13ГЛАВА 15
Нефтяной сектор и экономическая политика: контекст и перспективы
Нефтяной сектор относится к числу базовых в экономике России и играет ведущую роль в формировании государственных доходов и торгового баланса страны. В зависимости от уровня мировых цен на нефть и других факторов сектор обеспечивает от 29 до 46% доходов федерального бюджета и от 42 до 54% российского экспорта. Важнейшей проблемой экономической политики по отношению к нефтяному сектору является решение двух взаимосвязанных задач: получение государством генерируемых в отрасли рентных доходов и создание необходимых условий для ее развития. Особое значение в связи с этим имеет построение эффективной налоговой системы, обеспечивающей как изъятие государством природной ренты, так и необходимые стимулы для инвестиций.
15.1. Мировые цены на нефть. Россия и ОПЕК
Существенное влияние на доходы государственного бюджета и положение в нефтяном секторе оказывает уровень мировых цен на нефть. Период 2008-2018 гг. характеризовался значительными колебаниями цен. Они как поднимались на чрезвычайно высокий уровень (2008 г., 2011-2013 гг.), так и глубоко падали (2009 г., 2015-2016 гг.).
В 2008 г. после прохождения ценового пика (в июле 2008 г. цена российской нефти сорта Urals на мировом рынке достигла 130 долл./барр.) цены резко упали — до 39,9 долл./барр. в декабре 2008 г. и 43,7 долл./барр. в I квартале 2009 г. Основным фактором падения цен явилось снижение мирового спроса в результате финансово-экономического кризиса. Однако уже во втором полуго-
Автор главы: Бобылев Ю. Н., канд. экон. наук, заведующий лабораторией экономики минерально-сырьевого сектора Института Гайдара.
дии 2009 г. благодаря росту спроса в развивающихся странах, прежде всего в Китае, восстановлению экономического роста в ведущих развитых странах и сокращению добычи нефти странами ОПЕК (на 4,2 млн барр. в сутки с 1 января 2009 г.) началось повышение цен на нефть, которое продолжилось в 2010 г.
Последующие годы (2011 г. — первое полугодие 2014 г.) характеризовались чрезвычайно высокими ценами (107-112 долл./ барр.). Основными факторами их формирования явились устойчивое повышение спроса, обусловленное ростом мировой экономики, прежде всего экономик Китая и других азиатских стран, и консервативная политика ОПЕК в отношении увеличения добычи странами — членами организации. В то же время высокие цены стимулировали вовлечение в разработку месторождений в регионах с более высокими издержками добычи, прежде всего в США (сланцевая нефть).
Обусловленный этим рост мирового производства нефти привел к значительному превышению предложения над спросом и падению мировых цен (табл. 15.1, рис. 15.1). ОПЕК в условиях снижения нефтяных цен не пошла на обычное в таких случаях сокращение добычи и фактически перешла к политике сохранения своей доли на мировом нефтяном рынке, стремясь увеличением объема поставок компенсировать сокращение доходов. В результате цена на российскую нефть сорта Urals на мировом рынке упала со 107,1 долл./барр. в первом полугодии 2014 г. до 51,2 долл./барр. в 2015 г. и 41,9 долл./барр. в 2016 г. (в январе 2016 г. она опускалась до 28,8 долл./барр.)1.
Такое падение цен побудило нефтедобывающие страны к совместным действиям по ограничению добычи. В конце 2016 г. страны ОПЕК и ряд нефтедобывающих стран, не входящих в ОПЕК, включая Россию (ОПЕК+), достигли соглашения о сокращении добычи сроком на шесть месяцев начиная с 1 января 2017 г. Страны-участницы обязались сократить свою добычу на 1,8 млн барр. в сутки: члены ОПЕК — на 1,2 млн барр. в сутки, а 11 стран, не входящих в ОПЕК, — на 558 тыс. барр. в сутки, в том числе Россия — на 300 тыс. барр. в сутки. В целях дальнейшего сокращения избыточного предложения нефти страны ОПЕК+ в конце мая 2017 г. продлили действие соглашения на следующие девять месяцев (июль 2017 г. — март 2018 г.), а в конце ноября 2017 г. оно было продлено до конца 2018 г. В то же время в некоторых странах — участницах соглашения (Венесуэла и др.) в силу различных причин произошло значительное падение добычи. В результате фактическое
1. Бобылев Ю. Мировой рынок нефти: основные тенденции // Экономическое развитие России. 2017. № 7. С. 26-29.
таблица 15.1 Мировые цены на нефть в 2008-2018 гг., долл./барр.
Цена на нефть марки 97,7 61,9 79,6 111,0 112,0 108,8 98,9 52,4 44,0 54,4 71,1 Brent, Великобритания
Цена на нефть сорта 94,5 61,0 78,3 109,1 110,3 ш7,7 97,7 51,2 41,9 53,1 69,8 Urals, Россия
Источники: oecd/iea; World Bank; Росстат.
150
я 3
a g
OOOOOt—It—It—t т—1*—It—It—Ii—I т—I т—I т—i ^—I i—I ^h i—I It—It—It—l*—( т—I т-Н
явч^вя'чивйо.ьвяко.а...........
SQOBuajQURjMcaSSQOEa
рис. 15.1. Цена на нефть сорта Urals в 2008-2018 гг., долл./барр. Источник: Росстат.
