CC BY
24_ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 10(190)
DOI 10.47643/1815-1337_2020_10_200
ГЕНЕЗИС ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУДЕЙ КАЙНОВ Владимир Иванович,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия. E-mail: [email protected];
НАКТАНОВ Константин Константинович,
кандидат юридических наук, доцент ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет имени Б.Б. Городовикова». E-mail: [email protected]
Краткая аннотация. В статье исследуются генезис законодательства Российской Федерации о дисциплинарной ответственности судей.
Abstract. The article examines the genesis of the legislation of the Russian Federation on the disciplinary liability of judges.
Ключевые слова: Российская Федерация; судья; законодательство; дисциплинарная ответственность. Keywords: Russian Federation; referee; legislation; disciplinary liability.
Исследование эволюции института дисциплинарной ответственности судей предполагает хотя бы краткий экскурс в историю судебной системы России. В специальной литературе в истории российских судов разграничивают как минимум, четыре качественно различающихся периода1.
В течение первого периода происходило обособление судов от других государственных органов, он длился около полутора столетий. Судебная реформа 1864 г. определила переход к новому этапу развития судебной системы России.
Второй период (1864-1917 годы) длился около 50 лет. За это время судебная система России эволюционировала в направлении упрощения судопроизводства, создания более стройной организационной структуры органов судебной власти, укрепления приоритета законности, справедливости, гласности судопроизводства и независимости судов.
Третий период (1917 - вторая половина 80-х гг.) включает несколько особых этапов, на протяжение которых доминировали, сменяли друг друга такие тенденции как жесткая централизация судебной системы, крупномасштабные внесудебные репрессии, либерализация судопроизводства и его правовой базы.
Современный, четвертый период, начался с 90-х годов. Его главной особенностью является судебно-правовая реформа, призванная привести судебную власть России в соответствие с общим процессом демократических преобразований в стране, становления в Российской Федерации демократического правового государства. За этот период, по мнению А.Н. Медушевского, имели место две концепции судебной реформы. Одна изначально строилась на опыте передовых западных демократий, впитала дух великой судебной реформы в России в 60-х гг. XIX в. Эта концепция формировалась на волне демократических устремлений российского общества после краха тоталитарной системы. Что касается другой концепции судебной реформы, которая появилась вслед за первой в 1994
г., то она отличается, прежде всего, своей реалистичностью2.
Каждый из этапов развития российской судебной системы характеризуется своеобразием судоустройства, особым местом судебной власти в общей системе государственного управления, специфическими механизмами и принципами. Имели место и случаи регресса судебной системы, обусловленные сменой общественно-политического режима в стране.
Дисциплинарная ответственность как элемент статуса судей претерпевал изменения одновременно с эволюцией самой судебной системы. Трудно обнаружить какую-либо информацию о статусе и дисциплинарной ответственности лиц, выполнявших функции судьи в древнерусском государстве. Из «Русской Правды» можно получить определенную информацию только о зарождении самого института судей. Так, в XII в. младшие члены княжеских дружин выполняли функцию княжеских судей. В Новгородской республике право на осуществление судебных функций имел тысяцкий. В ст. 4 Новгородской Судной грамоты содержалось требование к тысяцкому суду судить «право», дав клятву, присягу, в точной формулировке «по крестному целованию». Кроме суда тысяцкого, в Новгородской республике судебные функции выполняли посадник и владычный наместник, докладчики (члены высшей судебной коллегии), судьи-сотские, судьи-рядовичи3. Новгородская Судная грамота устанавливала, что запрещается «наводить наводки» (клеветать, дискредитировать суд и судью) и определяла меры наказания за такие действия 4 Ст. 26 Новгородской Судной грамоты запрещала судьям брать «посулы» (взятки) и решать дела «по дружбе». Судьи должны были приносить присягу, общий порядок которой закреплялся ст. 27. Ст. 28 предусматривала двухмесячный срок рассмотрения земельных споров и один месяц -для других дел. Если срок нарушался, судья подвергался штрафу и должен был возместить убытки истцу.
1 Дроздов А.Г., Кайнов В.И. Дисциплинарная ответственность судей: монография. Санкт-Петербург, 2013
Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право политические инсти-
туты (курс лекций). - М., 2002. С. 462
3Хорошев А.С. Церковь в социально-политической системе Новгородской феодальной республики. - М., 1980. С. 129-131
4Янин В.Л. Новгородская феодальная вотчина. - М., 1981. С. 207
Период с XIY по XYI вв. - время образования Русского централизованного государства. Тогда были созданы такие общерусские законы, как Судебник 1497 г. Великого князя Ивана III, Судебник 1550 г. царя Ивана IV.
Судебник 1550 г., сохраняя правила Судебника 1497 г. о запрещении посулов и необходимости справедливого суда (ст. 1), впервые устанавливал ответственность судей за вынесение неправильного решения, т.е. формулировал понятие должностного преступления (ст. 2-7). В ст. 2 указывалось, что, если неверное решение вынесено судьями «бесхитростно», т.е. вследствие добросовестного заблуждения, ошибки или неопытности судьи, то решение аннулируется, а все неправомерно полученное возвращается. При этом судьи не несут ответственности, ввиду того, что в их действиях не обнаруживается состав преступления1. В ст. 3 впервые определялся состав должностного преступления: вынесение неправосудного решения в результате получения взятки. Судьи несли в этих случаях и материальную, и уголовную ответственность.
