CC BY
198
Анастасия Вячеславовна СЛАДКОВА,
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ГЕНЕЗИС ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
В статье рассматриваются периоды развития законодательства об административной ответственности должностных лиц и анализируются особенности правового статуса должностных лиц. Особое внимание уделяется понятию должностного лица в настоящее время.
Ключевые слова: административная ответственность, должностные лица, государственный служащий, советское административное законодательство.
A. V. SLADKOVA,
Lecturer of administrative law and process Kutafin Moscow State Law University (MSLA), candidate of legal sciences
THE GENESIS OF THE LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF OFFICIALS
In the article considers the periods of development of the legislation of administrative responsibility of official. In addition the author analyzes the features of legal status the official in consider periods. Special attention is paid to the concept officials now. Keywords: administrative responsibility, officials, public official, soviet administrative legislation.
В дореволюционное время институт ответственности должностных лиц занимал важное место в русском государственном праве, где уделялось внимание уголовной и гражданской ответственности должностных лиц1. Так, дореволюционный ад-министративист А. И. Елистратов указывал, что «посредством хорошо организованной административной юстиции гражданин может прежде всего добиться отмены незаконного распоряжения правящей власти. Но одна эта отмена не всегда может его достаточно удовлетворить. Отменою незаконного распоряжения еще не устраняется тот ущерб, — иногда материальный, иногда не возместимый в деньгах, который он понесет от незаконной меры, примененной к нему в порядке административного принуждения. В этом отношении некоторой гарантией для нарушенных интересов граждан является судебная ответственность должностных лиц»2. И далее: «В административной юстиции мы имеем способ судебного обжалования актов управления. Здесь протест гражданина направляется против самого административного распоряжения. Личность чиновника, сделавшего
1 Коркунов Н. М. Русское государственное право. Часть особенная. Т. 2. 5-е изд. СПб. : Тип. М. М. Стасюлевича, 1905.
© А. В. Сладкова, 2014 2 Елистратов А. И. Основные начала административного права. М. : Изд. Г. А. Лемана, 1914.
это распоряжение, его мотивы, его вина не играют здесь существенного значения. Напротив, при судебной ответственности должностных лиц объектом протеста является именно данное должностное лицо; его побуждения, его вина выступают на первый план»3.
Кроме того, в дореволюционной юридической науке отмечается, что «уголовная ответственность должностных лиц есть только один из способов обеспечения законности государственного управления наряду с гражданской и дисциплинарной ответственностью и с организацией административной юстиции»4. Таким образом, при разумной постановке административной юстиции можно добиваться отмены любого незаконного распоряжения правящей власти5.
В советское время развитие законодательства об административной ответственности должностных лиц вызывало большой научный интерес6. В советском законодательстве, в отличие от царской России, отсутствовал институт административной юстиции и административной гарантии.
Советские ученые отмечали, что «основоположники марксизма-ленинизма разработали основные принципы ответственности государственных служащих в социалистическом обществе. Это ответственность всех служащих «за все свои действия... перед обыкновенными судами и общему праву», отсутствие привилегий, сменяемость в любое время, подотчетность и гласность их ответственности.
В буржуазном государственном аппарате чиновничество было привилегированным сословием, практически не сменяемым и не имевшим ответственности перед народом.
Советская же власть первыми декретами упразднила все привилегии и ограничения, существовавшие в царской России в ответственности государственных служащих, уравняла всех граждан в правах и провозгласила принцип равенства перед законом»7.
Так, ст. 47 первой Конституции РСФСР закрепила ответственность высших должностных лиц Советского государства — народных комиссаров и членов коллегий при комиссариатах — перед Советом народных комиссаров и Всероссийским центральным исполнительным комитетом.
Во время существования Советского государства одним из принципов организации и деятельности государственного аппарата всегда была строгая персональная ответственность должностных лиц. Коммунистическая партия и Советское государство неоднократно подтверждали этот принцип в партийных документах и законах8.
ш
Елистратов А. И. Указ. соч. С. 286. Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 694. Елистратов А. И. Указ. соч. С. 286.
