CC BY
41
История государства и права
УДК 368.91
С.Э. Павлов
ПАВЛОВ, Сергей Эдуардович, специалист направления профессиональной подготовки отдела по работе с личным составом управления Министерства внутренних дел России по Красногвардейскому району г. Санкт-Петербурга, адъюнкт заочной формы обучения кафедры гражданского права и гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 195176, г. Санкт-Петербург, ул. Краснодонская, д. 14. Тел.: 8-911-285-83-91. E-mail: [email protected].
PAVLOV, Sergey Eduardovich, specialist in vocational training of department for work with personnel of Ministry of Internal Affairs of Russia of the Krasnogvardeiskiy district of Saint - Petersburg, adjunct extramural postgraduate studies of the civil law and civil procedure pulpit of St.-Petersburg University of the Ministry of the Interior of Russia. Address: Russia, 195176, Saint-Petersburg, Krasnodonskaya str., 14. Ph.: 8-911-285-83-91. E-mail: Pavlov.serg30@ yandex.ru.
Генезис законодательства, регулирующего обязательное государственное страхование жизни и здоровья
сотрудников милиции в советский период
Genesis of legislation regulating compulsory state insurance of life and health of officers of militia
in the Soviet period
В статье проанализирован генезис законодательства, регулирующего обязательное государственное страхование жизни и здоровья сотрудников органов внутренних дел в советский период. В ходе анализа были выявлены важные изменения в сфере обязательного государственного страхования сотрудников милиции, а также результаты реформ в сфере правоохранительных структур.
Ключевые слова: страхование, милиция, выплата, компенсация, риск.
About analyses the genesis of legislation, regulating obligatory state insurance of the employees of internal affairs bodies in Soviet period. The analysis revealed important changes in the field of compulsory state insurance for officers of militia, and the results of reforms in the field of law enforcement structures.
Keywords: insurance, militia, payment, compensation, risk.
Cd a>
0 т я я я
С рэ
Я
-
1
Я
а> т а> Р
у р
о
В 3
у
я я
Cd а> Р о
е
а> т
рэ
CÛ Й
Р о о с Я Я
№
к» о
В начале XX в. произошло реформирование правоохранительных органов. Департамент полиции был упразднён. Постановлением НКВД РСФСР от 28 октября 1917 г. была создана Рабочая милиция [1], а немного позднее Постановлением НКВД РСФСР и Наркомюста РСФСР от 13 октября 1918 г. на её основе была организована Рабоче-крестьянская милиция [2]. Если первый нормативный акт был призван установить факт создания Рабочей милиции, то уже во втором акте отражались задачи и функции Рабоче-крестьянской милиции, её структура и предназначение. Самой важной и основной функцией выступала борьба с преступностью. Служба в Рабоче-крестьянской милиции основывалась на добровольных началах, однако риск получения травм, ранений или контузии был достаточно велик, поэтому вопрос социальной поддержки сотрудников милиции необходимо было решать на государственном уровне. Однако в рассматриваемый период вопрос государственной поддержки, в частности, обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников милиции (далее ОГС) не рассматривался и нормативно не закреплялся по причине того, что милиция ещё не выступала как самостоятельная штатная государственная структура.
В тот период законодатель ставил задачей построение социалистического государства на принципах социальной справедливости, равенства и свободы. Данные приоритеты были отражены в принятой
в 1918 г. Конституции РСФСР (ст. 9, 10) [3].
Сам по себе институт страхования в начале XX в. подвергся серьёзным реформам, которые выразились в государственной монополизации страхового рынка в целом. Указанные изменения отражены в Декрете Совета Народных Комиссаров от 28 ноября 1918 г. «Об организации страхового дела в Российской Республике» [4]. Также институт страхования продолжал развиваться в связи со вступлением в силу Гражданского кодекса РСФСР от 31 октября 1922 г. (ГК РСФСР) [5]. Вопросам страхования в ГК РСФСР была выделена гл. 11, в которой определялись виды страхования, порядок заключения договоров, права и обязанности сторон и другие особенности построения страховых отношений. К тому же ГК РСФСР определил милицию как субъект гражданско-правовых отношений, а именно, установил, что милиция в гражданском обороте выступает как учреждение, следовательно, все экономические процессы, связанные с её нормальной деятельностью, регулируются именно положениями ГК РСФСР (ст. 10).