Таким образом, ст. 2-5 Судебника 1550 года впервые законодательно отграничили судебную ошибку от преступления по должности, а меру наказания за преступление дифференцировали в зависимости от ранга должностного лица. Судебник 1550 г. впервые (ст. 6-7) ввел наказание за ложное обвинение должностных лиц в неправосудии и предоставил право на обращение с челобитьями в вышестоящую инстанцию, т.е. к государю. Виновные в ложном обвинении, «жалобники», подвергались наказанию по приговору, и сверх того: их должны были «казнити торговою казнью, бити кнутьем, да вскинути в тюрьму». За ложное обвинение должностных лиц в произвольном увеличении пошлины полагалось наказание, как и за оговор в неправосудии. Таким образом, сформировалось понятие нового состава преступления: преступления против судейской власти.
Основным завершающим законодательным актом первого периода, регламентировавшим деятельность судов, было Соборное уложение 1649 г. В нем, в частности, содержались детальные предписания по поводу деятельности суда и судей. В главе Х «О суде» ст. 3 предусматривалась недопустимость личных дружеских или враждебных отношений между судьей и истцом, судьей и ответчиком2. В ст. 5 говорилось о том, что, если судья по посулам, по дружбе или по недружбе правого обвинит, то учинити ему торговую казнь. В научной литературе нет общепринятого мнения о том, что понималось под торговой казнью. Одни полагают, что это и есть битье кнутом, другие считают, что это различные меры наказания. Распространенной формой взысканий того времени были физиче-
1 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. - М., 1985. С.97-98
2 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 3. С. 102
ские воздействия на виновных.
На неудовлетворительное состояние судебной системы в стране обращал серьезное внимание Петр Первый. В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата -особое судебное присутствие, которое состояло из четырех судей и двух сенаторов. Расправная палата рассматривала доносы фискалов3 и частных лиц о злоупотреблениях и ежемесячно докладывала об этом Сенату. Она рассматривала такие дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.
В конце первой - начале второй половины XIX в. все более ощущалась необходимость совершенствования системы судопроизводства в России. Неоднократно предпринимались попытки улучшить судопроизводство, тем более, что в Европе уже были примеры, когда судебные органы действовали обособленно от остальных органов государственного управления. Становилась очевидной необходимость проведения радикальной судебной реформы и в России.
После большой подготовительной работы была проведена судебная реформа. Царь Александр II подписал 20 ноября 1864 г. Указ Правительствующему Сенату, которым утверждались четыре новых нормативно-правовых акта:
1. Учреждение судебных установлений
2. Устав уголовного судопроизводства
3. Устав гражданского судопроизводства
4. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми
судьями.
Таким законодательным актом, как Учреждение судебных установлений, впервые в российской судебной системе был установлен четкий порядок определения к должности по судебному ведомству и порядок увольнения, перемещения должностных лиц (в том числе и судей). Особое внимание при подготовке судебной реформы обращалось на квалификационные требования к лицам, рассматриваемым на судейские и прокурорские должности, в частности на знания и опыт практической работы в области юриспруденции. Претенденты на судейские и прокурорские должности должны были иметь высшее юридическое образование и опыт работы в судебных учреждениях. Судьи, прокуроры и судебные следователи на должность назначались. Исключение составляли только мировые судьи, которые избирались распорядительными и представительными органами земского и городского самоуправления.
В соответствии с положениями Свода законов судьи увольнялись той же властью, которой они назначались на должность. К числу важнейших особых прав и преимуществ судей и других чиновников судебного ведомства «Учреждение» относило провозглашенную ст. 243 несменяемость судей.
3 Должности фискалов были утверждены в 1711 году. Во главе фискалов стоял обер-фискал, назначавшийся царем и ему подчинявшийся.
Основаниями для прекращения полномочий судьи являлись следующие события:
- невозможность исполнять обязанности по причине старости или болезни;
- в силу определенного судебного приговора, подтверждающего совершение лицом, занимающим должность судьи преступления, либо при объявлении судьи несостоятельным должником и т.п.
Ст. 246 данного нормативно-правового акта было установлено, что судья не может занимать иных постов, кроме почетных и бесплатных должностей.
В Учреждении судебных установлений был обстоятельно определен статус мировых судей. В главе второй Учреждения устанавливался порядок избрания и утверждения мировых судей. Ими могли быть местные жители с высшим или средним образованием, выдержавшие соответсвующие испытания, либо имеющие практический опыт не менее 3-х лет в сфере судебного производства. Обязательным условием для избрания в мировые судьи было также владение землей или другим недвижимым имуществом в установленных размерах1.
В мировые судьи не могли избираться лица, в отношении которых проводятся следственные или судебные процедуры, снятые с должности по решению суда, несостоятельные должники, находящиеся под опекой ввиду расточительности, а также церковнослужители.
Мировые судьи избирались на три года. Приложением к ст. 225 Учреждения судебных установлений была четка определена форма присяги для вновь избранных мировых судей. Председатель земского собрания формировал список лиц, избранных в мировые судьи, далее данный список утверждался первым департаментом Правительствующего сената. Труд участковых мировых судей оплачивался из средств земского сбора, а в Москве и Петербурге - из городских доходов.
