CC BY
12Научная жизнь: конференции, рецензии, отзывы
ГЛАВНОЕ - ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ: РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ «БОГОЛЮБОВ С.А. РЕАЛИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ПОСРЕДСТВОМ ПРАВА». М.: ИЗИСП: ИНФРА-М, 2015. 320 С.
ВАСИЛЬЕВА Мария Ивановна,
доктор юридических наук, доцент,
заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин
Тверского филиала Московского гуманитарно-экономического института.
E-mail: vasilyeva-mi@yandex.ru
Краткая аннотация: в монографии рассматривается взаимосвязь государственной экологической политики и права, формы, способы, направления, трудности реализации экологической политики посредством права. Автор анализирует соотношение экономики и экологии как двух важнейших сфер жизнедеятельности общества. Выборочно рассмотрены отдельные важные институты и нормы экологического законодательства, имеющие, по мнению автора, наибольшее значение для успешной реализации экологической политики. Прочтение книги оставляет резюме - слабым звеном реализации экологической политики является правоприменение, осуществляемое уполномоченными органами государственной власти.
This monograph examines the relationship between state environmental policy and law, form, methods, directions, challenges of implementing environmental policy through the law. The author analyzes the relationship of economics and ecology as two most important spheres of society. Selectively consider some important institutions and norms of environmental legislation that has, in the author's opinion, the greatest importance for the successful implementation of environmental policy. Reading the book leaves summary -the weak link of environmental policy implementation is the enforcement carried out by authorized bodies of state power.
Ключевые слова: государственная экологическая политика; экологическое право; приро-доресурсное право; земельное право; реализация права; правоприменение; правовые средства; гражданское общество; общественное участие; эколого-правовая наука.
State environmental policy; environmental law; nature and resources law; land law; the realization of the right; enforcement; remedies; civil society; public participation; environmental and legal science.
Монография является первым научным трудом такого формата, посвященным реализации государственной экологической политики посредством права, реализации экологического законодательства как производного от этой политики. Структура монографии отражает взгляд автора на взаимосвязь экологической политики и экологического права и включает разделы, с различных сторон показывающие это соотношение. Изложение проблем, включенных в предмет исследования, осуществляется с точки зрения эффективности применения права.
Автор начинает свою работу утвержде-
нием: «В условиях российской действительности основной задачей становится не только и не столько фиксирование идей, целей, сколько сосредоточение организационных, экономических, правовых и иных усилий на их достижении, на получении искомого результата».
В дальнейшем эта исходная позиция много раз повторяется в различных контекстах, когда автор обоснованно критикует «законодательный фетишизм», выражающийся в уповании на принятие все новых законодательных актов для решения насущных экологических проблем, и отмечает как наиболее слабое звено в правовом механизме правоприменение, кото-
рому присущ правовой нигилизм и необоснованные отсылки к пробельности и противоречивости права вместо активизации собственной работы должностных лиц компетентных государственных органов. Например, указывается, что «многочисленные сообщения о захвате водоохранных зон, водоемов, особо охраняемых природных территорий, лесных и земельных участков свидетельствуют не столько о пробелах правового регулирования, сколько о недостатках государственного надзора, муниципального, общественного, производственного контроля за природопользованием, о необходимости повышения ответственности за экологические правонарушения».
На наш взгляд, реализация экологической политики посредством права - это и ракурс рассмотрения экологического права, и перевод экологической политики на язык законодательства. Такая заданность темы позволяет анализировать широкий спектр правовых и экологических проблем с точки зрения существующей экологической политики и, наоборот, давать оценку официально сформулированной и проводимой экологической политике сквозь призму законодательной урегулированности экологических общественных отношений. Безусловно, следует согласиться с автором в том, что право - важнейший инструмент реализации экологической политики.
