CC BY
111
104
ВЛАСТЬ
2011 '03
Анна АБРАМОВА
ГЛАВА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ, ЗАМЕЩАЮЩИЙ ДОЛЖНОСТЬ ПО КОНТРАКТУ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
Статья посвящена раскрытию особенностей правового статуса главы местной администрации, замещающего должность по контракту, в контексте совершенствования законодательства в области муниципальной службы. The article is devoted to disclosing the features of the legal status of the incumbent chief executive (contracted) of the local administration in the context of improvement of legislation in the municipal service field.
Ключевые слова:
муниципальная служба, глава местной администрации, замещающий должность по контракту, правовой статус; municipal service, chief executive (contracted) of the local administration, legal status.
АБРАМОВА Анна
Константиновна — консультант Департамента правовой работы администрации г. Нижнего Новгорода
AnetAbramova@list.ru
Местная администрация, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — федеральный закон № 131-Ф3), является обязательным органом муниципального образования, на который возложены обязанности организации осуществления местного самоуправления, обеспечения повседневной жизнедеятельности населения. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
В настоящее время складывается новейшая практика формирования в муниципальных образованиях системы органов местного самоуправления, при которой глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган, а главу местной администрации назначает представительный орган из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Одним из первых вопросов в связи с появлением нового института является обозначение правового статуса главы местной администрации, замещающего должность по контракту, в т.ч. установление наличия или отсутствия каких-либо особенностей по сравнению со статусом муниципальных служащих.
Определяя понятие правового статуса, авторы в основном обозначают его как совокупность определенных элементов. Вопрос о содержании таких элементов в юридической науке является спорным. Так, ряд авторов относит к правовому статусу только права и обязанности2. Другие относят к нему и иные элементы, например свободы, гарантии, ограничения, запреты, ответственность, полномочия, задачи по должности, функции3.
Л.Д. Воеводин отмечает, что «при рассмотрении вопроса о месте
1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
2 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. — М., 1979, с. 24, Чихладзе Л.Т., Ежевский Д.О. Муниципальная служба в Российской Федерации : учебное пособие для студентов высших учебных заведений. — Ростов н/Д : Феникс, 2009, с. 5.
3 Муравченко В.Б. Правовая регламентация субъектами Российской Федерации муниципальной службы : монография. — Омск : Изд-во ОмГУ, 2006, с. 166.
2011 '03
ВЛАСТЬ
105
российских граждан в обществе и государстве недостаточно ограничиться лишь анализом основных прав и обязанностей, а также гарантий. Необходимо вовлекать в этот анализ и другие закрепленные Конституцией и законодательством институты»1.
Для определения элементов, составляющих правовой статус главы местной администрации, замещающего должность по контракту, а также выявления особенностей его правового статуса считаем необходимым обратиться к анализу действующего законодательства. В первую очередь следует отметить, что понятие правового статуса служащего законодательно не закреплено. Вместе с тем федеральный законодатель определил содержание правового статуса муниципального служащего в гл. 3 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»2 (далее — федеральный закон № 25-ФЗ), назвав ее «Правовое положение (статус) муниципального служащего». Данным федеральным законом установлено, что содержание правового статуса муниципального служащего составляют: понятие «муниципальный служащий», основные права и обязанности муниципального служащего, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, вопросы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, а также выделенная отдельно обязанность муниципального служащего представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Исходя из вышеуказанных норм, можно сделать вывод, что правовой статус муниципального служащего законодательно определяется как совокупность его прав, обязанностей, ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.
Понятие правового статуса главы местной администрации, замещающего должность по контракту, законодательно также не установлено. Однако, определив содержание правового статуса муниципального служащего, федеральный законодатель тем самым закрепил содержание правового статуса главы местной администрации,
1 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. - М., 1997, с. 13.
2 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ, 05.03.2007, № 10, ст. 1152.
замещающего должность по контракту, поскольку последний является муниципальным служащим.
Таким образом, правовой статус главы местной администрации, замещающего должность по контракту, можно определить как совокупность прав, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий, поощрений и ответственности данного муниципального служащего, закрепляющих место, занимаемое им в обществе, и выделяющих его из других субъектов законодательного регулирования общественных отношений.
В гл. 3 федерального закона № 25-ФЗ содержатся нормы, устанавливающие некоторые элементы правового статуса главы местной администрации, замещающего должность по контракту, отличные от норм, установленных для муниципальных служащих.
Так, в ч. 2 ст. 11 данного закона законодатель, определяя права муниципальных служащих, установил запрет для главы местной администрации, замещающего должность по контракту, определив, что последний не может «с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу...».
В ст. 14 федерального закона № 25-ФЗ, посвященной запретам, связанным с муниципальной службой, в ч. 2 установлены дополнительные запреты для главы местной администрации, замещающего должность по контракту. Такие же запреты для главы местной администрации, вне зависимости от способа замещения этой должности, установлены в ч. 9 ст. 37 федерального закона № 131-ФЗ. В ст. 74 этого закона установлена также дополнительная ответственность главы местной администрации, вне зависимости от способа замещения должности.
Таким образом, законодательно установлены некоторые особенности правового статуса главы местной администрации, замещающего должность по контракту, в частности дополнительные запреты и ответственность.
Нельзя не согласиться с В. А. Козбаненко, который отмечает, что элементы правового статуса, взаимосвязь между которыми выражается в их диалектическом взаимодействии попарно (обязанности и права, ограничения и гарантии, поощрения и ответственность), являются взаимоурав-
106
ВлАсть
2011 '03
новешивающими элементами правового обеспечения статуса гражданских служащих. При установлении правового статуса крайне важно учитывать и соблюдать их стройность и взаимообусловленность в нормативном закреплении1.
Таким образом, полагаем, что, устанавливая запреты для главы местной администрации, замещающего должность по контракту, законодатель должен установить гарантии, компенсирующие такие ограничения. В ст. 23 федерального закона № 25-ФЗ установлены гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Представляется, что возможно включение статьи, устанавливающей гарантии, в главу, регулирующую правовой статус муниципального служащего.
Кроме этого, в связи с наличием дополнительных запретов представляется необходимым на уровне федерального законодательства установить дополнительные гарантии для главы местной администрации, замещающего должность по контракту, или предусмотреть императивную норму, устанавливающую обязательность установления законодательством субъектов Российской Федерации
1 Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: Теоретико-административные аспекты. — М., 2003, с. 25-27.
дополнительных гарантий главам местных администраций, замещающим должности по контракту, в отличие от диспо-зитивной нормы, установленной в настоящее время в ч. 3 ст. 23 федерального закона № 25-ФЗ.
Нельзя умалять роль поощрений в определении статуса главы местной администрации, замещающего должность по контракту. Поощрение является внутренним стимулом для выполнения служебных обязанностей на более высоком уровне, повышения профессионализма. Представляется, что нормы, регулирующие институт поощрений глав местных администраций, замещающих должности по контракту, а также муниципальных служащих вообще должны находить достойное место как в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, так и на местном уровне.
На основании изложенного можно говорить о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства о муниципальной службе, в частности, касающегося института главы местной администрации, замещающего должность по контракту. Законодательное регулирование его правового статуса должно способствовать повышению эффективности деятельности указанного лица.
