CC BY
3
УДК 338
Бибиев А.К. студент 3 курса магистратуры «РЭУ им. Г.В. Плеханова» филиал в г. Пятигорске Россия, г. Пятигорск ГЕНЕЗИС ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Аннотация. В статье рассмотрены исторические преобразования происходящие в сфере формирования законодательства о местном самоуправлении. Проанализированы характерные особенности законодательного регулирования экономической основы местного самоуправления. Выявлены и обоснованы тенденции развития данной сферы в ближайшее время.
Ключевые слова: экономическая деятельность; местное самоуправление; финансовые ресурсы; экономические отношения.
Bibiev A.K.
3nd year student of magistracy The Pyatigorsk branch of the Plekhanov Russian University of Economics
Russia, Pyatigorsk GENESIS OF LEGAL REGULATION OF ECONOMIC ACTIVITY
OF MUNICIPAL UNITS Abstract. In article the historical transformations happening in the sphere of formation of the legislation on local government are considered. Characteristics of legislative regulation of an economic basis of local government are analysed. Tendencies of development of this sphere are revealed and proved in the nearest future.
Keywords: economic activity; local government; financial resources; economic relations.
Законодательное регулирование в России экономической основы местного самоуправления проходило длительные и сложные этапы. С момента принятия Закона СССР от 9.04.1990 N 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» происходит определение нового вектора формирования законодательства о местном самоуправлении, вводится в оборот понятие экономическая основа местного самоуправления, материальный состав которой раскрывается через экономическую базу местного самоуправления, местное хозяйство и коммунальную собственность.
Отдельным нововведением данного законодательства стало закрепление в отдельную главу раздела о финансовой основе местного
самоуправления, которая определяла финансовые ресурсы и гласила39, что «Финансовые ресурсы местного самоуправления состоят из бюджетных и внебюджетных средств местных Советов народных депутатов, а также средств иных органов территориального самоуправления» (ст. 15 Закона СССР от 9.04.1990 N 1417-1)40, что дало точку отчета позитивным изменениям в данной сфере.
Следующие преобразования происходят с принятием Закона РФ от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 03.12.2008) «О местном самоуправлении в Российской Федерации» который заложил начала гласности, самостоятельности и учета мнения населения, т.е. органы местного самоуправления становятся выборными. В частности, нововведением, было закрепление в законе понятия муниципальная собственность и отнесение к ней соответствующих территорий (земельных участков, горных отводов, природных объектов и др.), ценных бумаг и других финансовых активов, нежилых помещении, предприятии и других имущественных комплексов, учреждении народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории41.
Таким образом, в соответствии с п. 1 ст. 37 Закона РФ от 06.07.1991 N 1550-1, муниципальная собственность считалось достоянием не государства (как было закреплено в Законе СССР от 9.04.1990 N 1417-1), а населения соответствующих территорий. Важно также подчеркнуть, что несмотря на закрепление в данном законодательстве множества новых прогрессивных идей укреплявших и развивавших демократических черты нового политического института, не последовало существенных позитивных изменений, поскольку практика применения закона обнаружила новые правовые проблемы, связанные, прежде всего, с определением компетенционного статуса местного самоуправления и его органов.
С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, была закреплена в ч. 2 ст. 8 норма, согласно которой муниципальная собственность гарантировалась наравне с частной, государственной и иными формами собственности и защищалась равным образом. Также были закреплены гарантии свободы экономической деятельности, единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Определены формы и гарантии осуществления местного самоуправления, как непосредственно населением, так и через избираемыми ими представительными органами. Государственная гарантия касалась и обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления при управлении муниципальной
39 Караев Р.Ш., Прокопович А.Е., Асиев Р.Ш., Полякова Э.И. Характерные черты становления и развития местного самоуправления в период советской власти // Вестник Сев-КавГТИ. 2015. №3 (22). С.127-130.
40 Закон СССР от 09.04.1990 N 1417-1 (ред. от 23.10.1990) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 1990, N 16, ст. 267.
41 Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 03.12.2008) «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 18.07.1991, N 29, ст. 1010.
собственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета.
Следом за выше изложенными конституционными изменениями 22 декабря 1993 г., был издан Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»42, направленный на совершенствование экономических основ местного самоуправления. Таким образом, была утверждена относительная самостоятельность органов местного самоуправления в данной сфере.
В 1995 г. с принятием нового Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было заложено начало современным основам регулирования местного самоуправления43, где были учтены все положения Европейской хартии местного самоуправления44. Таким образом экономическая основа местного самоуправления законодательно была выделена в отдельную главу - «Финансово-экономическая основа местного самоуправления» и регулировало муниципальную собственность, образуемую для удовлетворения потребностей населения муниципального образования.
Однако современное понимание экономической основы местного самоуправления, сформировалось лишь с принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая гласит, что «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований» (п. 1 ст. 49)45.
Дальнейшие положения указанного закона раскрывают пределы состава имущества в зависимости от формы деятельности и типа муниципальных образований.
Однако, на сегодняшний день в науке муниципального права отсутствует точная классификация экономических отношений муниципальных образований, по нашему мнению, их необходимо классифицировать по категории содержащихся в них прав и дать более точную классификацию правового регулирования экономических отношений. Это обусловлено, в первую очередь, особенностью муниципального права, как комплексной отрасли права, которая в процессе правового регулирования муниципальных отношений использует, наряду с
42 Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.12.1993, N 52, ст. 5071.
43 Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995, N 35, ст. 3506.
44 Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998, N 36, ст. 4466.
45 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017) // СЗ РФ. 2003, N 40, ст. 3822.