Основной лейтмотив работы звучит так - основные направления и трудности реализации экологической политики. Отдавая должное внимание содержанию стратегических документов об экологической политике (текстам Экологической доктрины (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р) и Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (утверждены Президентом РФ 30 апреля 2012 г.)), автор постоянно обращается к процессу их реализации, отмечая, что ведущая роль в этом принадлежит праву и правовым средствам, государству и его властным органам, а кроме того, большую роль играет экологическое сознание, моральное, нравственное отношение к природе и окружающей среде как лиц, обладающих государ -
ственно-властными полномочиями, так и населения в целом.
В главе 1 «Понятие государственной экологической политики» автор обосновывает единство российской государственной экологической политики, ее именно государственный характер. (В заключении профессор Боголюбов С.А. обосновывает и объясняет суверенность российской экологической политики).
При этом, что важно, «государственность экологической политики означает необходимость привлечения государством к ее реализации граждан, хозяйствующих субъектов». В последующем много внимания уделяется участию общественности в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования.
По мнению автора, остов государственной экологической политики составляют экологические права граждан, закрепленные в Конституции РФ (ст. 42), право на благоприятную окружающую среду составляет квинтэссенцию экологической политики, - и это именно так. В ходе дальнейшего изложения автор многократно возвращается к содержанию и реализации основных экологических прав граждан, что вполне оправданно, учитывая их политикообра-зующее значение. Впрочем, скорее наоборот -право формируется под воздействием политики, как официально провозглашенной, так и не сформулированной.
Значимо утверждение о том, что «структура государственной экологической политики отражает ее многомерность, связь с региональным и международным компонентами, отраслевыми природоохранными и природоресурсными политиками».
Рассматривая соотношение экологической и смежных с ней сфер российской политики, автор обращается к земельной политике, анализируя Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 гг. (утверждены распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р).
Далее в числе смежных политик рассматриваются охотничья и арктическая политика. Применительно к арктической политике отмечается, что экологическая политика является
ее существенной частью, обоснованно ставится вопрос о необходимости возвращения к фактической реализации провозглашенной в федеральном законодательстве презумпции экологической опасности любой планируемой деятельности, что особенно важно для Арктического региона с его особыми природно-климатическими условиями.
Обсуждая проблемы реализации экологической политики в Арктике, автор затрагивает вопросы систематизации арктического законодательства, включая создание Арктического кодекса.
Познавательным является раздел о гармонизации экологических политик России и других государств. Здесь уделяется большое внимание координации экологических политик России и Белоруссии, анализируется с экологической точки зрения Концепция безопасности Союза Беларуси и России (утверждена решением Высшего Совета Союза Беларуси и России от 28 апреля 1999 г. № 3) и отмечается: «одна из основных задач экологической политики Союзного государства - перенести центр внимания с подготовки и принятия новых актов на инвентаризацию имеющихся, анализ их норм и хода их соблюдения, исполнения, использования, применения, на выявление причин и оснований слабой эффективности предписаний [...]. Вторая задача сводится к упрочению прав собственности на природные ресурсы».
Высказываются заслуживающие внимания мнения о том, что «единый порядок природопользования для обоих государств, вероятно, является преждевременным», в то же время «можно обсуждать вопрос о собственности Союзного государства на те или иные природные ресурсы и объекты», что придаст импульс его развитию.
Отмечается общее и особенное в экологических политиках Российской Федерации и Республики Казахстан, особое внимание уделяется законодательству двух стран о недрах, его соотношению с гражданским законодательством, публичному, общественному характеру недропользования.
Отмечены также особенности экологических политик стран БРИКС (Бразилии, Рос-
сии, Индии, Китая, Южно-Африканской Республики). Здесь же автор останавливается на необходимости повышения воздействия международных норм и правил на реализацию российской экологической политики и обозначает направления, по которым должно производиться их внедрение в национальное право.
В главе 2 «Экологическое право -важнейший инструмент экологической политики» отмечается, что набор основных отраслевых средств реализации экологической политики «отражается в специфических правовых институтах экологического права», «определяется, прежде всего, положениями Конституции РФ». Рассматривая место экологического права в системе права, автор соглашается с высказанной в литературе точкой зрения, согласно которой экологическое право - интегрированная отрасль права, природоохранное и природоресурсное право - подотрасли, а земельное, горное, водное, лесное право -обычные отрасли права.