сокращение добычи оказалось более существенным, чем предусматривалось соглашением.
В этих условиях в июне 2018 г. страны ОПЕК+ приняли решение об увеличении добычи с начала июля на 1 млн барр. в сутки по сравнению с уровнем мая. Был предусмотрен переход от действовавшего ранее контроля согласованных показателей по каждой стране к контролю общего уровня добычи участвующими в согла-
шении государствами (на 1,8 млн барр. в сутки ниже уровня октября 2016 г.). В результате страны, обладающие необходимым потенциалом, в том числе Россия, получили возможность увеличить свою добычу во втором полугодии 2018 г.
Реализация соглашений ОПЕК+ и рост мирового спроса на нефть привели к сокращению избыточного предложения и заметному повышению мировых цен. Цена российской нефти на мировом рынке повысилась с 41,9 долл./барр. в 2016 г. до 53,1 долл./ барр. в 2017 г. и 69,8 долл./барр. в 2018 г., или на 66,6% по сравнению с 2016 г.1
При этом следует отметить, что влияние участия России в соглашениях ОПЕК+ на добычу нефти в стране было весьма ограниченным: в 2017 г. по сравнению с 2016 г. годовая добыча нефти сократилась на 0,15%, а в 2018 г. по сравнению с 2017 г. увеличилась на 1,7%.
Применительно к ситуации 2017 г. следует отметить два момента. Во-первых, в качестве исходного пункта для сокращения добычи был принят уровень октября 2016 г. В России же добыча нефти тогда находилась на максимуме (выше среднего уровня 2016 г.). Во-вторых, в силу технологических и климатических особенностей Россия сокращала добычу не одномоментно, а в течение нескольких месяцев. В результате годовая добыча в 2017 г. снизилась незначительно. В 2018 г. Россия использовала появившуюся в рамках соглашения возможность увеличить добычу во втором полугодии. В целом за период участия России в соглашениях ОПЕК+ (2017-2018 гг.) годовая добыча нефти в стране увеличилась на 1,5%.
Таким образом, соглашения ОПЕК+ стали значимым фактором, существенно влияющим на мировые цены. Участие России как одного из крупнейших мировых нефтепроизводителей в таких соглашениях представляется оправданным, так как это позволяет снизить риск глубоких ценовых кризисов на рынке и способствует поддержанию определенного уровня мировых цен.
15.2. Добыча и переработка
Современный этап развития нефтяного сектора экономики России характеризуется объективным ухудшением условий добычи. Значительная часть эксплуатируемых месторождений имеет высокую степень выработанности и вступила в стадию падающей добычи, а новые месторождения в большинстве случаев характеризуются
1. Бобылев Ю. Мировой рынок нефти: основные тенденции 2018 г. // Экономическое развитие России. 2019. № 1. С. 10-13.
худшими горно-геологическими и географическими параметрами, их разработка требует повышенных капитальных, эксплуатационных и транспортных затрат. Для компенсации падения добычи на эксплуатируемых месторождениях необходимо освоение как новых месторождений в регионах с неразвитой или отсутствующей инфраструктурой, так и не вовлеченных в разработку запасов худшего качества в освоенных регионах. В то же время существует значительный потенциал дополнительной добычи на действующих месторождениях за счет их более углубленной разработки, повышения коэффициента извлечения нефти1.
Во второй половине 2000-х гг. темпы роста добычи нефти в России значительно сократились, а в 2008 г. впервые за десятилетие наблюдалось ее снижение. Это стало явным признаком исчерпания резервов увеличения добычи за счет преимущественной разработки наиболее продуктивных месторождений в освоенных регионах и свидетельствовало о необходимости стимулирования углубленной разработки эксплуатируемых месторождений и активного освоения новых нефтяных площадей. В связи с этим в налоговую систему был внесен ряд изменений, направленных на ее адаптацию к ухудшению условий добычи, стимулирование углубленной разработки эксплуатируемых месторождений и освоения новых регионов2.
Эти меры создали условия для более полной разработки нефтяных запасов в освоенных регионах и стимулировали освоение новых регионов добычи, что, в свою очередь, обеспечило достаточно устойчивый рост производства нефти в 2009-2018 гг. (за исключением 2017 г., когда снижение было обусловлено выполнением обязательств по соглашению ОПЕК+). В 2018 г. добыча нефти в России достигла 556 млн т, что является максимальным уровнем за период с 1989 г. и близко к историческому максимуму — 569,4 млн т, — достигнутому в СССР (на территории Российской Федерации) в 1987 г. (табл. 15.2, рис. 15.2).
В 2000-е — первой половине 2010-х гг. в российском нефтяном секторе сформировались тенденции роста объемов переработки нефти и увеличения экспорта нефтепродуктов. Это происходило за счет роста производства и экспорта мазута, наименее ценного продукта переработки, который стоит дешевле, чем сырая нефть. В Европе российский мазут используется в качестве сырья для дальнейшей переработки и получения светлых нефтепродуктов. В 2014 г.
1. Бобылев Ю. Развитие нефтяного сектора в России //Вопросы экономики. 2015. № 6.
С. 45-62.
2. Бобылев Ю. Н., Расенко О. А. Нефтяной сектор экономики России: основные тенденции. М.:
Издательский дом «Дело» ранхигс, 2016.