собственными, нормы из смежных отраслей права46. В этой связи, предлагается выделить следующие виды правого регулирования экономический отношений:
1. по уровню правового регулирования отношения, регулируемые федеральным, региональным и местным законодательством;
2. в зависимости от метода правового регулирования отношения, регулируемые императивным и диспозитивным методами;
3. в зависимости от содержащихся в законодательстве норм необходимо выделить отношения, регулируемые закрепляющими, императивными, диспозитивными, управомочивающими, запрещающими и обязывающими нормами.
Сложный и комплексных характер экономических отношений муниципальных образований определяет правовой базис, содержащий нормы регулирующие отношения собственности, бюджетные, вещно-правовые и обязательственные отношения.
На сегодняшний день наука муниципального права выработала достаточно точный, обоснованный и насыщенный аппарат для анализа муниципально-правовых норм. Тем не менее, наукой муниципального права, в области направлений развития правого регулирования экономической деятельности муниципальных образований, не выработано достаточного подхода, способного обеспечить процесс нормотворчества с ориентацией на повышение эффективности правого регулирования экономических отношений.
При этом необходимо отметить, что под эффективностью правового регулирования понимается установленные в законодательных актах РФ возможности беспрепятственного осуществления функций местного самоуправления, связанных с деятельностью муниципальных образований в основных сферах экономических отношений, где особое значение имеет учет интересов сторон.
Как показали исследования процесса правого регулирования экономической основы местного самоуправления в РФ, на сегодняшний день действующее законодательство находиться на стадии становления и требует постоянного совершенствования и развития.
Как отмечалось ранее, сложность экономических отношений, их многогранность и многоаспектность требует выработки собственных подходов к правовому регулированию, что обосновывает необходимость формирования терминологического аппарата, способного дать описание экономических процессов и вытекающих из них отношений.
В процессе исследования правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований было установлено отсутствие
46 Караев Р.Ш., Пазулова З.Я., Полякова Э.И. Современные проблемы и пути оптимизации деятельности института местного самоуправления // Вестник Северо-Кавказского гуманитарно-го института. 2017. №3 (23). С. 138-142.; Актуальные проблемы современного конституционного права России. Учебн. пособие. Ростов Н/Д: СКАГС, 2005. 150 с.
понятия правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований, и как следствие отсутствие исследования правых норм, с позиции процессного подхода.
В этой связи, с целью определения возможностей дальнейшего направления развития законодательства в сфере экономической деятельности муниципальных образований предлагается использовать понятие правого регулирования экономической деятельности муниципальных образований.
Правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований - это совокупность средств, приёмов и методов, используемых в отношениях собственности, бюджетных, вещно-правовых и обязательственных отношениях, реализуемых компетентными органами государства и местного самоуправления, направленные на совершенствование функционирования органов местного самоуправления, социально-экономического и территориального развития муниципального образования.
Представляется, что для возможности развития законодательства необходимо использовать процессный подход для определения экономических отношений.
Так, отношения собственности при осуществлении экономической деятельности муниципальных образований в РФ, по нашему мнению, как процесс представляют собой совокупность юридических действий, осуществляемых органами местного самоуправления, субъектами РФ и государством, направленных на формирование, использование и распределение муниципальной собственности во времени и по кругу лиц.
Бюджетные отношения при осуществлении экономической деятельности характеризуются как совокупность юридических действий по рациональному использованию и привлечению финансовых ресурсов, осуществляемых органами местного самоуправления, субъектами РФ и государством, необходимые для функционирования муниципального образования и его территориального развития47.
Вещно-правовые и обязательственные отношения при осуществлении экономической деятельности это юридические отношения по целевому использованию финансовых и материальных ресурсов (имущества) органами местного самоуправления, направленные на территориальное развитие муниципального образования.
Таким образом, можно заключить, что эффективность правового регулирования будет достигаться лишь только тогда, когда элементы отношений собственности, бюджетных, вещно-правовых и обязательственных отношений смогут быть полностью описаны в действующих нормативно-правовых актах, при этом огромное значение
47 Караев Р.Ш., Арутюнян Г.А., Полякова Э.И. Современные проблемы управления государственными финансами и пути их решения // Вестник СевКавГТИ. 2016. №4 (27). С. 30-33.
имеют положения касающиеся взаимосвязи этих элементов, взаимосвязь должна обладать процессуальной формой. Как только коллизии в действующем законодательстве будут устранены, конкретизированы и описаны основополагающие понятия, эффективность правового регулирования значительно повысится.
Использованные источники:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014, N 31, ст. 4398.
2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998, N 36, ст. 4466.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017) // СЗ РФ. 2003, N 40, ст. 3822.
4. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995, N 35, ст. 3506.
5. Закон СССР от 09.04.1990 N 1417-1 (ред. от 23.10.1990) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 1990, N 16, ст. 267.
6. Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 03.12.2008) «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 18.07.1991, N 29, ст. 1010.
7. Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.12.1993, N 52, ст. 5071.
8. Актуальные проблемы современного конституционного права России. Учебн. пособие. Ростов Н/Д: СКАГС, 2005.
9. Караев Р.Ш., Арутюнян Г.А., Полякова Э.И. Современные проблемы управления государственными финансами и пути их решения // Вестник СевКавГТИ. 2016. №4 (27).
10. Караев Р.Ш., Пазулова З.Я., Полякова Э.И. Современные проблемы и пути оптимизации деятельности института местного самоуправления // Вестник Северо-Кавказского гуманитарно-го института. 2017. №3 (23).
11. Караев Р.Ш., Прокопович А.Е., Асиев Р.Ш., Полякова Э.И. Характерные черты становления и развития местного самоуправления в период советской власти // Вестник Сев-КавГТИ. 2015. №3 (22).