Актуальным предметом исследования хода реализации экологической политики посредством права автор считает «взаимную экспансию экологических и гражданско-правовых норм».
Касаясь участия норм административного права в реализации экологической политики и администрирования, автор относит к формам администрирования и властного воздействия на природопользователей «стимулирование внедрения нетрадиционных видов энергии, наилучших существующих и ресурсосберегающих технологий, использования вторичных ресурсов и переработки отходов, установление лимитов на сбросы и выбросы загрязняющих веществ, установление и взимание платы за негативное воздействие на природу, поддержку предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды».
Такой взгляд на правовую природу перечисленных мер является не традиционным для экологического права, поскольку принято считать, что всякое стимулирование относится не к административным, а к экономико-правовым механизмам. В то же время, если исходить из того, что подобные стимулирующие меры
применяются на основании властного волеизъявления, выраженного в правовых нормах, то в них, соответственно, можно увидеть и элемент властного воздействия.
Интересным представляется раздел об экологическом факторе правового государства. Автор справедливо отмечает многомерность правового государства и с учетом его характеристик считает, что «можно обращаться к экологической политике как части политики формирования правового государства, ставить вопрос об экологическом векторе правового государства», говорит о возможности условного (относительного) присоединения к характеристикам правового государства экологической культуры, экологического воспитания, образования и просвещения.
Можно согласиться с предположением: «по-видимому, назревают условия, когда одной из необходимых характеристик правового государства может стать надлежащая благоприятная окружающая среда, без которой не могут быть осуществлены основные показатели правового государства и которая служит условием их реализации», а также с тем, что «экологическая составляющая современного цивилизованного государства, претендующего называться правовым, занимает заметное место в наборе его признаков».
Профессор Боголюбов С.А. задается вопросом - возможны ли экологическое государство и Экологический кодекс. Если вопрос об экологическом государстве является сугубо теоретическим, то обсуждение проблем создания Экологического кодекса имеет научно-практическое значение. Отвечая на первый вопрос, автор критически относится к предложениям об установлении в Конституции РФ либо в федеральных законах экологических функций государства, считая это излишним, поскольку имеющихся нормативных предписаний достаточно для полноценного регулирования природоохранных обязанностей органов власти. С таким подходом можно согласиться. Скептически относится автор к идеям о закреплении в Конституции РФ нормы об экологическом государстве, которое «не может быть построено в одночасье».
Проанализировав прошлое и настоя-
щее идеи кодификации экологического законодательства, указав на практические трудности кодификации, в частности, на проблематичность отделения природоохранных норм от природноресурсовых, на громоздкость кодекса, если его разрабатывать путем объединения действующих природоохранных и приро д-норесурсовых законов, автор делает справедливый вывод: «если кодекс предназначается для имитации новых реформ и демонстрации бурного правотворчества, то вряд ли такая идея соберет много сторонников; сделать подготовку качественно нового головного экологического закона в виде кодекса новой вехой в систематизации экологического законодательства, переломным моментом в отношениях общества и природы - дело благородное, перспективное».
В главе 3 «Экология и экономика» рассматривается роль экономического механизма охраны окружающей среды в реализации экологической политики. Звучит обоснованная критика в отношении отсутствия целевого использования платы за негативное воздействие на окружающую среду. Применительно к видам платы за негативное воздействие на окружающую среду допущена неточность - плата за виды физических воздействий, загрязнение недр, лесов и почв не взимается. Относительно введения обязательного экологического страхования (имущественного и страхования ответственности) указывается, что «отсутствие должного контроля за расходованием средств может привести к размытости и даже потере целей экологического страхования».