Шестая глава седьмого раздела «Учреждения» - «Об отношениях, правах и ответственности мировых судей» включала положение, согласно которому мировой съезд соответствующего округа осуществлял надзор за деятельностью мировых судей. А за кассационным департаментом Сената и министром юстиции была закреплена функция высшего надзора за системой мировых судов. Ответственность мировых судей была прописана достаточно четко:
- мировые судьи несли дисциплинарную ответственность аналогично членам окружных судов согласно ст 262-296 данного документа;
- временное отстранение от должности мирового судьи было возможно в случае, если лицо, исполняющее обязанности мирового судьи, предано суду;
1 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. Судебная реформа. - М., 1991. С. 34
- снятие с должности мирового судьи было возможно только в случае обвинительного судебного решения по уголовному делу (ст. 72).
Ст 76 «Учреждения» определены особенности дисциплинарной ответственности мировых судей: «Дисциплинарная ответственность мировых судей за упущения по службе определяется на основании правил, изложенных в ст. 262-296 настоящего «Учреждения» в отношении членов окружного суда. Порядок предания их уголовному суду за преступления и проступки по службе и самого производства сего суда означены в Уставе уголовного судопроизводства»2.
Судебными уставами были определены следующие принципы:
- принцип несменяемости судей
- принцип независимости
- надзора за деятельностью судей.
Статьями 251 и 254 было установлено разделение надзора за деятельностью судей на ближайший и общий. Как гласит ст. 251: «В каждом судебном месте ближний надзор за скорым и правильным движением дел и за точным исполнением должностными лицами своих обязанностей принадлежит первоприсутствующему или председателю, которые, заметив какие-либо упущения, или отвращают их собственными распоряжениями, или же принимают меры к преданию виновных ответственности в порядке дисциплинарного производства»3.
Таким образом, внутренний надзор осуществляли председатель или первоприсутствующий данного судебного органа. Общий надзор в соответствии со ст. 254 осуществлял министр юстиции в качестве генерал-прокурора. Кроме того, вышестоящий судебный орган осуществлял надзор за должностными лицами нижестоящего судебного органа (места - в терминологии «Учреждения»).
В восьмом разделе о надзоре за должностными лицами судебного ведомства содержатся положения об их ответственности. Различались два вида ответственности: 1) в порядке дисциплинарного производства и 2) по приговорам уголовного суда. Правила наложения дисциплинарных взысканий и порядок дисциплинарного производства предусматривались ст. 262-296 «Учреждения».
Ст. 263 «Учреждения судебных установлений» гласит: «В порядке дисциплинарной ответственности председатели, товарищи председателей и члены судебных мест, а также мировые судьи подлежат только предостережениям, и не иначе, как по рассмотрении дела надлежащим судом на основании правил, постановленных ниже в статьях 270-291»4. Вынести за-
2 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. Судебная реформа. - М. 1991. С. 40
3Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. Судебная реформа. - М. 1991. С. 59
4 Там же. С. 61
мечание или предостережение мог только кассационный департамент Правительствующего Сената.
Помимо дисциплинарной и уголовной ответственности, впервые введенной в ходе судебной реформы, предусматривалась гражданская ответственность должностных лиц судебного ведомства. Так, в случае если участники процесса понесли убытки в следствие пристрастного или противоправного решения, судья нес ответственность в порядке гражданского судопроизводства. При этом на основании ст. 1331-1336 Устава гражданского судопроизводства1требовалось предварительное разрешение иска судебной палатой или гражданским кассационным департаментом Сената.
В порядке дисциплинарного производства должностные лица судебного ведомства могли быть подвергнуты таким видам дисциплинарного взыскания, как:
1) предостережение;
2) замечание;
3) выговор без занесения в послужной список, ;
4) вычет из жалования;
5) арест сроком до 7 дней;
6) понижение в должности.
Круг упущений по службе и другие обстоятельства при наложении этих дисциплинарных взысканий на должностных лиц судебного ведомства определялись в соответствии со статьями Уложения о наказаниях и Устава уголовного и гражданского судопроизводства.
Отдельно следует отметить, что полный перечень мер дисциплинарной ответственности мог быть применен только к должностным лицам судебного ведомства, а лица, фактически осуществляющие правосудие, подлежали только предостережению, которое объявлялось в специально установленном порядке согласно ст. 270-291 Учреждения судебных установлений. Так, мировые судьи, председатели, товарищи председателей и члены судебных мест подлежали дисциплинарным взысканиям только в виде предостережения (ст. 264). Право делать такие предостережения предоставлялось исключительно кассационным департаментам Правительствующего Сената.