часть iv. реальный сектор таблица 15.2
Производство и переработка нефти в Российской Федерации в 2008-2018 гг.
Добыча нефти, включая 488,5 494,2 505,1 511,4 518,0 523,3 526,7 534,0 547,6 546,8 556,0 газовый конденсат, млн т
Первичная переработка 236,3 236,0 249,3 258,0 270,0 278,0 294,4 287,2 284,5 284,3 290,7 нефти, млн т
Д°ля перераб°тки нефти 48,4 47^ 49^ 50,4 52,1 53Д 55,9 53,8 52,0 51,9 52,3 в ее добыче, %
Глубина переработки 72,0 71,9 71,1 70,8 71,5 71,7 72,4 74,4 79,1 81,0 82,1 нефтяного сырья, %
Источники: Росстат, Министерство энергетики рф.
650
рис. 15.2. Добыча нефти, включая газовый конденсат, в России, 1985-2018 гг., млн т Источники: Росстат, Министерство энергетики рф.
было экспортировано более 90% произведенного мазута, а его доля в экспорте нефтепродуктов составила 53%. Доля переработки нефти в ее добыче повысилась с 42,5% в 2004 г. до 55,9% в 2014 г. Глубина переработки при этом фактически не росла и составляла лишь 71-72%, тогда как в промышленно развитых странах она достига-
ет 90-95%. Действовавшая налоговая система консервировала технологическую отсталость российской нефтепереработки и вела к существенным потерям бюджета в результате скрытого субсидирования нефтеперерабатывающей промышленности и других стран ЕАЭС за счет обеспечиваемых применением экспортной пошлины более низких по сравнению с мировыми цен на нефть1.
В 2015-2017 гг. были реализованы меры по структурной перестройке налоговой системы в нефтяном секторе, предусматривавшие поэтапное снижение экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты и повышение НДПИ (налоговый маневр)2. Это создавало стимулы для модернизации нефтеперерабатывающих мощностей и привело к изменению ряда сложившихся тенденций.
Среди новых тенденций, проявившихся в 2015-2018 гг., следует выделить, во-первых, повышение глубины переработки нефти и снижение производства мазута; во-вторых, увеличение экспорта сырой нефти и уменьшение экспорта нефтепродуктов в результате сокращения менее эффективного экспорта мазута; в-третьих, снижение объемов переработки нефти, обусловленное первыми двумя факторами. Глубина переработки нефти в России повысилась с 72,4% в 2014 г. до 82,1% в 2018 г., что является историческим максимумом (рис. 15.3). Увеличилось производство бензина и дизельного топлива, а производство мазута сократилось на 37,2%. Доля направляемой на переработку нефти в ее добыче снизилась с 55,9 до 52,3%. Экспорт нефтепродуктов уменьшился на 8,9%.
Таким образом, под влиянием налогового маневра рост переработки нефти и экспорта нефтепродуктов за счет увеличения производства и экспорта мазута сменился тенденцией сокращения производства и экспорта мазута и связанного с этим уменьшения объемов переработки нефти и экспорта нефтепродуктов. Глубина переработки значительно повысилась. Это свидетельствует о положительном эффекте налогового маневра.
В структуре нефтяного сектора сохранилось доминирование крупных вертикально интегрированных компаний. На долю пяти крупнейших компаний («Роснефти», «ЛУКОЙЛа», «Сургутнефтегаза», «Газпрома» и «Татнефти») приходится 80% добычи
1. Бобылев Ю. Н., Идрисов Г. И., Синельников-Мурылев С. Г. Экспортные пошлины на нефть
и нефтепродукты: необходимость отмены и сценарный анализ последствий. М., 2012 — (Научные труды /Ин-т экономической политики им. Е. Т. Гайдара; № 161Р).; Идрисов Г., Синельников-Мурылев С. Модернизация или консервация: роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты // Экономическая политика. 2012. № 3. С. 5-19.
2. БобылевЮ. Налоговый маневр в нефтяной отрасли //Экономическое развитие России.
2015. № 8. С. 45-49; Бобылев Ю., Идрисов Г., Каукин А., Расенко О. Нефть, бюджет и налоговый маневр // Экономическое развитие России. 2015. № 11. С. 47-50.
рис. 15.3. Глубина переработки нефти в 2005-2018 гг., % Источники: Росстат, Министерство энергетики рф.
нефти1. При этом следует отметить продолжение тенденции расширения прямого государственного участия в секторе. В 2000-е гг. активы двух крупных частных нефтяных компаний перешли под контроль государственных компаний: «Роснефть» приобрела активы компании «ЮКОС», а «Газпром» купил компанию «Сибнефть» и вошел в реализуемый иностранными компаниями проект «Саха-лин-2». В результате доля государственных компаний в нефтяном секторе повысилась с 16% общей добычи нефти в 2003 г. до 39,9% в 2008 г.
В последующие годы значительно увеличилась рыночная доля государственной компании «Роснефть», которая в 2013 г. поглотила компанию «ТНК-ВР», а в 2016 г. приобрела контрольный пакет акций компании «Башнефть». В результате доля «Роснефти» в общей добыче нефти повысилась с 23,3% в 2008 г. до 38,3% в 2018 г.