Продуктивным представляется предложение о конкретизации налоговых льгот субъектам экологически значимой предпринимательской деятельности в региональном и местном законодательстве. Действительно, федеральное законодательство предоставляет льготы по налогу на прибыль, в региональном же можно предусмотреть льготы, например, по налогу на имущество, в муниципальных нормативных актах - льготы по земельному налогу.
Экологию и экономику автор рассматривает как конкурирующие сферы человеческой деятельности, отмечая их противостояние.
Касаясь видов юридической ответственности за экологические правонарушения, автор критически относится к предложениям о признании эколого-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности, обоснованно полагая, что «специфические формы санкций, предлагаемые для обозначения самостоятельной эколого-правовой ответственности, охватываются в большинстве своем административной формой юридической ответственности», а «экологическое право [...] не нуждается в настоящее время в искусственных подпорках и обоснованиях типа самостоятельного вида юридической ответственности».
Можно согласиться с мнением о целесообразности принятия нормативного правового акта Правительства РФ об общественном экологическом контроле (но лучше все же нормативный акт в форме федерального закона, дополняющего Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7 «Об охране окружающей среды», что следует из ст. 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»). Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» оставил открытыми конкретные вопросы деятельности общественных инспекций, групп общественного контроля, которые должны быть урегулированы специальным законодательством.
В главе 4 «Основные направления реализации экологической политики» автор, обращаясь к теме экологизации законодательства и государства, обоснованно отмечает: «Экологизацию в качестве направления экологической политики можно рассматривать как проявление природоохранного подхода ко всем без исключения событиям и явлениям общественного бытия, ко всем аспектам человеческого поведения», говорит о необходимости экологизации не только права, но и институтов государства, методов, инструментов управления, что представляется весьма актуальным предложением.
Безусловно, автор прав в том, что «реализация экологической политики служит непременным условием становления полноцен-
ного гражданского общества, которое, в свою очередь, может вносить весомый вклад в оздоровление окружающей среды, проведение экологической политики».
Заметное место в работе отведено обеспечению права общего природопользования, которое рассматривается на острие экологической политики и в контексте становления гражданского общества.
Здесь, помимо ряда обоснованных научных положений, ярко проявляется гражданская позиция профессора Боголюбова С.А., состоящая в том, что: граждане, общественные объединения должны иметь реальное право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на природные объекты при их использовании и охране; информация об осуществлении природопользования должна быть гласной и открытой (например, решения о предоставлении природных объектов в пользование и договоры природопользования, за исключением информации ограниченного доступа, должны быть доступны любому лицу); призывы к реализации экологической политики, созданию гражданского общества, учету общественного мнения должны подкрепляться конкретными делами органов власти; гарантирование и стимулирование общественной экологической экспертизы означают способствование становлению гражданского общества.
Автор анализирует права граждан на доступ к водным объектам и на свободное пребывание в лесах, приводит в качестве сравнения зарубежное понятие социального природопользования. Дискуссионным представляется включение названных прав в право на благоприятную окружающую среду - на наш взгляд, это части другого, комплексного по своему характеру, права на доступ к природным ресурсам (исторически - права общего природопользования).
Значительное внимание автор уделяет экологической оценке хозяйственной деятельности, включая ОВОС (оценку воздействия на окружающую среду), экологическую экспертизу (государственную и общественную) и СЭО (стратегическую экологическую оценку).
На примере отсутствия формально ус-
тановленного порядка утверждения заключения общественной экологической экспертизы и отказа в связи с этим органов власти от исполнения этого полномочия автор выносит важное утверждение: «Отсутствие в правовом акте процессуальной формы не должно считаться безусловным основанием несоблюдения и неисполнения материальных экологических правовых требований».
В главе 5 «Значение научных правовых исследований для экологической политики» автор монографии дает обзор правового регулирования научных исследований в области охраны окружающей среды и замечает, что нормам, посвященным научным экологическим исследованиям, не хватает конкретности, целенаправленности, наличия санкций за неисполнение и нарушение.