Судебная реформа, начавшаяся в 1864 г., дала немало положительных результатов в отношении упорядочения дисциплинарной ответственности судей, но не все проблемы были успешно решены. Под давлением либерально настроенных слоев общества судебная система страны стала претерпевать изменения, получившие название «судебной контрреформы». Результатом данных мероприятий стало, в том числе, расширение дисциплинарной ответственности судей. Закон 20 мая 1885 года "О порядке издания общего наказа судебным установлениям и о дисциплинарной ответственности чинов
1 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. Судебная реформа. - М. 1991. С. 167
судебного ведомства" отменил принцип несменяемости судей, а также закрепил за министром юстиции право передачи на рассмотрение Высшего дисциплинарного присутствия Сената вопросов о снятии судей с занимаемой должности при наличии определённых оснований. По поводу этих положений Закона от 20 мая 1885 года ученые-юристы в конце Х1Х - начале ХХ в. высказывалось мнение о том, что законодательство России пошло по пути нарушения положений судебных уставов2. Принципиальным новшеством, введенным данным законом, явилось создание высшего дисциплинарного присутствия Сената, действовавшего на основе нового порядка дисциплинарного производства. Был отменен упрощенный порядок дисциплинарного производства по данным вопросам3.
Высшее дисциплинарное присутствие Сената состояло из следующих лиц:
- первоприсутствующие кассационных департаментов
Сената;
- все сенаторы соединенного присутствия кассационного и первого департаментов Сената;
- четыре сенатора кассационных департаментов, назначаемые царем по представлению министра юстиции сроком на один год.
Данный состав Высшего дисциплинарного присутствия Сената, а также тот факт, что вопрос о смещении или переводе определённого судьи мог быть вынесен министром юстиции, не могли гарантировать беспристрастность и объективность принимаемых решений4. Также следует отметить, что рассмотрение дел в Высшем дисциплинарном присутствии проходило негласно, без участия обвиняемого и без права на обжалование. Другими словами, такие важнейшие принципы судопроизводства, как независимость и несменяемость судей, были практически полностью утрачены в ходе контрреформы.
Также при проведении судебной контрреформы на подавляющей части территории страны мировой суд был упразднен, но почетные мировые судьи остались. Мировая юстиция была упразднена, ее функции были переданы новой судебной системе, согласно Закону о земских начальниках от 12 июля 1889 г. и Правилам о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям от 29 декабря 1889 г.5. Данными нормативно-правовыми актами определялась структура новой судебной системы, состоящая из участковых земских начальников, городских судей и уездных членов окружного суда. Кандидатуры земских начальников предлагались губернаторами и утверждались министром внутренних дел.
2 См., напр.: Фельдштейн Г.С. Лекции по уголовному судопроизводству. - М., 1915. С. 128
3 Случевский В. Учебник русского уголовного процесса. - СПб., 1913. С. 160
4 Свод законов Российской империи. 1892. Т. ХУ1. Ч. 1. Учреждение судебных установлений. Ст. 1194
Полное собрание законов Российской империи. 3-е издание. - М., 1899. Т. 1Х № 6196, 6484
Эволюционный процесс развития судебной системы России был прерван в 1917 г. - первоначально актами Временного правительства, радикально менявшими судебную систему страны, а затем, с приходом к власти большевиков, прежняя система была окончательно разрушена. Так российская судебная система вступила в третий этап своего исторического не-нияразвития. В этот период основным законодательным актом, определяющим статус судьи, стало Положение о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г.1 Главой 10 данного положения определен исчерпывающий перечень оснований для возникновения дисциплинарной ответственности судей:
«а) проступки, поведение или действия судебных работников, хотя бы и не наказуемые уголовными законами, но несовместимые с достоинством и назначением судебных деятелей, имевшие место как при исполнении ими служебных обязанностей, так и вне их;
б) отмена Верховным Судом ряда приговоров и решений, вынесенных судебными работниками, по несоответствию таковых общему духу законов РСФСР и интересам трудящихся масс» (ст. 73 Положения).
Положение о судоустройстве РСФСР устанавливало
5 видов дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, перемещение, смещение на низшую должность, отстранение от службы с запрещением работы в судебных должностях на определенный срок2. Дела о дисциплинарной ответственности народных судей и членов самого губернского суда рассматривались дисциплинарной коллегией губернского суда. В дальнейшем данные функции были переданы в созданные окружные суда.
До 1940 года единственное упоминание о статусе судей содержалось в Конституции СССР 1936 г., которой был установлен принцип независимости судей и их подчинение исключительно закону. Важным этапом в становлении современной системы дисциплинарной ответственности судей стало издание Указа Президиума Верховного Совета СССР от 29 июля 1940 г. «О дисциплинарной ответственности судей»3. Данным нормативно-правовым документом был определен перечень дисциплинарных взысканий за нарушения трудовой дисциплины, которые могут быть наложены на народных судей, председателей и членов окружных, областных, краевых, верховных судов и специальных судов СССР, который включает:
а) замечание;
б) выговор;
в) выговор с предупреждением о постановке вопроса
06 отзыве с должности судьи в установленном порядке (ст.1).
1 Положение о судоустройстве Р.С.Ф.С.Р., утвержденное Постановлением ВЦИК от 11 ноября 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902
2 Филонова О.И. Правовые основы статуса судьи в Советской России в период НЭПа (1921-1929 гг.) // Российский правовед. 2012. № 4 (72). С. 93
3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. № 28
Право налагать взыскания было предоставлено народным комиссарам юстиции. Так народные судья могли получить замечание или выговор от народных комиссаров юстиции автономных республик и начальников управлений народных комиссариатов юстиции союзных республик при краевых и областных Советах депутатов трудящихся. Все виды дисциплинарных взысканий могли быть наложены народными комиссарами юстиции союзных республик. При этом получить взыскание могли не только народные судьи, но и председатели и члены окружных, областных, краевых судов и верховных судов автономных республик;
Также председатели окружных, областных, краевых, специальных судов, верховных судов союзных и автономных республик и Председатель Верховного Суда СССР обладали правом наложения дисциплинарных взысканий в виде замечания и выговора на членов соответствующего суда.