Установленные Конституцией 1918 г. задачи, касающиеся государственной поддержки сотрудников милиции, носили трудноразрешимый характер вплоть до конца 20-х гг. В некоторых регионах страны предпринимались попытки ввести страхование за счёт средств местных бюджетов, но это было не массовым, а, скорее, исключительным явлением. А.Ф. Пасечник поясняет, что в конце 1922 - начале
История государства и права
22 1923 гг. материальное снабжение милиции начало осуществляться на местном уровне, а не на государев ственном, как ранее, отчего как материальное поло-^ жение, так и инструменты государственной защиты о, стали ухудшаться [6, с. 104]. С этим утверждением ^ сложно не согласиться: получается, что материаль-си ное положение сотрудников зависит непосредствен-ос но от экономической ситуации конкретного региона, ^ ане всего государства. По нашему мнению, это озна-р? чает не совсем справедливый характер обеспечения § материального снабжения сотрудников милиции: н «Работают все одинаково, а зарплату получают в за-^ висимости от экономического положения региона». ^ Однако в начале 20-х гг. XX в. в стране про-
(о изошли исторически значимые преобразования. На I м Съезде Советов Союза Советских Социалистических ^ Республик 30 декабря 1922 года ряд государств под-|| писали Договор «Об образовании СССР» [7, с. 18], У а немного позднее ЦИК СССР утвердил новый Ос-^ новной Закон (Конституцию) СССР 1923 г.[8], в ко-а торой законодатель установил круг государственных £ органов, их полномочия и предмет ведения, а также 1-? определил государственную политику, задачей кото-У рой выступала ликвидация капитализма и построе-^ ние социализма.
и Как указано ранее, ГК РСФСР определил, что
я милиция в гражданско-правовых отношениях вы-^ ступает как государственное учреждение. В 1926 г. Ю законодатель издает Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете». Этот декрет регулировал ведение хозяйственных (расчётных) операций и предусматривал определенные правила и условия их ведения. В соответствии со ст. 1 указанного декрета государственные учреждения могли осуществлять только те хозяйственные операции, которые необходимы для их деятельности и выполнения возложенных на них задач [9]. Осуществление государственного страхования как раз и подходило под предмет ведения данного декрета.
Важным этапом генезиса законодательства, регулирующего ОГС жизни и здоровья сотрудников милиции, послужило принятие постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1927 г. «О мерах улучшения быта и службы работников милиции» [10], в соответствии с которым центральным исполнительным комитетам автономных республик, краевым, областным и губернским исполнительным комитетам было поручено в течение года образовать государственное страхование в случае гибели или получения инвалидности при исполнении служебных обязанностей (ст. 2). Однако это поручение не распространялось на начальствующий состав и административно-хозяйственный персонал (имеется в виду на участкового надзирателя и выше).
Государственное страхование распространялось лишь на самую малообеспеченную в материальном плане категорию сотрудников - милиционеров.
В начале 30-х гг. XX в. вопросы ОГС сотрудников милиции впервые стали рассматриваться в актах, относящихся к рабоче-крестьянской милиции. Так, в 1931 г. законодатель принимает новое «Положение о рабоче-крестьянской милиции» (далее Положение о службе 1931 г.). Вопросам государственного страхования сотрудников милиции был посвящён разд. V «Обеспечение и льготы для работников рабоче-кре-
стьянской милиции и их семей» [11]. Стоит отметить, что в указанном акте уже присутствует пункт, касающийся обязательного страхования. Однако следует обратить внимание на то, что под обязательное страхование подпадала только определенная категория сотрудников, а именно, оперативно-строевые составы милиции. Установленной законодателем категории сотрудников выплачивалось единовременное страховое вознаграждение в случае смерти либо получения травм, ранений и контузий в период осуществления оперативно-служебных задач. Важно подчеркнуть, что бремя обеспечения обязательного страхования возлагалось на органы милиции через Госстрах (ст. 47-48 Положения).
Конечно, сам термин ещё не был нормативно установлен, однако предпосылки к обязательному страхованию уже нашли своё отражение в законодательстве. Стоит отметить, что условия и порядок прохождения службы в милиции по рассматриваемому нами акту действовали вплоть до 1973 г.