Вместе с тем деятельность крупных нефтяных компаний, как правило, фокусируется на реализации масштабных высокодоходных проектов, а небольшие и менее доходные оказывают-
1. Российская экономика в 2018 году. Тенденции и перспективы. Вып. 40. М.: Изд-во Института Гайдара, 2019. С. 244-245.
ся за рамками их деятельности. Это создает возможности для расширения сектора малых и средних нефтяных компаний, который развит относительно слабо. На компании с объемом добычи нефти до 2,5 млн т в год (до 50 тыс. барр. в сутки) в России приходится лишь 3% добычи. Между тем, как показывает опыт США, такие компании могут быть эффективны при разработке небольших низкодоходных месторождений и трудноизвлекаемых запасов, размеры которых в России весьма значительны.
15.3. Экспорт и внутренний рынок
С ростом добычи российский нефтяной экспорт также увеличился. В 2015 г. суммарный чистый экспорт нефти и нефтепродуктов достиг 411,8 млн т, что является историческим максимумом. В 2018 г. нефтяной экспорт составил 409,3 млн т, а его доля в производстве нефти — 73,6% (табл. 15.3). Следует отметить произошедшие в 2015-2018 гг. под воздействием налогового маневра заметное увеличение экспорта сырой нефти (на 16,5%) и уменьшение экспорта нефтепродуктов (на 8,9%), которое, как отмечалось, объясняется значительным сокращением экспорта мазута. В результате доля сырой нефти в нефтяном экспорте повысилась с 57,5% в 2014 г. до 63,4% в 2018 г., а нефтепродуктов — снизилась с 42,5 до 36,6%. При этом существенно (на 15,6%) увеличился экспорт дизельного топлива.
В результате роста физических объемов нефтяного экспорта и повышения мировых цен доля продукции сектора в российском экспорте в 2014 г. достигла 54,2%. В последующие годы из-за падения мировых цен она снизилась до 41,6% в 2016 г., а затем вместе с их ростом повысилась до 45,8% в 2018 г. В том числе доля сырой нефти в российском экспорте составила 28,5%, а нефтепродуктов — 17,3%. Таким образом, продукция нефтяного сектора по-прежнему составляет основу российского экспорта, а нефть остается ключевым экспортным товаром России (для сравнения: доля природного газа в российском экспорте в 2018 г. составила 10,9%).
На российском внутреннем рынке цены на нефть и нефтепродукты формируются исходя из мировых — как цены равной доходности поставок на внешний и на внутренний рынок, то есть как цены net-back, равные мировой цене за вычетом вывозной таможенной пошлины и затрат на транспортировку на экспорт. В связи с этим внутренние цены на нефть и нефтепродукты (цены производителей) в долларовом выражении в определенной степени следуют за ценами мирового рынка (рис. 15.4). Вместе с тем наличие экспортных пошлин обеспечивает значительный разрыв между
таблица 15.3 Экспорт нефти и нефтепродуктов в 2008-2018 гг.
Экспорт нефти, млн т 243Д 250,4 223,4 244,5 254,8 252,6 260,2
Чистый экспорт нефти, млн т 240,6 249,3 222,6 241,6 254,0 252,0 259,7
Доля чистого экспорта нефти в производстве нефти, % 49,3 49,4 42,3 45,2 46,4 46,1 46,7
Экспорт нефтепродуктов, млн т 117,9 132,2 164,8 171,5 156,0 148,4 150,1
Чистый экспорт нефтепродуктов, млн т 117,5 129,9 162,8 170,2 155,3 147,7 149,6
Чистый экспорт нефти и нефтепродуктов, млн т 358,1 379,2 385,4 411,8 409,3 399,7 409,3
Доля чистого экспорта нефти и нефтепродуктов в производстве нефти, % 73,3 75,1 73,2 77,1 74,7 73,1 73,6
Источники: Росстат, Министерство энергети ки рф, Федеральная таможенная служба,
расчеты автора.
1000 п
900 800 700 600 500 400 300 200 100
& г
X и
ч
Мировая цена
Внутренняя цена
рис. 15.4. Мировая и внутренняя цены на нефть в 2005-2018 гг..
долл./т
Источники: Росстат, расчеты автора.
мировыми и внутренними ценами. Однако следует отметить сближение внутренней и мировой цен на нефть в результате произведенного в рамках налогового маневра снижения ставки экспортной пошлины. Если в 2014 г. внутренняя цена на нефть (цена производителей) составляла 42% от мировой (от цены нефти сорта Urals на европейском рынке), то в 2018 г. — 66%.
Конечные (потребительские) цены на моторное топливо формируются на основе цен производителей (цен net-back) с учетом косвенных налогов (акциза, НДС) и торгово-сбытовой надбавки. Россия по доле косвенных налогов в конечной цене бензина (35 -43%) занимает промежуточное положение между ведущими странами ЕС, где эта доля наиболее высока (65%), и США, где она относительно низкая (20%)!. При более низких безналоговых ценах на бензин и существующем уровне налоговой нагрузки потребительские цены на бензин в России приближаются к ценам в США, но остаются значительно ниже, чем в других развитых странах. По нашим расчетам, в конце 2018 г. потребительская цена бензина в России составляла по отношению к уровню США 96%, к уровню Канады — 74%, к уровню Японии — 45%, а к среднему уровню пяти ведущих стран ЕС — 41% (табл. 15.4).