Любые судебные работники могли получить любое дисциплинарное взыскание от народного комиссар юстиции СССР.
Таким образом, данным Указом от 1940 года было впервые для СССР введено понятие дисциплинарной ответственности судей и порядок применения дисциплинарных мер.
В 1948 г. был принят новый Указ о дисциплинарной ответственности судей, отменявший Указ 1940 г. и более полно и последовательно сформулировавший основные положения данного нормативно-правового документа4. Не меняя принципиальной основы прежнего акта, новый документ, включавший 22 статьи, содержал обоснование необходимости применения мер дисциплинарной ответственности судей, устанавливал конкретную процедуру реализации данной правовой нормы, определял функции и полномочия коллегий, рассматривающих дела по дисциплинарным взысканиям судей. Согласно ст.1 Указа к судье предъявлялись требования быть примером, служить честно, дорожить доверием народа, в точности исполнять закон и соблюдать моральную чистоту. Также было указано, что нарушения и неблаговидные поступки судей вредят государству и правосудию, и поэтому каждый выявленный факт должен повлечь за собой применение строгих мер ответственности.
Полный перечень проступков, являющихся основанием для привлечения судей к дисциплинарной ответственности, приведен в ст. 2:
а) нарушение трудовой дисциплины;
б) небрежность или недисциплинированность судьи, повлекшая упущения в судебной работе;
в) совершение поступков, недостойных советского судьи.
4 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 июля 1948 года «Положение о дисциплинарной ответственности судей» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1948. № 31
Также данным нормативно-правовым актом были определены требования к работе коллегий по дисциплинарным делам (ст 3-8) и сформулированы основные положения о порядке их работы. Коллегии по дисциплинарным делам создавались при краевых и областных судах, верховных судах автономных и союзных республик, военных трибуналах и при Верховном Суде СССР. В состав коллегии входили 3 должностных лица: председатель суда соответствующего уровня или его заместитель и два члена, назначенные председателем.
Правом на возбуждение дела о дисциплинарном взыскании были наделены следующие должностные лица:
- министр юстиции СССР мог инициировать наложение дисциплинарного взыскания на судью любого уровня.
- министры юстиции союзных республик обладали правом на принятие решений о возбуждении дисциплинарных производств по судьям автономных областей и республик;
- министры юстиции автономных республик, начальники управлений министерств юстиции краевого и областного уровней принимали аналогичные решения в отношении народных судей и членов судов автономных областей, окружных судов и судов областей;
- председатели военных трибуналов - в отношении председателей и членов нижестоящих трибуналов;
- председатели судов - в отношении членов соответствующего, а также нижестоящего суда, при этом требовалось уведомление министра юстиции СССР или союзной республики.
Механизм возбуждения дела по дисциплинарному производству в отношении судей, а также процедура его рассмотрения в коллегиях предусматривала комплекс мероприятий по защите прав судьи. Так срок возбуждения дисциплинарного дела против судьи ограничивался месяцем со дня обнаружения проступка и полугодом со дня его совершения. Перед тем как рассматривать дело в коллегии необходимо было осуществить ряд обязательных действий, в том числе изучить мотивы привлечения судьи к ответственности, получить письменное объяснение от судьи и, если это требуется, допросить свидетелей. Судья, привлекаемый к дисциплинарной ответственности, вызывался на заседание коллегии и имел право заявить отвод членам комиссии по дисциплинарным делам.
По общему правилу дисциплинарные коллегии рассматривали дело в открытом заседании. Структура заседания предполагала доклад члена дисциплинарной коллегии, объяснения судьи, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, выступление лица, возбудившего дело, или его уполномоченного, совещание членов коллегии, и вынесение решения. Судья, признанный виновным в совершении дисциплинарного проступка мог получить одно из следующих видов взысканий:
а) замечание;
б) выговор;
в) строгий выговор.
Также дисциплинарная коллегия могла признать, что судья не соответствует занимаемой должности, однако отзыв судьи с занимаемой должности не входил в перечень ее полномочий, для принятия соответствующего решения коллегия информировала о данном выводе министра юстиции СССР или министра юстиции Союзной республики. При обнаружении признаков преступления в действиях судьи коллегия по дисциплинарным делам возбуждала вопрос о привлечении судьи к уголовной ответственности и уведомляла лицо, возбудившего дисциплинарное дело, министра юстиции СССР и министра юстиции союзной Республики.
Отмена решения коллегии по дисциплинарным взысканиям была возможна только в порядке надзора коллегией по дисциплинарным делам при вышестоящем суде. Копия решения коллегии по дисциплинарным делам предоставлялась судье, привлеченному к дисциплинарной ответственности, и приобщалось к его личному делу, а также направлялась председателю суда, членом которого он являлся и лицу, возбудившему дело. Дисциплинарное взыскание действовало в течение года. Так при истечении указанного срока, при условии отсутствия повторных взысканий, дисциплинарное взыскание автоматически снималось.