Помимо вышеуказанного Положения о службе 1931 года, законодатель принял «Положение о прохождении службы начальствующим составом Рабоче-Крестьянской милиции Народного Комиссариата Внутренних Дел Союза ССР» (Далее Положение о службе 1936 г.) [12]. Данный акт не отменял Положение о службе 1931 г., а выступал как дополнение к уже существующему, поэтому здесь определялись вопросы прохождения службы сотрудниками милиции, их права и обязанности, а также условия службы. Вопросы страхования сотрудников милиции не рассматривались: они регулировались законодательством, принятым ранее (речь идёт о Положении о службе 1931 г.).
Тем не менее с принятием новой Конституции СССР в 1936 г. законодатель определил, что страхование в государстве будет развиваться и обеспечиваться (ст. 120) [13].
Позже вопросы государственного страхования также были законодательно закреплены для работников Дальстроя. Так, в 1945 г. вступило в силу Постановление СНК СССР от 29 октября 1945 г. № 2777 «Об улучшении бытовых условий и расширении льгот для работников Дальстроя НКВД СССР». По указанному постановлению предусматривалась выплата в течение 5 лет дополнительных, пособий работнику или его семье в случае полной потери трудоспособности или смерти работника при исполнении служебных обязанностей.
В 1962 г. законодатель принимает Постановление Совмина СССР от 17 августа 1962 г. № 901 «Об утверждении Положения о советской милиции» (далее - Положение 1962 г.) [14], которое определило направления деятельности милиции, её полномочия, а также место и предназначение в СССР. Вопросы государственного страхования в данном акте не затрагивались. Ввиду вступления в силу Положения 1962 г. законодатель в целях систематизации нормативной базы под новые устои издает Постановление Совмина СССР от 26 июля 1963 г. № 836 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых решений Правительства СССР в связи с утверждением нового Положения о советской милиции» [15]. Однако проанализированные нами ранее Положение о службе 1931 г. и Положение о службе 1936 г. отменены не были и не утратили юридической силы, а разд. V
Павлов С. Э. Генезис законодательства, регулирующего обязательное государственное страхование жизни и здоровья..
«Обеспечение и льготы для работников рабоче-крестьянской милиции и их семей» Положения о службе 1931 г. и вовсе был исключён (пп «а», п. 1). Исходя из этого, приведённая нами нормативно-правовая база в то время определяла правовой статус сотрудника милиции. Отталкиваясь от данного анализа, представляется, что законодательная база рассматриваемого периода, регламентирующая основы деятельности милиции, не была систематизирована и унифицирована. Кроме того, в ней преобладали явные законодательные коллизии.
Еще одним важным этапом генезиса законодательства, регламентирующего ОГС жизни и здоровья сотрудников милиции, стало принятие и вступление в силу нового Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. (далее - ГК РСФСР 1964 г.) [16]. О.С. Иоффе и Ю.К. Толстой в своей работе охарактеризовали ГК РСФСР 1964 г. следующим образом: «Одной из характерных особенностей ГК является наличие в нём большого числа новых правовых норм, которые обогащают содержание нашего гражданского законодательства, приводят его в соответствие с назревшими потребностями развития социалистического общества» [17]. C приведённым комментарием сложно не согласиться, ведь несмотря на то, что данный акт стал намного обширнее в юридическом смысле, в нём стали рассматриваться и определяться те положения, которые ранее отсутствовали. Что касается тематики рассматриваемой нами проблематики, стоит подчеркнуть, что в новом ГК вопросам государственного страхования была посвящена гл. 33 «Государственное страхование», в которой определялись виды государственного страхования (ст. 386) и особенности обязательного страхования (ст. 387). Опираясь на данные положения ГК, можно сделать вывод, что создание отдельного нормативно-правового института обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников милиции выступает уже необходимой мерой: ведь, как отмечали А.А. Молчанов и Ю.Б. Шубников, «важнейшая общепризнанная задача государства - обеспечение справедливого, быстрого восстановления нарушенного права и возмещение причинённого вреда потерпевшим, а также возмещение вреда сотрудникам правоохранительных органов, участвующим в охране общественного порядка для противодействия преступности, и их социально-правовая защита» [18, с. 87].