Таким образом, в условиях налогового маневра относительный уровень конечных цен на автомобильный бензин в России не повысился. Действующая система экспортных пошлин и уровень налогов на нефтепродукты обеспечивают сохранение более низких цен на моторное топливо на внутреннем рынке по сравнению с развитыми странами.
15.4. Налоговая политика
Введение в 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых и высокой ставки экспортной пошлины на нефть позволило значительно повысить бюджетную эффективность налоговой системы и радикально перераспределить доходы от добычи нефти в пользу государства. По нашим расчетам, доля государства в чистом доходе нефтяного сектора, определяемом как валовой доход за вычетом капитальных, операционных и транспортных затрат, повысилась с 54% в 2000 г. до 85% в 2008 г.2 При этом, как показывают международные сопоставления, Россия вошла в число стран с достаточно вы-
1. См.: Бобылев Ю. Цены на бензин в России и других странах: сравнительный анализ //Эко-
номическое развитие России. 2016. № 10. С. 28-31.
2. См.: Бобылев Ю., Турунцева М. Налогообложение минерально-сырьевого сектора экономи-
ки. М.: иэп им. Е. Т. Гайдара, 2010.
таблица 15.4
Уровень потребительской цены на автомобильный бензин в России по отношению к другим странам, %
2014 г., январь 2018 г., декабрь
сша 95,8 95,8
Канада 72,9 73,7
Япония 55^ 45,2
Германия 44,4 39^
Великобритания 43,3 41,8
Франция 45,3 39,7
Италия 39,5 37,2
Испания 48,7 46,6
ес-5 44Д 40,8
Источник: расчеты автора по данным oecd/iea и Росстата.
соким уровнем налоговой нагрузки на добычу нефти1. В то же время произведенные изменения не решили всех проблем построения эффективной налоговой системы. Поскольку ставки системообразующих налогов на нефтяной сектор (НДПИ и экспортной пошлины) определялись уровнем мировой цены на нефть, а их налоговой базой служили физические объемы добычи и экспорта, налогообложение было фактически основано на валовом доходе и не учитывало капитальных, операционных и транспортных затрат.
Такая система позволяла достаточно эффективно изымать природную ренту на действующих месторождениях, на которых капитальные затраты уже осуществлены и период окупаемости инвестиций пройден. Однако она создавала слишком высокую налоговую нагрузку для месторождений, разработка которых требовала повышенных производственных затрат, включая новые месторождения в неосвоенных регионах с отсутствующей инфраструктурой, месторождения с высокой степенью выработанности запасов, мелкие месторождения, морские месторождения, а также трудноизвлекае-мые запасы. Освоение и эксплуатация таких месторождений в условиях общего налогового режима не обеспечивали необходимой доходности инвестиций, что препятствовало их разработке.
1. Alexeev M., Conrad R. The Russian Oil Tax Regime: A Comparative Perspective // Eurasian Geography and Economics. 2009. Vol. 50. No. 1. P. 93-114; Johnston D., Johnston D., Rogers T. International Petroleum Taxation: For the Independent Petroleum Association of America. Washington, D. C.: ipaa, 2008.
Введенная налоговая система, основанная на единых ставках НДПИ и экспортной пошлины, не учитывала объективные различия в условиях добычи нефти, обусловленные горно-геологическими характеристиками месторождений, их расположением, а также стадией разработки. Это осложняло ввод в разработку новых месторождений, особенно в неосвоенных регионах, стимулировало отбор наиболее доступных запасов и досрочное прекращение разработки истощенных месторождений. Все более явной становилась необходимость совершенствования налоговой системы, ее адаптации к объективному ухудшению условий добычи.
Для поддержания производства и экспорта в налоговую систему был внесен ряд существенных изменений, направленных на дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от реальных условий добычи. Чтобы стимулировать освоение новых нефтегазовых провинций, для нефтяных месторождений, расположенных в неосвоенных регионах, был введен механизм налоговых каникул по НДПИ: нулевая ставка налога до достижения определенного накопленного объема добычи на участке недр или в течение определенного периода (табл. 15.5). Такой механизм позволял ускорить окупаемость капитальных вложений и обеспечить необходимую доходность инвестиций в разработку новых месторождений.
Первым регионом применения налоговых каникул стала Восточно-Сибирская нефтегазовая провинция в границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области и Красноярского края, где данный механизм был введен с 2007 г. для новых месторождений, а с 2009 г. — для всех новых месторождений региона. В 2009-2012 гг. применение данного механизма с учетом количества добытой нефти было распространено на месторождения, расположенные в Ненецком автономном округе, на полуострове Ямал, в Ямало-Ненецком автономном округе севернее 65° северной широты, а также в Каспийском, Азовском, Черном и Охотском морях и на континентальном шельфе севернее Северного полярного круга.