Чмутов В.В. Должностное лицо как субъект административной ответственности : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1983 ; Советское административное право : учебник / Г. Т. Агеен-кова, П. Т. Василенков, Г. Н. Колибаба, Б. М. Лазарев [и др.] ; под ред. П. Т. Василенкова. М. : Юридическая литература, 1990 ; Советское право : учебник / Б. Л. Борисов, В. Г. Вердников, т
И. Г. Гальперин, А. В. Дозорцев [и др.] ; под ред. А. В. Дозорцева. М. : Высшая школа, 1969 ; ^
Советское административное право : учебник / А. П. Алехин, В. В. Бесчеревных, А. А. Кармо- □
лицкий, Ю. М. Козлов [ и др.] ; под ред. Ю. М. Козлова. М. : Юридическая литература, 1985 ; Советское административное право : учебник / Д. Н. Бахрах, Е. В. Додин, Я. А. Здри, Н. И. Конин [и др.] ; под ред. В. М. Манохина. М. : Юридическая литература, 1977 ; Маркова Е. И. Об ад- И
министративной ответственности должностных лиц в СССР // Проблемы государства и права. Ц
Труды научных сотрудников и аспирантов. Вып. 9. М., 1974 ; Святецкая Т. К. Ответственность ^
должностных лиц в колхозах. М. : Юридическая литература, 1972. т
П
7 Чмутов В. В. Должностное лицо как субъект административной ответственности : дис. ...
канд. юрид. наук. Саратов, 1983. С. 37. О
8 Чмутов В. В. Указ. соч. С. 39. НАУКИ
2/2014
>
Уделяя особое внимание формированию административного законодательства в России, административисты стараются обозначить его исторические периоды, при этом некоторые ученые ориентируются на особенности развития института административной ответственности должностных лиц.
Так, С. Е. Чанов, занимаясь исследованием вопросов, связанных с определением правового статуса должностного лица, исторические вехи развития административного законодательства о должностных лицах соотносил с этапами формирования в науке административного понятия «должностное лицо»9.
Н. В. Бодрова в истории законодательства об административной ответственности должностных лиц выделяет два периода: 1) до принятия Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях в 1980 г; 2) после принятия названных Основ, а затем и соответствующих кодексов союзных республик в 1984-1985 гг.10
В. Г. Чмутов в развитии законодательства об административной ответственности выделяет 5 периодов в зависимости от уровня и объема регулирования административ-но-деликтных отношений. Первый период охватывается историческими рамками с 1917 по 1921 гг., второй — 1920-ми гг., следующий — 1930-1950-ми. Начало четвертого датируется принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.1961 «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Пятый период в развитии законодательства об административной ответственности наступил с введением в действие 1 марта 1982 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.
М. В. Ермоленко, в дополнение к периодизации В. Г. Чмутова, выделяет еще 3 периода: с 1 января 1985 г. по начало 1990-х гг.; с начала 1990-х гг. по 1 июля 2002 г. и с 1 июля 2002 г. по настоящее время11.
Следует согласиться с указанной В. Г. Чмутовым и дополненной М. В. Ермоленко периодизацией.
Рассмотрим подробнее становление административной ответственности должностных лиц и развитие административной науки в целом в рамках указанной периодизации.
С 1917 по 1921 гг. в связи с зарождением и формированием нового типа права, отсутствием опыта в области социалистического нормотворчества законодательство об административной ответственности не было кодифицировано. Не систематизированы были и нормы Особенной части уголовного права. Поэтому квалификация правонарушений на виды в каждом конкретном случае зависела от усмотрения соответствующего органа юрисдикции. Можно предположить, что правоприменительная практика в те годы к проступкам относила незначительные, маловажные, менее опасные по сравнению с преступлениями правонарушения. В борьбе с правонарушениями, наряду с судебным принуждением, государство широко использовало и меры административного воздействия. По данным М. С. Студеникиной, с октября 1917 г. по декабрь 1922 г. центральными органами было принято 200 актов, предусматривающих применение мер воздействия в административном порядке12.
Чаннов С. Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. Саратов, 2000. С. 13.
Бодрова Н. В. Административная ответственность должностных лиц : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14. Саратов, 2001. С. 33.
Ермоленко М. В. Административная ответственность должностных лиц : дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 85.
Чмутов В. В. Указ. соч. С. 40-41.