Третий период развития судебной системы России, длившийся с 1917 г. до конца 80-х годов, по мнению многих, распадается, с точки зрения принципов регламентации правового статуса судей, на два этапа:
1917-1940 гг., когда полностью отсутствовали законодательные нормы, которые регламентировали бы статус судей.
1940 - конец 80-х годов, в течение которых действовали Указ Президиума ВС СССР от 29 июля 1940 г. «О дисциплинарной ответственности судей», а позднее с 15 июля 1948 г. Положение о дисциплинарной ответственности судей, нормы которого фактически отражали содержание раннее действующего Указа.
Начавшаяся в 90-е годы судебная реформа ознаменовала наступление четвертого, современного периода развития судебной системы России. Вопрос о дисциплинарной ответственности судей в этот период получил новое решение: принятым 26 июня 1992 г. Законом «О статусе судей в Российской Федерации»1 в целях установления в стране независимой и авторитетной судебной власти было установлено, что к судье неприменимо ни одно из предусмотренных трудовым законодательством дисциплинарных взысканий (замечание, выговор и т.д.). Комментируя и обосновывая это положение, специалисты-правоведы ссылались на то, что судьи не должны подвер-
1 Российская газета. 1992. № 170. 29 июля
гаться дисциплинарной ответственности так как «судья, олицетворяющий высшую справедливость, не позволит себе такого рода нарушения, а если это все же случится, то уникальная роль судьи в обществе и государстве дает основание пренебречь этими досадными эксцессами ради сохранения высокой роли судебной деятельности, авторитета судебной власти»1.
Дисциплинарная ответственность судьи (как представителя ветви судебной власти) не может и не должна соотноситься с ответственностью, которая предусмотрена трудовым законодательством, поскольку дисциплинарная ответственность судьи представляется снижающим самим своим существованием авторитет судебной власти. Подобная новизна мышления вызвала протест у многих специалистов правоведов. Такая точка зрения стала совершенно необоснованно восприниматься как появление «феномена безнаказанности судей», о чем, разумеется, не могло быть и речи. Иные полагали, что от понятия «дисциплинарная ответственность» правильнее было бы вообще отказаться, установив иную конституционно-правовую ответственность, дополняющую уголовную, административную и гражданско-правовую.
Проведенный обзор истории возникновения дисциплинарной ответственности судей свидетельствует о необходимости учета всего комплекса факторов и условий в определении оптимальной модели правового статуса судей в современной России, их ответственности перед обществом. Закон о статусе судей 1992 года положил начало новой модели деятельности представителей судебной ветви власти. «В любой стране дисциплинарная система является хрупким и потенциально опасным, но необходимым инструментом. Она может стать обоюдоострым мечом, который должен использоваться только в крайних случаях, когда не срабатывают другие средства обеспечения надлежащего отправления правосудия. Без сомнений, возможны ситуации, когда дисциплинарные взыскания могут и должны применяться, когда судья должен быть наказан или даже уволен в интересах защиты честности и высоких принципов судебных органов. Однако в Российской Федерации, как и во многих других странах, судебная дисциплинарная система также может служить, будь то преднамеренно или случайно, интересам, никак не связанным с обеспечением публичной отчетности, честности судей и верховенства закона. Если дисциплинарная система допускает возможность злоупотреблений, таких как произвольное прекращение полномочий судей, то под угрозой оказываются гарантии пребывания судей в должности. В такой ситуации неоправданное применение дисциплинарных взысканий может свести к нулю другие юридические гарантии, которые обеспечивают назначение лучших кан-
1 Палеев М.С., Пашин С.А., Савицкий В.М. Закон о статусе судей в Российской Федерации. Научно-практический комментарий. / Под редакцией и с вводными замечаниями д.ю.н., проф. В.М. Савицкого. - М., 1994. С. 61
дидатов на должность судей и гарантируют им пожизненное пребывание в должности»2.
Как уже отмечалось, проблемы судейской дисциплины и этики актуальны не только для России. Не меньшее внимание уделяет им и международное сообщество. В 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила «Основные принципы независимости судебных органов». В этом документе, в частности, в главах «Профессиональная тайна и иммунитет» и «Наказание, отстранение от должности и увольнение» излагаются следующие принципы, касающиеся темы данной работы:
Принцип хранения профессиональной тайны, подразумевающий, что судьи не привлекаются к даче показаний по своей деятельности и сохраняют конфиденциальности при работе с информацией, исключая случаи открытого судебного разбирательства.
Принцип личного иммунитета от судебного преследования за финансовый ущерб, который возник по причине упущений при выполнении должностных обязанностей судьи
Принцип беспристрастного и справедливого рассмотрения обвинений или жалоб на действия судьи при выполнении профессиональных обязанностей. При этом на начальном этапе рассмотрение жалоб проходит конфиденциально.
Временное отстранение от должности или увольнение судей возможно только в случае их неспособности выполнять свои обязанности или не соответствующего занимаемой должности поведения.
Процедуры наказания, отстранения от должности и увольнения должны определяться в соответствии с установленными правилами судебного поведения.