В начале 70-х гг. XX в. законодатель принимает Постановление Совмина СССР от 23 октября 1973 г. № 778 «Об утверждении Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел» (далее - Положение о службе 1973 г.), которое отменило Положение о службе 1931 г. [19]. Данный нормативный акт определял порядок прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел. В отличие от устаревших Положений о службе, в новом вопросы государственного страхования в полной мере раскрыты не были, однако была норма, которая определённую государством поддержку устанавливала. Так, в гл. V «Условия службы» трактовалось, что сотрудники органов внутренних дел, а также члены их семей подлежат государственному страхованию в соответствии с действующим законодательством (ст. 41).
Через четыре года Верховный Совет СССР принимает Конституцию (Основной Закон) 1977 г. (далее - Конституция 1977 года), в которой определяет-
ся, что служащие имеют право на государственную ГО поддержку в случае старости, болезни и полной или т временной потери трудоспособности (ст. 43). Также и в данной Конституции устанавливаются полномочия С и предмет ведения государственных органов, где чёт- §5 ко прописано, что одним из направлений деятельно- -сти Совета Министров СССР является организация Я государственного страхования (п. 1 ст. 131) [20]. е
К концу XX в. впервые законодатель издаёт б нормативный акт, который полностью и всесторон- рг не рассматривает вопрос обязательного страхования к жизни и здоровья сотрудников милиции. Таковым г выступает Постановление Совмина СССР от 30 дека- у бря 1990 г. № 1393 «О государственном обязательном и личном страховании военнослужащих и военноо- р бязанных, лиц рядового и начальствующего состава си органов внутренних дел» [21]. Данный акт является Й основным основополагающим нормативным актом, а регламентирующим обязательное государственное В страхование жизни и здоровья сотрудников мили- д ции в советский период. Правда, из названия акта р следует, что в то время данная государственная под- сс держка именовалась «государственным обязатель- ии ным личным страхованием», а не «обязательным ^ государственным страхованием», как в наше время. ^
Анализируя вышеуказанный акт, следует об- 7 ратить внимание на следующие особенности: а) цель ^
- усиление социальной защищённости сотрудников 1 органов внутренних дел (абз. 1); б) страховые случаи 8
- гибель (смерть), ранение (контузия), заболевание, полученные в период прохождения службы (абз. 1 ст. 1); в) финансирование - за счёт средств, выделяемых из союзного бюджета МВД СССР (абз. 2 ст. 1); г) страховщик - органы государственного страхования (ст. 2); д) размеры страховых выплат - в случае гибели (смерти) по причине получения травмы и т.п.
- 25 тысяч рублей; в случае признания сотрудника негодным к службе - 1000 рублей; при наступлении инвалидности - III группы - 5 тысяч рублей, II группы - 10 тысяч рублей, I группы - 15 тысяч рублей соответственно; в случае получения тяжелого ранения
- 1000 рублей, в случае легкого ранения - 500 рублей (ст. 3). Как мы видим, законодатель принял самый важный законодательный акт, регламентирующий порядок организации государственного страхования жизни и здоровья сотрудников милиции. По нашему мнению, этот нормативный акт предусмотрел практически все возможные особенности организации государственной поддержки сотрудников милиции. Также полагаем, что именно данный акт является фундаментом зарождения института обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников милиции в целом.
Вслед за вышеуказанным постановлением законодатель принимает Закон СССР от 6 марта 1991 г. № 2001-1 «О советской милиции» [22]. Этот закон устанавливает правовой статус сотрудника милиции, а также определяет особенности, связанные с прохождением службы в органах внутренних дел. Логично, что в этом документе уделено внимание и вопросам государственного страхования. В ст. 17 «Социальная защита работников милиции» законодатель определяет, что советский милиционер в случае негативного воздействия на его жизнь и здоровье будет подлежать обязательному страхованию за счёт государства.