10
11
12
Широкими полномочиями в области административного принуждения наделялись местные органы власти: они были вправе издавать решения с административной санкцией, которые в законодательстве тех лет назывались административными постановлениями; производить реквизиции, конфискации, аресты; налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы печати; распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению Советской власти. Предоставление местным органам власти прав нормотворчества в области административного принуждения объяснялось еще и тем, что центральные органы не могли сразу урегулировать все общественные отношения, включая и вопросы, явно выходящие за пределы местной компетенции. Пробелы в законодательстве центральных органов должны были восполнить местные органы, нормотворчество которых в сфере административного принуждения не было ограничено законодательным актом13.
Данное обстоятельство сказалось и на развитии науки административного права. Разработка советского административного права за первое десятилетие Советской власти выразилась прежде всего в ряде исследований по отдельным проблемам и вопросам советского строительства и администрирования. Так, были изданы работы: М. Владимирский «Организация советской власти на местах» (М., 1921), Л. М. Каганович «Местное советское самоуправление» (М., 1923) и «Улучшение работы советов в деревне» (М., 1924), С. И. Чугунов «О горсоветах, сельсоветах и их работе», И. Н. Ана-нов «О горсоветах» (Советское право. 1925. № 1) и «О местных органах Советской власти» (Л., 1925) и др.14
Второй период (1922-1930) характеризуется возникновением ситуации, потребовавшей проведения кодификации норм отраслей права и правовой регламентации деятельности государственных органов. Так, в мае 1922 г. принимают Уголовно-процессуальный кодекс, а в июне 1922 г — Уголовный кодекс РСФСР
Затем начинают уделять внимание регулированию другого вида государственного принуждения — административной ответственности. Так, в 1923 г НКДВ РСФСР пытался разработать проект административного кодекса республики. Но законодательный акт не был принят, так как в результате активных обсуждений и дискуссий признали структуру и содержание слишком узкими.
Более удачной попыткой кодификации административно-правовых норм стал Административный кодекс УССР, утвержденный 12 октября 1927 г. постановлением Всеукраинского ЦИК, вступавший в действие с 1 февраля 1928 г на территории Украинской и Молдавской АССР15.
В РСФСР в этот период ВЦИК и СНК издают ряд законодательных актов, упорядочивающих законодательство об административной ответственности. Таким образом, формируется определенная система материальных и процессуальных норм, система административных взысканий за нарушения решений местных органов власти, охра- ^
няемых административной санкцией, упорядочивается круг субъектов установления К
административной ответственности16. □
Третий период (1931-1961) характеризуется принятием Положения об издании и
местными исполнительными комитетами и Советами обязательных постановлений и й
о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке от 30.03.1931. И
Б
13 Чмутов В. В. Указ. соч. С. 41-42. т
14 Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 23-24. К
15 Ермоленко М. В. Указ. соч. С. 88. 0
16 Ермоленко М. В. Указ. соч. С. 88. НАУКИ 2/2014
>
Положение унифицировало процедуру издания решений с административной санкцией для всей системы местных органов власти и производство по делам о нарушениях этих актов и действовало до 1962 г
Данное Положение впервые закрепило признаки административной деликто-способности должностного лица: к административной ответственности «привлекаются те должностные лица, которые в порядке исполнения своих служебных обязанностей должны принимать меры к своевременному выполнению требований обязательных постановлений». Таким образом, должностное лицо как бы выделилось в качестве самостоятельного субъекта административной ответственности. Тем не менее почти до 1950-х гг. в юридической науке отсутствовало единство мнений по поводу существования самостоятельного вида административной ответственности должностных лиц17.
К должностным лицам применялись штрафы в повышенном размере, по сравнению с гражданами; кроме того, была иная территориальная подведомственность рассмотрения дел: должностное лицо привлекалось к ответственности по месту совершения правонарушения, а не по месту жительства.
Начало 1930-х гг. охарактеризовалось стремительным оттеснением частного хозяйства и его заменой государственным хозяйством и колхозами (совхозами). В этот период разработка проблем науки административного права практически прекратилась. Одним из важнейших событий стало Совещание по вопросам науки советского государства и права в июле 1938 г: с этого года в университетах было восстановлено преподавание административного права, а в 1940 г был опубликован первый после восстановления этого учебного курса в системе юридических дисциплин учебник административного права18.