Принцип независимой проверки решений о дисциплинарном наказании, отстранении от должности или увольнении судей (исключение - решения Верховного суда или решения законодательных органов, принятым при рассмотрении дел в порядке импичмента или при соблюдении аналогичной проце-дуры)3.
В 1993 г. Европейской Ассоциацией принят статус европейского судьи. В следующем году Комитет Министров Совета Европы утвердил Рекомендации № R (94) 12 «О независимости и эффективности роли судей»4. В 1998 г. была принята европейская Хартия о статусе судей, определяющая в том числе и ответственность судей. В апреле 2000 г. Центр ООН по международному предупреждению преступности предложил провести заседание Судейской Группы по вопросу об укреплении честности и непод-
2Доклад миссии Международной комиссии юристов (МКЮ) Защита правосудия: Дисциплинарное производство в отношении судей в Российской Федерации. апрель 2012. С. 5-6. ISBN 92-9037-168-4 www.arbitr.ru.
3 otkom.ru>forum/viewtopic.php
4 См.: Зимненко Б.Л. Новая Рекомендация Комитетом Министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» // Российское правосудие. № 4 (60) 2011. С. 17. Рекомендации № R (94) 12, заменены Комитетом Министров Совета Европы Рекомендацией «О независимости, эффективности и ответственности судей» от 17 ноября 2010 г.
купности судебных органов состоялось. В 2002 г. в Гааге правозащитной группой принят кодекс поведения судей (Бангалорский проект). Все эти международные документы не являются обязательными, а имеют рекомендательный статус (soft law)1.
28 февраля 1996 г. Российская Федерация вступила в Совет Европы, 30 марта 1998 г. ей была ратифицирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Не секрет, что сотрудничество с Советом Европы налагает на Российскую Федерацию обязанность соблюдать ряд положений, декларированных различными консультативными органами, в том числе и в отношении судебной системы и судей. Рафити-кация данной международной конвенции многими странами является частью комплекса мероприятий по изменению сложившейся ситуации, когда имеет место недоверие населения к деятельности судебных органов.
Совещания Судейской Группы по вопросу укрепления честности и неподкупности судебных органов приобрели периодический характер, что позволяет конкретизировать и обогатить материалы, которые легли в основу Бангалорских принципов, которые были озвучены в Вене 1-2 марта 2007 г на совещании Межправительственной группы экспертов открытого состава по укреплению основных принципов поведения судей. Бангалорские принципы по факту являются основой Всеобщей декларации этических норм поведения судей.
В свое время в Заключении, принятом 19 ноября 2002 г. в Страсбурге Консультативным Советом Европейских Судей (КСЕС) «О принципах и правилах, регулирующих профессиональное поведение судей», было предложено: при потенциальном применении дисциплинарной ответственности необходимо четко ответить на такие вопросы как:
- в каком конкретно случае к судье могут быть применены меры дисциплинарного взыскания;
- кто имеет право возбуждать дисциплинарное производство и в каком порядке;
- кто и каким образом регулирует этот процесс;
- принятие каких именно мер влечет за собой при применении дисциплинарных мер воздействия;
- достаточно ли для этого положений Кодекса судейской этики.
Тогда был поставлен и вопрос об этических нормах, которые должен соблюдать судья, определено поведение, несовместимое с должностью судьи. Упоминая о Кодексе поведения судей, принятом в 2002 г. (Бангалорский проект), следует сказать, что демократические общества европейских государств стали предъявлять повышенные требования к своим судебным системам.
Каждое государство должно законодательно опреде-
1 Модернизация статуса судьи: современные международные подходы. Коллектив авторов. - М., 2011. С. 14
лить в каком конкретно случае к судье могут быть применены меры дисциплинарного взыскания с учетом принципа nulla poena sine lege (нет наказания без указания на то в законе). Также отдельного решения требует вопрос определения достаточности оснований для возбуждения дисциплинарного производства, который подразумевает создание специального органа, наделенного данными функциями, который будет рассматривать жалобы, инициировать дисциплинарное производство и готовить ответы по результатам рассмотрения жалоб. При этом меры дисциплинарного взыскания должны применяться только специальным компетентным органом. К примеру, в Словакии и Эстонии учрежден Дисциплинарный комитет Верховного суда, во Франции и Португалии создан Судебный совет, заседающий как дисциплинарный суд. Меры дисциплинарного воздействия должны включать все меры неблагоприятного воздействия на статус или карьеру судьи: потеря в заработной плате, утрата права на повышение классности и др. Для исключения возможных неблагоприятных последствий специальный компетентный орган может включать иных лиц, не являющихся судьями (для гарантии прав судьи) эти лица не могут входить в состав законодательных, правительственных или исполнительных органов2.
Что касается мер ответственности, то самая крайняя мера - снятие с должности, а наиболее эффективная мера - предупреждение. Иные неформальные меры тоже могут оказаться эффективными, но в любом случае шкала санкций должна соответствовать принципу соразмерности. В постановлении ЕСПЧ от 26 февраля 2009 г. по делу «Кудешкина против Российской Федерации» («Case of Kudeshkina v. Russia») суд указал, что такая санкция, как лишение полномочий судьи, являлась самой суровой из всех возможных и обладала «устрашающим эффектом» в отношении ее и всех остальных судей. В ряде стран применяются такие наказания, как штраф или снижение заработной платы.