Другим механизмом корректировки налоговой нагрузки стало применение специальных понижающих коэффициентов к ставке НДПИ. Данный механизм был введен для отдельных категорий месторождений, характеризующихся повышенными производственными затратами. Для стимулирования углубленной разработки эксплуатируемых месторождений в 2007-2009 гг. к ставке НДПИ был введен специальный понижающий коэффициент (Кв) для месторождений с высокой степенью выработанности запасов (более 80%): с 2007 г. — для выработанных месторождений с прямым учетом количества добытой нефти, с 2009 г. — для всех выработанных месторождений. Данный коэффициент рассчитывается по специальной
часть iv. реальный сектор таблица 15.5
Параметры налоговых каникул по ндпи в отдельных регионах
Регион
Накоплен- Период при- Период при-
ный объ- менения менения
ем добы- для лицен- для лицензий
чи нефти зий на раз- на геологиче-
на участке ведку и добы- ское изучение Год
недр, млн т чу, лет и добычу, лет введения
1. Республика Саха (Яку- 25 тия), Иркутская область, Красноярский край
2. Ямало-Ненецкий ао севернее 25 65° северной широты
3. Ненецкий ао, полуостров Ямал 15
4. Каспийское и Азовское моря 10
15
15
12 12
2007-2009
2009 2009
Источник: Налоговый кодекс рф (ред. 2007-2012 гг.).
0
0
формуле и в зависимости от степени выработанности запасов снижается от 1 до 0,3.
Чтобы стимулировать разработку малых месторождений, которая требует относительно более высоких удельных затрат, с 2012 г. к ставке НДПИ был введен понижающий коэффициент (Кз), характеризующий величину запасов конкретного участка недр. Этот коэффициент стал применяться на лицензионных участках с извлекаемыми запасами нефти до 5 млн т. Его значение также рассчитывается по специальной формуле и зависит от величины запасов.
В 2013 г. Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 213-ФЗ были введены меры по стимулированию разработки трудноизвлекаемых запасов нефти. С 2014 г. к ставке НДПИ применяется специальный понижающий коэффициент (Кд), характеризующий степень сложности добычи нефти. В зависимости от категории залежей он принимает значения 0,8, 0,4, 0,2 и 0. Нулевое значение коэффициента установлено для залежей, отнесенных к баженовским, абалакским, хадумским и доманиковым продуктивным отложениям. Такие отложения аналогичны сланцевой нефти, запасы которой активно разрабатываются в США. В России они фактически не вовлечены в разработку, хотя такие запасы в стране весьма значительны, а их основная часть расположена в уже освоенных регионах, прежде всего в Западной Сибири.
Тем не менее производимое с помощью вышеназванных механизмов снижение ставки НДПИ во многих случаях не обеспечивало необходимую доходность инвестиций. Это было связано с нали-
таблица 15.6
Доля рентных налогов в цене на нефть в условиях налоговой системы
2014 г., %
Цена на нефть марки Urals, долл./барр.
50 60 70 80 90 100 110
ндпи и экспортная пошлина, всего 55^ 60,5 64,0 66,6 68,6 70,2 71,6
ндпи 18,1 19,4 20,3 21,0 21,6 22,0 22,4
Экспортная пошлина 37,5 4M 43,6 45^ 47,1 48,2 49,2
Источник: расчеты автора.
чием в структуре налоговой системы высокой экспортной пошлины на нефть, которая фактически формировала основную часть налоговой нагрузки. По нашим расчетам, в структуре цены экспортируемой нефти в условиях налоговой системы 2014 г. в диапазоне цены 50-100 долл./барр. при стандартных налоговых ставках доля экспортной пошлины составляла 38-48% и более чем вдвое превышала долю НДПИ, составлявшую 18-22% (табл. 15.6).
В связи с этим с конца 2009 г. механизмы налоговых каникул и пониженных ставок стали применять и по отношению к вывозной таможенной пошлине на нефть. Пониженные ставки экспортной пошлины, определяемые по особым формулам, стали применяться к нефти, добытой на месторождениях в Восточной Сибири (в границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области и Красноярского края), в Ненецком автономном округе, Ямало-Ненецком автономном округе севернее 65° северной широты, в Каспийском море, на континентальном шельфе, а также к высоковязкой нефти и нефти из продуктивных отложений тюменской свиты.
С 2014 г. Федеральным законом от 30 сентября 2013 г. № 268-ФЗ был введен специальный льготный налоговый режим для новых месторождений на континентальном шельфе, разработка которых требует чрезвычайно высоких капитальных и операционных затрат. Данный режим основан на пониженной адвалорной ставке НДПИ, дифференцированной по зонам шельфа (30, 15, 10 и 5% в зависимости от категории сложности проекта), и стандартном налоге на прибыль при нулевых ставках экспортной пошлины и налога на имущество.
Произведенное в рамках действовавшей налоговой системы снижение налоговых ставок для определенных регионов и категорий месторождений, характеризующихся повышенными производственными затратами, представляется оправданным, поскольку позволяет дифференцировать налоговую нагрузку в зависимости
от объективных условий добычи нефти и обеспечить инвесторам необходимую доходность инвестиций.
Вместе с тем применяемые в этих целях налоговые механизмы, простые с точки зрения администрирования, являются не вполне адекватными, так как предполагают применение некоего усредненного подхода ко всем месторождениям определенных региона или категории, тогда как в действительности затраты на их разработку существенно различаются. На относительно лучших месторождениях это может приводить к недополучению государством части природной ренты, на худших — к низкой доходности инвестиций.
Ограниченность введенных механизмов требовала дополнительной дифференциации налоговой нагрузки, установления для отдельных месторождений фактически индивидуальных налоговых параметров, которые обеспечивали бы необходимую доходность инвестиций. В действовавшей налоговой системе это было реализовано прежде всего регулированием срока применения пониженной ставки экспортной пошлины на нефть в зависимости от экономики конкретных проектов.