Исходя из того, что «задачи реализации наукой экологической политики актуализируют эколого-правовые научные поиски», профессор Боголюбов С.А. анализирует состояние эколого-правовых исследований, указывает на необходимость избавления от повтора диссертационных тем, на некоторые недостаточно мотивированные предложения, переходящие из работы в работу, например, о создании экологических судов, сетует на недостаточную востребованность результатов эколого-правовых исследований у законодателя и правоприменительных органов, обозначает ряд перспективных направлений эколого-правовых исследований.
Важным представляется его призыв перенести центр научных исследований с законодательных новелл на рассмотрение проблем правореализации.
Обоснованную критику процесса правоприменения автор в заключении дополняет указанием на то, что «само право зачастую не предусматривает подробные и категоричные механизмы его реализации с обозначением органов и должностных лиц, ответственных за организацию исполнения и надлежащее применение...».
Книга включает также список основных публикаций автора по теме монографии -590 источников, изданных в период с 1972 по 2015 гг.
Монография вышла в свет в год 90-летия Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, и многие размышления автора связаны с деятельностью коллектива Института, не только руководимого им отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства, но также и ряда других отделов.
Однако автор, конечно, не замыкается на теоретических позициях ученых Института, а, напротив, широко представляет научные взгляды, существующие в эколого-правовом сообществе. Книга имеет большое количество библиографических ссылок на работы ведущих и молодых ученых, что свидетельствует об объективности автора, его стремлении не только изложить свою точку зрения, но и обозначить роль многих других ученых в исследовании тех или иных аспектов темы.
Монография написана в присущем профессору Боголюбову С.А. стиле «писать о сложном легко и доступно», такое изложение приходит только с большим опытом научно-исследовательской деятельности, хотя, может быть, и не всегда оправданно.
Работа полезна и интересна всем, кто, так или иначе, связан по роду своей деятельности с экологическим, природноресурсовым правом, созданием экологического и природноре-сурсового законодательства и его применением, а также с формированием политики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Каждый читающий, будь то начинающий специалист или опытный и известный, обязательно найдет в ней «свое» - авторитетную точку зрения на те или иные проблемы, активную аргументацию, объяснение существующих трудностей роста экологического права и многое другое.
Ценность монографии удачно дополняется разделом (§3 главы 5) о личностном факторе развития эколого-правовой науки. Для эколого-правовых работ это первый опыт публичной оценки вклада классиков и некоторых других известных специалистов в области экологического права (понимаемого в широком смысле) в науку, сопровождаемый живыми комментариями автора, лично знакомого с
ними. Этот раздел придает книге особую, доверительную, атмосферу, поскольку из него можно «из первых рук», получить не только представления о роли в развитии эколого-правовой науки тех крупных ученых, которые стояли у ее истоков, но и немного узнать о том, какими незаурядными, интересными людьми были эти ученые, многих из которых уже нет сейчас рядом с нами, но чьи имена известны каждому, кто когда-то пришел в эколого-правовую науку. Вот он, этот портретный ряд: Г.Н. Полянская, О.С. Колбасов, В.В. Петров, И.Ф. Панкратов, Н.И. Краснов, Ю.Г. Жариков, М.И. Козырь, В.Н. Яковлев; Ю.С. Шемшученко; и др.
Хотелось бы дополнить этот ряд именем профессора Боголюбова С.А - крупного
ученого, энциклопедиста в научной специальности «12.00.06», перу которого принадлежат многочисленные труды по всем отраслям и подотраслям права, включаемым в эту научную специальность, честного исследователя, который вскрывает истинные причины неэффективности или недостаточной эффективности действующего законодательства, воспитавшего плеяду активно работающих молодых ученых, активного сторонника и участника становления гражданского общества в России.
Надеюсь, эти слова уместны в рецензии на книгу, прочтение которой пришлось на период, предшествующий знаменательному юбилею ее автора, и хочется сказать, что данная монография - своего рода подарок эколого-правовому сообществу от юбиляра.
