и Центральная Азия в начале XXI в. становятся зонами, где происходит обострение конкуренции и сохраняются жесткие подходы между ведущими странами и крупными ТНК за влияние на постсоветском пространстве, контроль ресурсов и за влияние на Россию со стороны Китая, Японии и США.
Сближение же с Западом по этим и другим военно-политическим вопросам (например, вступление РФ в НАТО) оценивается рядом российских аналитиков как «победное вторжение западных транснациональных корпораций на российский внутренний ресурсный сырьевой рынок, утрату господства российскими элитными группировками доминирования во внутреннем российском политическом поле»8.
На фоне непростой международной политической ситуации происходит формирование энергетической дипломатии России, которая уже заявила о себе как энергетическая держава, способная проводить и отстаивать свои экономические интересы. Правительством России был разработан ряд основополагающих концептуальных документов по основным принципам деятельности страны в сфере энергетической политики. К их числу относится Доктрина энергетической безопасности и Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.
В новых геополитических условиях Россия старается усилить свою энергетическую внешнюю политику, приобретая важнейшие объекты инфраструктуры на территории ряда стран: порты, трубопроводы, нефтеперерабатывающие предприятия и энергетические распределительные системы. Высказываются опасения и упреки в адрес России со стороны западных стран в том, что Кремль использует энергетический экспорт, доходы от продажи вооружений и металлургической продукции, а также инвестиции в добывающие и энергетические секторы других стран для расширения российского влияния на мировой арене.
Наиболее радикальные эксперты США призывают администрацию Б. Обамы к необходимости «разработать всеобъемлющую стратегию для обуздания экономической экспансии России, направленной на ослабление наших союзников, подрыв влияния и интересов безопасности Соединенных Штатов». Это противодействие, по их мнению, следует осуществлять, «сочетая соответствующие шаги в сфере экономики, национальной безопасности, разведывательной деятельности и дипломатии»9.
Российское руководство неоднократно подчеркивало несостоятельность таких упреков в энергетическом шантаже и стремление
России к взаимной равноправной кооперации и ответственности как государств потребителей, так и производителей нефти и газа.
Шаг в этом направлении был сделан на саммите «восьмерки» в 2006 г. в Санкт-Петербурге. Благодаря усилиям России был согласован план действий по глобальной энергетической безопасности, учитывающий общую заинтересованность стран-производителей и стран-потребителей в обеспечении глобальной энергетической безопасности. Среди основных задач и принципов глобальной энергетической безопасности, которые были рассмотрены и приняты на саммите «восьмерки», следует отметить такие как «содействие мощному глобальному экономическому росту, эффективному доступу на рынки и содействию инвестициям во все звенья энергетической цепочки». План предполагает «открытость, прозрачность, эффективность и конкурентность рынков для производства, поставок, использования и услуг в области транспортировки и транзита энергоресурсов, что играет ключевую роль в обеспечении глобальной энергетической безопасности»10.
Россия не может игнорировать факторы одностороннего давления, иррациональность поведения и намерение ряда стран обратиться к силовым методам решения мировых энергетических проблем. В основных сценариях развития мира присутствует вероятность масштабных конфликтов вплоть до мировых войн. Некоторые из этих концепций отражают соперничество государств за земные пространства и невосполнимые ресурсы, а также стремление лидирующей державы занять место гегемона. Высказывается мнение, что современное экономическое развитие обостряет борьбу за естественные и невосстановимые ресурсы, за земельные пространства11. Избежать межгруппового, ресурсного и межцивилизационного конфликта можно лишь в случае готовности лидеров различных государств признать и поддержать многоцентричный и многоцивилизационный характер международных отношений. При этом взаимодействие ведущих государств может быть эффективным на основе ограниченного национального эгоизма и признания статуса независимости каждой из сторон12, в том числе и в области более скоординированного перераспределения мировых энергетических ресурсов.
Вероятно, внешняя политика США при Б. Обаме претерпит ряд изменений. Акценты могут быть смещены в сторону глобальных проблем, но при этом США сохранят свое мировое лидерство, отдавая предпочтения таким вопросам, как права человека, концепции свободы, а также по возможности расширяя свое экономическое присутствие.
Исходя из такой оценки, двухсторонний диалог России и США следует рассматривать в контексте глобального соперниче-
ства геополитических интересов обеих сторон, у которых есть огромный потенциал для сотрудничества в области энергетики и энергетической безопасности, где позиции у России наиболее сильны.
В становлении энергетического сотрудничества США и России можно выделить два основных этапа. После распада СССР в 1991 г. и вплоть до 2001 г. энергетика не рассматривалась в качестве ведущего элемента российско-американских торгово-экономических отношений. В 1990-е годы отдельные вопросы прорабатывались в рамках российско-американской Комиссии «Гор-Черномырдин», в составе которой действовал комитет по энергетической политике.
Начало второго этапа связано с обозначением взаимных интересов США и России в области энергетической безопасности. Для США - это приход в Белый Дом Буша, выработка новой энергетической стратегии США, поиск альтернативных маршрутов поставки нефти и газа в США. Для России - рост цен на нефть и газ как источник экономического роста и расширение экспорта нефти и газа для стабилизации мировых цен на энергетическое сырье, а также координированное использование национальных мощностей утилизации отработанного ядерного топлива. Новый уровень взаимодействия сторон был зафиксирован в мае 2002 г. в рамках «Московской декларации о новых стратегических отношениях между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки» и в специальном «Совместном заявлении о новом российско-американском энергетическом диалоге», определившем согласованные интересы и приоритеты сторон.