Вместе с тем все более явной становилась необходимость радикального изменения структуры налоговой системы для нефтяного сектора, значительного снижения в ней роли экспортных пошлин и повышения роли НДПИ.
Необходимость реформы экспортных пошлин была обусловлена рядом проблем, требовавших решения. Среди них следует выделить: во-первых, субсидирование неэффективного нефтеперерабатывающего сектора и необходимость создания стимулов для его модернизации и повышения глубины переработки нефти;
во-вторых, скрытое субсидирование Россией других стран ЕАЭС за счет более низких по сравнению с мировыми цен на поставляемые им нефть и нефтепродукты;
в-третьих, гипертрофированно высокую роль экспортных пошлин в самой системе налогообложения нефтяного сектора1.
В действовавшей налоговой системе именно экспортная пошлина фактически являлась основным налогом на нефтяной сектор. В 2014 г. в структуре поступивших в федеральный бюджет рентных налогов на нефтяной сектор доля экспортных пошлин составила 62,4%, доля НДПИ — 37,6%. Высокий уровень экспортной пошли-
1. Бобылев Ю. Н., Идрисов Г. И., Синельников-Мурылев С. Г. Экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты: необходимость отмены и сценарный анализ последствий. М., 2012. — (Научные труды / Ин-т экономической политики им. Е. Т. Гайдара; № 161Р); Идрисов Г., Синельников-Мурылев С. Модернизация или консервация: роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты // Экономическая политика. 2012. № 3.
С. 5-19.
ны на нефть приводил к необходимости регулировать эффективную ставку данного налога (устанавливать для отдельных месторождений пониженные ставки пошлины и продолжительность их применения) с целью приведения налоговой нагрузки в соответствие с реальными условиями добычи. Фактически экспортной пошлине придавались функции, которые должен выполнять НДПИ. При этом НДПИ не мог в полной мере выполнять свою регулирующую функцию из-за доминирования экспортной пошлины.
Снижение экспортных пошлин вплоть до их полной отмены, перенос налоговой нагрузки на НДПИ позволяют создать более эффективную структуру налоговой системы, соответствуют принципам рентного налогообложения и международной практике1. Экспортную пошлину на нефть применяют лишь в небольшом числе развивающихся стран и стран с переходной экономикой, при этом ставки значительно ниже, чем в России. Развитые страны такой налог не применяют.
В 2015 г. была начата структурная реформа системы налогообложения нефтяного сектора, предусматривающая значительное снижение экономической роли экспортных пошлин и повышение роли НДПИ (налоговый маневр). Параметры данной реформы на период 2015-2017 гг. были приняты Федеральным законом от 24 ноября 2014 г. № 366-ФЗ. В соответствии с ним базовая ставка НДПИ при добыче нефти была поэтапно повышена с 493 руб. за тонну в 2014 г. до 919 руб. в 2017 г. При этом предельная ставка вывозной таможенной пошлины на нефть (коэффициент в формуле расчета предельной ставки) была снижена с 59 до 30%, ставка экспортной пошлины на темные нефтепродукты повышена до 100% от ставки экспортной пошлины на нефть, а ставки экспортных пошлин на светлые нефтепродукты снижены до 30% от ставки экспортной пошлины на нефть.
Эти меры создали реальные стимулы к модернизации нефтеперерабатывающего сектора и повышению глубины переработки нефти, а также сократили субсидирование Россией других стран ЕАЭС. При этом произошло существенное изменение структуры налоговой нагрузки: по нашим расчетам, в диапазоне цены 50-100 долл./ барр. доля НДПИ в цене на нефть повысилась до 34-41%, а экспортной пошлины сократилась до 23-27%. В результате роль НДПИ значительно возросла, однако сохранилась еще достаточно высокая
1. Daniel P., Keen M., McPherson C. The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles, Problems and Practice. New York: Routledge, International Monetary Fund, 2010; Fiscal Regimes for Extractive Industries: Design and Implementation. imf Policy Paper. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2012; Global Oil and Gas Tax Guide 2015. ey Global, 2015.
экспортная пошлина (в диапазоне цены 50-100 долл./барр. ставка экспортной пошлины на нефть снизилась на 39-45%).
В 2018 г. были приняты принципиальные решения по дальнейшей перестройке налоговой системы. Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 305-ФЗ предусмотрено равномерное снижение ставки экспортной пошлины на нефть в период с 2019 по 2024 г. до нулевого уровня. Одновременно Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 301-ФЗ предусмотрено компенсирующее повышение в этот период ставки НДПИ при добыче нефти. Данные меры создают стимулы для дальнейшей модернизации нефтеперерабатывающего сектора, сокращают субсидирование внутренних потребителей, прежде всего сектора нефтепереработки, а также других стран ЕАЭС, усиливают стимулы к повышению энергоэффективности.
Федеральным законом от 19 июля 2018 г. № 199-ФЗ с 2019 г. в налоговую систему введен новый специальный налог — на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (ндд). Он является более совершенным налоговым инструментом, поскольку в отличие от НДПИ и экспортной пошлины, основанных на показателях валового дохода, ориентируется на фактически получаемый при разработке месторождения чистый доход. Особенностью принятой конструкции НДД является его сочетание с достаточно высоким НДПИ и применение единой налоговой ставки. Вместе с тем взимание НДД предусмотрено на крайне ограниченном круге месторождений (пилотные проекты).