Четвертый период развития законодательства об административной ответственности явился результатом активизации в конце 50-х гг. научных исследований института административной ответственности и внесения конкретных предложений по его кодификации19.
В результате такой научно-исследовательской работы 21 июня 1961 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»20, положивший начало общесоюзной кодификации законодательства об административной ответственности. Аналогичные по наименованию указы были приняты в 1962-1963 гг. во всех союзных республиках, включая РСФСР. В 1977 г. принимается новая Конституция СССР. Ее положения закрепили существенные изменения в экономической и социальной жизни общества, конкретизируя и регламентируя деятельность различных государственных органов, а также права граждан. Она обусловила необходимость обновления законодательства практически во всех отраслях жизнедеятельности.
Пятый период развития законодательства об административной ответственности должностных лиц связан с принятием 23 октября 1980 г. Верховным Советом СССР Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.
Основы явились первым в истории советского государства общесоюзным кодифицированным актом, регулировавшим все базовые вопросы борьбы с администра-
Чмутов В. В. Указ. соч. С. 67.
Административное право : учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М. : Норма, 2009. С. 127-128.
Чмутов В. Г. Указ. соч. С. 76 ; Государственная дисциплина и ответственность / под ред. Л. И. Антоновой и Б. И. Кожохина. Л., 1990. С. 17.
Ведомости ВС СССР. 1961. № 35. Ст. 368.
17
18
19
тивными правонарушениями. Они наследовали все принципиальные положения об административной ответственности из предшествующего законодательства, сохранили объединение материальных и процессуальных норм в одном акте. Вместе с тем Основы включили ряд новых положений: впервые были сформулированы задачи законодательства об административных правонарушениях (ст. 1); закреплено положение о необходимости профилактики правонарушений (ст. 4); выделено разграничение компетенции между субъектами правотворчества в области законодательства об административных правонарушениях: по видам правил установления административной ответственности (ст. 3) и по видам административных взысканий (ст. 12).
В целом данный период, по мнению М. С. Студеникиной, характеризуется усилением демократических начал в формировании законодательства об административной ответственности21.
Шестой период начинается 1 января 1985 г. — с момента вступления в силу КоАП РСФСР, первого кодифицированного государственно-правового акта России по вопросам административной ответственности. КоАП РСФСР, как и Основы, явился комплексным актом, охватывающим все действовавшие к тому времени союзные и республиканские правовые нормы об административных правонарушениях, совершаемых физическими лицами. В качестве субъектов административной ответственности в нем были названы и должностные лица22. Согласно ст. 15 КоАП РСФСР основанием для привлечения должностных лиц к ответственности являлось совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности.
Особенная часть КоАП РСФСР предусматривала более 100 статей, содержащих составы административных правонарушений, совершаемых должностными лицами. Анализируя данные нормы, можно прийти к выводу, что административные проступки должностных лиц имеют несколько разновидностей. Так, действия должностных лиц — субъектов административной ответственности — противоправны и наказуемы, во-первых, при прямом нарушении ими установленных правил; во-вторых, при даче указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил, и, в-третьих, при отсутствии с их стороны надлежащего контроля за действиями подчиненных работников23.
КоАП РСФСР предусмотрел только два вида административных взысканий, которые могли быть применены к должностным лицам: предупреждение и штраф. Дополнительное взыскание должностному лицу могло быть наложено органом, рассматривающим дело, только в том случае, если это взыскание непосредственно предусмотрено в санкции применяемой статьи.
Устанавливая в КоАП РСФСР административную ответственность должностных лиц, законодатель, к сожалению, не определил понятия «должностное лицо». Лишь в некоторых статьях Кодекса давался непосредственный перечень должностных лиц, ко- ^
торые могут быть привлечены к административной ответственности24. К
ч □
"О
Студеникина М. С. Характерные черты и основные тенденции развития законодательства об
административной ответственности на современном этапе // Вопросы охраны общественного по- И
рядка и социалистической собственности в свете Основ законодательства Союза ССР и союзных Ц
республик об административных правонарушениях : сб. науч. трудов. Горький, 1981, С. 13-17. и
Ермоленко М. В. Указ. соч. С. 95. т
П
Студеникина М. С. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998.