Важную роль в развитии двухстороннего энергодиалога сыграли деловые круги обеих стран. Интересы частных энергетиков представляет Российско-американский коммерческий энергетический диалог (РАКЭД), сопредседателями которого являются Американская торговая палата и Российский союз промышленников и предпринимателей. Результатом политического решения стало создание постоянной Российско-Американской рабочей экспертной группы и делового энергетического Форума по сотрудничеству в энергетической сфере.
В качестве примеров сотрудничества можно выделить соглашение ЛУКОЙЛа и американской Overseas Prívate Investment Corporation, в рамках которого был дан кредит в размере 225 млн долл. для строительства портового терминала в Финском заливе. В 2000 г. ЛУКОЙЛ за 71 млн долл. приобрел компанию Getty Petroleum Marketing, владевшую правом долгосрочной аренды 1300 АЗС и сети нефтебаз в восточных штатах США. Расширяя свой американский бизнес, в начале 2004 г. ЛУКОЙЛ дополни-
тельно купил за 375 млн долл. у ConocoPhillips еще 795 АЗС в штатах Нью-Джерси и Пенсильвания.
США проявляют повышенный интерес к проекту Каспийского трубопроводного консорциума (КТК) и его расширению, строительству нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан (ВСТО), проектированию и строительству Балтийской трубопроводной си-стемы-2 (БТС-2).
В конце 2009 г. будет запущена первая очередь трубопровода Восточная Сибирь - Тихий океан (ВСТО-1) мощностью 30 млн т нефти в год. Как отметил посол США в России, представители «новой команды» полагают, что «необходимо восстановить российско-американский диалог по вопросам противодействия терроризму, контроля за распространением оружия, энергобезопасности и другим актуальным проблемам»13. Все это свидетельствует о готовности новой администрации США к конструктивному диалогу с Россией. Перспективное направление сотрудничества - сжиженный газ, где Россия может занять свободную экономическую нишу на глобальном рынке. В первую очередь это проекты «Сахалин-1», «Сахалин-2» и северное Штокмановское месторождение.
Следует признать, что в нынешних условиях российско-американские отношения не будут простыми, а останутся противоречивыми и соперничающими. Однако несовпадение интересов не означает, что двухсторонние отношения должны быть враждебными.
Активизация совместных проектов в разработке углеводородных месторождений может стать очень важным стабилизирующим фактором в российско-американских отношениях в качестве экономического фундамента российско-американского партнерства.
В то же время России следует контролировать доступ к нашим природным богатствам зарубежных стран и компаний, а также предпринять усилия для устранения ограничений по экспорту из США высокотехнологичного оборудования и российского экспорта в США, осуществляемых под предлогом антидемпинговых мер.
Примечания
Российско-американские отношения на спаде // Независимая газета. 2004.01.23; Времена. Российско-американские отношения: «холодная война»? 2006. 10.05.URL: http://lentatv.ru/12771 (дата обращения: 31.03.2009). Выступление президента России на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности, 10 февраля 2007 г. // Российская газета. 2007. 02.12.
2
3 Концепция внешней политики Российской Федерации. МИД РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.mid.ru/ns-оsndoc.nsf/0e9272befa34209743256c 630042d1aa/d48737161a0bc944c32574870048d8f7?OpenDocument (дата обращения: 31.03.2009).
4 Международное положение России и задачи российской внешней политики. 28.08.2008 // Фонд «Общественное мнение». Место России в мире 2008 URL: http://bd.fom.ru/report/cat/inter_pol/mesto_v_mire/d083422 (дата обращения: 31.03.2009).
5 National Energy Policy [Электронный ресурс]. / US Department of Energy URL: http://www.pi.energy.gov/documents/National_Energy_Policy.pdf (дата обращения: 31.03.2009).
6 Обама и Байден призвали покончить с провальной внешней политикой Буша // РИА Новости, 28.08.2008 [Электронный ресурс]. URL: http://www.rian.ru/ world/20080824/150624379.html (дата обращения: 31.03.2009).
7 Богатуров А. Очарование «внезапного союзничества» прошло // Независимая газета. 2005. 11.02.
8 Шевченко М. Действовать с опережением // Стратегия России. 2009. № 2.
9 Сohen A, Lajos F. Szaszdi Russia's Drive for Global Economic Power: A Challenge for the Obama // Administration. January 30, 2009. [Электронный ресурс]. The Heritage Foundation. URL: http://www.heritage.org/Research/Russiaand Eurasia/bg2235.cfm (дата обращения: 31.03.2009).
10 Глобальная энергетическая безопасность. Материалы саммита «большой восьмерки» в Санкт-Петербурге 2006. URL: 2006 г. http://g8russia.ru/docs/ 11.html. (дата обращения: 31.03.2009).
11 Уткин А.И. Мировой порядок XXI века. М.: Алгоритм, 2001. С. 449.
12 Шаклеина Т.И. Российско-американские отношения в конце первой декады XXI века // Россия и Америка в XXI веке. Электронный научный журнал ИСК РАН № 3. 2008 [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusus.ru/?act= read&id=89 (дата обращения: 31.03.2009).
13 Встреча Президента компании Николая Токарева с Чрезвычайным и Полномочным Послом Соединенных Штатов Америки в Российской Федерации Джоном Байерли. Пресс-служба АК «Транснефть», 27.01.2009 [Электронный ресурс]. URL: http://www.transneft.ru/news/newsitem/?id=7463 (дата обращения: 31.03.2009).