История государства и права
Подводя итог, следует заметить, что на про- шейся ситуации с помощью различных одноразовых тяжении долгих лет, почти целого века, вопросы выплат или наделения государственных служащих ^ государственной защиты сотрудников милиции определёнными льготами. Генезис законодательства,
^ рассматривались по-разному. С одной стороны, в регламентирующего ОГС жизни и здоровья сотруд-
^ некоторые периоды у государства не было финансо- ников милиции, нашёл своё отражение в различных к вой возможности организовать данную поддержку, актах и, как мы говорили ранее, фундамент его был
о с другой, законодатель пытался выйти из сложив- заложен именно на советском пространстве. со
Рч
щ- Список литературы
1. О рабочей милиции : постановление НКВД РСФСР от 28 октября 1917 г. // СУ РСФСР. - 1917. - № 1. Ст. 15.
л н
(D
н 2. Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции (Инструкция) : постановление НКВД
£ РСФСР, Наркомюста РСФСР от 13 октября 1918 г. // СУ РСФСР. - 1918. - № 75. - Ст. 813. я 3. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики
я (принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.) // СУ РСФСР. - 1918. - № 51. - Ст. 582. ^ 4. Об организации страхового дела в Российской Республике : декрет Совета Народных Комиссаров от о 28 ноября 1918 г. // СУ РСФСР. - 1918. - № 86. - Ст. 904.
О
^ СУ РСФСР. - 1922. - № 71. - Ст. 904.
6. Пасечник, А.Ф. Материальное обеспечение Камчатской милиции в 1924-1930 гг. // Вестник КРАУНЦ.
н
<и
н
5. О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р. : постановление ВЦИК от 11 ноября 1922 г. //
Серия «Гуманитарные науки». - 2013. - № 1. - С. 104-111.
7. Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик (принят на I Съезде Советов 2 СССР 30 декабря 1922 г.) // Съезды Советов в документах. 1917-1936. - Т. III. - М.: Госюриздат, 1960. - 399 с. % 8. Основной Закон (Конституция) СССР (утв. ЦИК СССР 06.07.1923) // СУ РСФСР. № 81. - 1923.
и - Ст. 782.
® 9. О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете : декрет ВЦИК и
Ö СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. // СУ РСФСР. - 1926. - № 64. - Ст. 499.
И 10. О мерах улучшения быта и службы работников Рабоче-Крестьянской милиции : Постановление
ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1927 г. // СУ РСФСР. - 1927. - № 113. - Ст. 761.
11. Положение о Рабоче-Крестьянской милиции : постановление СНК СССР от 25 мая 1931 г. № 390 // СЗ СССР. - 1931. - № 33. - Ст. 247.
12. Об утверждении Положения о прохождении службы начальствующим составом Рабоче-Крестьянской милиции Народного Комиссариата Внутренних Дел Союза ССР : постановление ЦИК СССР от 3 июля 1936 г. № 66, СНК СССР № 1175 // СЗ СССР. - 1936. - № 36.
13. Конституция (Основной Закон) СССР (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. - 1936. - № 283.
14. Об утверждении Положения о советской милиции : постановление Совмина СССР от 17.08.1962 № 901 // Документ опубликован не был.
15. Об изменении и признании утратившими силу некоторых решений Правительства СССР в связи с утверждением нового Положения о советской милиции : постановление Совмина СССР от 26 июля 1963 г. № 836 // Документ опубликован не был.
16. Гражданский Кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости ВС РСФСР. - 1964. - № 24. - Ст. 407.
17. Иоффе, О. С., Толстой, Ю. К. Новый гражданский кодекс РСФСР. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1965. - 447 с.
18. Молчанов, А. А., Шубников, Ю. Б. Обязательное государственное страхование жизни и здоровья сотрудников органов внутренних дел // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2012. - № 2 (54). - С. 86-89.
19. Об утверждении Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел : постановление Совмина СССР от 23 октября 1973 г. № 778 // Документ опубликован не был.
20. Конституция (Основной Закон) СССР (принята ВС СССР 7 октября 1977 г.) // Ведомости ВС СССР. -1977. - № 41. - Ст. 617.
21. О государственном обязательном личном страховании военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел : постановление Совмина СССР от 30 декабря 1990 г. № 1393 // СП СССР. - № 4. - 1991. - Ст. 16.
22. О советской милиции : закон СССР от 6 марта 1991 г. № 2001-1 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. - 1991. - № 12. - Ст. 319.
© Павлов С.Э., 2018