Дальнейшее развитие налоговой системы, на наш взгляд, должно идти по пути перехода от НДПИ к НДД на всех новых месторождениях. НДПИ в режиме НДД должен взиматься по достаточно низкой ставке и выступать в качестве минимального гарантирующего налога, обеспечивающего государству определенный уровень налоговых поступлений от разработки месторождения. При этом представляется целесообразным включение в конструкцию НДД прогрессивной ставки данного налога, зависящей от уровня доходности проекта1.
По сравнению с единой налоговой ставкой прогрессивная ставка НДД обеспечивает более высокую долю государства в доходах от добычи нефти при более высоких ценах на нефть, а также более низкую налоговую нагрузку при более низкой цене. Аналогичные преимущества имеет прогрессивная ставка и для случаев более высоких и более низких производственных затрат. В случае более высоких затрат на добычу она обеспечивает более низкую налоговую нагрузку по сравнению с единой ставкой налога.
1. Бобылев Ю., Расенко О. О введении налога на дополнительный доход в нефтяной отрасли // Экономическое развитие России. 2017. № 10. С. 65-68.
Такая конструкция налога позволяет учесть рентообразующие факторы и автоматически приводит налоговую нагрузку в соответствие с реальной экономической эффективностью разработки конкретных месторождений. В случае высокоэффективных проектов применение НДД обеспечивает прогрессивное изъятие природной ренты в пользу государства. Одновременно формируются необходимые условия для реализации менее эффективных проектов, освоения месторождений с высокими затратами на разработку.
15.5. Перспективы российского нефтяного сектора
Россия располагает весьма значительными запасами нефти, которые позволяют поддерживать высокие уровни ее добычи и экспорта в течение многих лет. Добыча может увеличиваться за счет вовлечения как неразрабатываемых запасов на освоенных территориях, так и месторождений в новых регионах. Более углубленная разработка действующих месторождений, повышение коэффициента извлечения нефти также могут способствовать улучшению показателей добычи. Кроме того, чрезвычайно значителен потенциал не разрабатываемых в настоящее время нетрадиционных запасов, в том числе сланцевой нефти. Повышение глубины нефтепереработки до уровня ведущих промышленно развитых стран позволяет удовлетворять внутренние потребности в моторном топливе при относительно меньших объемах потребления нефти.
Рост мирового спроса на нефть позволяет России в перспективе сохранить и даже увеличить текущие объемы нефтяного экспорта, прежде всего за счет увеличения поставок в Китай и другие страны Азии. В то же время ограничивающее влияние на развитие сектора могут оказывать прогнозируемые относительно низкие цены на нефть, при которых инвестиции в наиболее высокозатратные проекты будут экономически неэффективны. Еще одним ограничителем будут введенные рядом развитых стран технологические санкции, которыми установлен запрет на поставку в Россию оборудования и технологий для разработки месторождений на арктическом шельфе, глубоководных месторождений и месторождений сланцевой нефти.
В этих условиях основой дальнейшего развития российского нефтяного сектора должны стать традиционные запасы нефти на суше. Особое значение при этом приобретают углубленная разработка действующих месторождений, повышение коэффициента извлечения нефти. Возможности дополнительной добычи будут в значительной степени зависеть от технологического прогресса в отрасли, развития импортозамещающих технологий повышения
уровня нефтеизвлечения и разработки нетрадиционных запасов, включая сланцевую нефть.
Перспективная экономическая политика государства по отношению к нефтяному сектору должна включать реализацию следующих мер:
1) продолжение реформы налоговой системы: повышение роли НДПИ, снижение и отмена экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты. Это создаст более эффективную структуру налоговой системы, сократит субсидирование нефтеперерабатывающего сектора, обеспечит стимулы к его дальнейшей модернизации, повышению глубины переработки нефти; уменьшит субсидирование Россией стран ЕАЭС; усилит стимулы к повышению энергоэффективности;
2) расширение применения налога на дополнительный доход на новые месторождения, включение в его конструкцию прогрессивной налоговой ставки, зависящей от доходности разработки месторождения. Такой налог обеспечит более широкую дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от условий добычи, более полное изъятие природной ренты в пользу государства и благоприятные условия для инвестиций в добычу нефти, включая разработку месторождений с повышенными производственными затратами;
3) продолжение политики дифференциации налоговой нагрузки на действующих нефтяных месторождениях: применение пониженных ставок НДПИ и экспортной пошлины для месторождений с повышенными затратами на разработку;
4) снижение налоговой нагрузки на месторождениях с высокой степенью выработанности запасов: дополнительное снижение ставки НДПИ для таких месторождений будет стимулировать их более углубленную разработку, повышение коэффициента извлечения нефти;
5) развитие сектора малых и средних нефтяных компаний: формирование соответствующего организационно-правового режима, включая существенное снижение административных барьеров при предоставлении в пользование участков недр. Это будет способствовать углубленной разработке действующих месторождений, вовлечению в разработку небольших низкодоходных месторождений и трудноизвлекаемых запасов;
6) координация действий в отношении объемов добычи со странами ОПЕК и другими нефтепроизводителями с целью поддержания желаемого уровня мировых цен.
Реализация данных мер создаст необходимые условия для дальнейшего развития нефтяного сектора и получения государством соответствующих доходов.