№ 9. С. 92. О
Ермоленко М.В. Указ. соч. С. 98. НАУКИ
2/2014
>
21
22
23
24
Седьмой период (начало 1990-х — 1 июля 2002 г.) выделяется в силу того, что в начале 90-х гг. XX в. в России сложился ряд факторов, послуживших причиной пересмотра административного законодательства в целом и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в частности.
В 1993 г. была принята Конституция РФ, которая является основой всего законодательства России. Статья 72 Конституции относит административное и административно-процессуальное законодательство в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. В связи с возможностью принятия законодательных актов субъектами РФ процесс законотворчества в них активизировался.
Необходимо отметить, что КоАП РСФСР 1984 г за время своего действия неоднократно изменялся и дополнялся. Всего корректировке подверглось 163 статьи. Изменения вносились довольно хаотично, без внутренней системной связи, и не касались главных элементов содержания25.
Указанные выше обстоятельства явились причинами декодификации законодательства об административной ответственности и практической утраты КоАП РСФСР своей значимости26.
Принятие Кодекса РФ об административных правонарушениях ознаменовало собой наступление нового, восьмого, периода в развитии административного законодательства об ответственности, в том числе в отношении должностных лиц, начало которого следует определить с 1 июля 2002 г. — с момента вступления КоАП РФ в действие.
Особое значение для рассматриваемой темы имеет то, что КоАП РФ впервые в истории административного законодательства дал легальное определение понятия должностного лица. Согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ «под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное»27.
Несмотря на то что КоАП РФ закрепил общее понятие должностного лица, в диспозициях и санкциях некоторых статей уточняются особенности статуса такого лица путем указания на круг его обязанностей, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых наступает административная ответственность: например, должностное лицо, ответственное за соблюдение правил эксплуатации мелиоративной системы или
Студеникина М. С. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Закон. 2002. № 7. С. 3.
Бахрах Д. Н. Административная ответственность : учеб. пособие / Д. Н. Бахрах. М. : Юриспруденция, 1999. С. 27-28.
Определение дается в первоначальной редакции.
25
26
отдельно расположенного гидротехнического сооружения (ст. 10.10 КоАП РФ); должностное лицо, ответственное за эксплуатацию транспортных средств (ст. 12.2 КоАП РФ).
Как отмечают многие административисты (М. С. Студеникина, Н. В. Салищева,
3. Н. Ренов, А. Н. Гуев и др.), введение понятия должностного лица в КоАП РФ имеет большое значение для установления реального законодательства об административных правонарушениях, т.к. за последние годы количество составов должностных административных правонарушений значительно выросло: должностные лица названы в качестве возможных субъектов административной ответственности более чем в 300 статьях КоАП РФ.
В настоящее время понятие «должностное лицо» претерпело ряд существенных изменений: примечание к ст. 2.4 КоАП РФ действует в редакции Федеральных законов от 09.02.2009 № 9-ФЗ, от 17.07.2009 № 160-ФЗ, от 08.05.2010 № 83-ФЗ, от 28.06.2013 № 134-ФЗ.
Законодателем был расширен круг лиц, относящихся к данной категории. Теперь к должностным лицам относятся лица, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 13.25, 14.24, 15.17-15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29-15.31,
4. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 КоАП РФ, члены совета директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций. Кроме того, как должностные лица несут административную ответственность лица, осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии, созданной государственным или муниципальным заказчиком, бюджетным учреждением, уполномоченным органом, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.29-7.32 КоАП РФ.
К числу последних изменений определения должностного лица относится включение в него арбитражных управляющих. Данные поправки были внесены Федеральным законом от 28.06.2013 № 134-ФЗ.
Все эти изменения сделали определение должностного лица весьма громоздким и конкретизированным, что не может свидетельствовать о высоком уровне правовой техники.
Таким образом, формирование понятия должностного лица и института административной ответственности должностных лиц в советской и российской науке административного права имеет долгую историю и нуждается в дальнейшем совершенствовании.