Заслуживают внимания рекомендации КСЕС (Консультативный Совет Европейских Судей) по вопросу гражданской ответственности судей.
1. Система обжалования должна содержать в себе порядок исправления судебных ошибок.
2. Иск к государству является средством исправления других нарушений при осуществлении правосудия
3. Возмещение ущерба государству в результате исполнения судьей своих судебных функций может быть осуществлено только в случае намеренного нарушения законодательства.
«В современном глобализирующем мире значимость правосудия и его носителей - судей объективно возрастает. Именно от судебных решений в настоящее время все в большей степени зависит благополучие граждан, защита их прав и свобод»3.
2 Глущенко П.П., Жильский Н.Н., Кайнов В.И., Куртяк И.И. Административное право: краткий курс. Санкт-Петербург, 2010
3 Богуш Г.И. Современные международные подходы к статусу судьи. // Российское правосудие. № 9 (65). 2011. С. 95.
По мнению авторов статьи, существует еще немало
тавляет в стороне и такой институт, как дисциплинарная ответственность судей (Зимненко Б.Л. Новая Рекомендация Комитетом Министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» // Российское правосудие. № 4 (60) 2011. С. 28).
проблем, которые оказывают негативное влияние на развитие судебной системы России. Между тем следует отметить тот факт, что поиски правового идеала продолжаются.
Модернизация судебной системы, естественно, не ос-
Библиография:
1. Постановление ВЦИК от 11 ноября 1922 г. «Положение о судоустройстве Р.С.Ф.С.Р.» // СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902
2. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 29 июля 1940 г. «О дисциплинарной ответственности судей» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. № 28
3. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 июля 1948 года «Положение о дисциплинарной ответственности судей» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1948. № 31
4. Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» // Российская газета. 1992. № 170. 29 июля
5. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29.11.1985 г., «Основные принципы независимости судебных органов» // otkom.ru>forum/viewtopic. php
6. Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 13 октября 1994 г. № R (94) 12 «О независимости и эффективности роли судей». М., 1995
7. Рекомендации от 17 ноября 2010 г. № R (94) 12 Комитета Министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» от 17 ноября 2010 г. // Зимненко Б.Л. Новая Рекомендация Комитетом Министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» // Российское правосудие. № 4 (60) 2011. С. 17
8. Европейская (Лисабонская) Хартия от 10 июля 1998 г. «О статусе судей». М., 1999
9. Бангалорские принципы поведения судей от 26 ноября 2002 года // Консультант Плюс
10. Постановление ЕсПч от 26 февраля 2009 г. по делу «Кудешкина против Российской Федерации» («Case of Kudeshkina v. Russia») // Консультант Плюс
11. Заключение Консультативного Совета Европейских Судей (КСЕС) от 19 ноября 2002 г. «О принципах и правилах, регулирующих профессиональное поведение судей» // Модернизация статуса судьи: современные международные подходы. Коллектив авторов. М., 2011. С. 14
12. Доклад миссии Международной комиссии юристов (МКЮ) «Защита правосудия: Дисциплинарное производство в отношении судей в Российской Федерации». Апрель 2012. С. 5-6. ISBN 92-9037-168-4 www.arbitr.ru.
13. Богуш Г.И. Современные международные подходы к статусу судьи. // Российское правосудие. № 9 (65). 2011. С. 95
14. Глущенко П.П., Жильский Н.Н., Кайнов В.И., Куртяк И.И. Административное право: краткий курс. Санкт-Петербург, 2010
15. Дроздов А.Г., Кайнов В.И. Дисциплинарная ответственность судей: монография. Санкт-Петербург, 2013
16. Зимненко Б.Л. Новая Рекомендация Комитетом Министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» // Российское правосудие. № 4 (60) 2011. С. 28
17. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право политические институты (курс лекций). - М., 2002. С. 462
18. Палеев М.С., Пашин С.А., Савицкий В.М. Закон о статусе судей в Российской Федерации. Научно-практический комментарий. / Под редакцией и с вводными замечаниями д.ю.н., проф. В.М. Савицкого. - М., 1994. С. 61
19. Полное собрание законов Российской империи. 3-е издание. - М., 1899. Т. IX № 6196, 6484
20. Российское законодательство X-XX веков. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. - М., 1985. С. 97-98
21. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. Судебная реформа. - М., 1991. С. 34, 40, 59, 61, 167
22. Российское законодательство X-XX веков. Т. 3. С. 102. - М., 1991
23. Случевский В. Учебник русского уголовного процесса. - СПб., 1913. С. 160
24. Свод законов Российской империи. 1892. Т. XVI. Ч. 1. Учреждение судебных установлений. Ст. 1194
25. Хорошев А.С. Церковь в социально-политической системе Новгородской феодальной республики. - М., 1980. С. 129-131
26. Фельдштейн Г.С. Лекции по уголовному судопроизводству. - М., 1915. С. 128
27. Филонова О.И. Правовые основы статуса судьи в Советской России в период НЭПа (1921-1929 гг.) // Российский правовед. 2012. № 4 (72). С. 93
28. Янин В.Л. Новгородская феодальная вотчина. - М., 1981. С. 207
