К ВОПРОСУ О ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Овчинников И.И.,

доктор юридических наук, профессор, профессор Национального исследовательского университета

«Высшая школа экономики»

К ВОПРОСУ О ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

В статье анализируются дискуссионные положения современного федерального законодательства о месте и значении муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления, а также о роли населения, органов местного самоуправления в системе муниципальных правоотношений. Автор акцентирует внимание на необходимости дальнейшего развития правовых основ реального участия населения в делах местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, предметы ведения, полномочия, население, субъекты муниципальных правоотношений

Ovchinnikov I.,

Professor of the National Research University "Higher School of Economics", Doctor of Law, Professor

ON THE ISSUE OF THE LEGAL PERSONALITY OF THE MUNICIPALITY

The article is analyzed the debatable contributions of current Federal legislation about the position and importance of municipal formations in the implementation of local self-government as well as about the role of population, local self-government authorities in the system of municipal legal relations. The author of the article is pointed up on the necessity for further development of legal frameworks of real participation of population in the affairs of local self-government.

Keywords: local self-government, municipality, authority matters, competencies, population, subjects of municipal legal relations

На современном этапе муниципальной реформы исследование роли и места муниципального образования в организации местного самоуправления в нашей стране становится актуальной научной задачей. Обусловлено это тем, что муниципальное образование как территория, в границах которой население и (или) соответствующие органы осуществляют местное самоуправление, постепенно усиливает свое самостоятельное значение в муниципальных правоотношениях1. Еще в середине 90-х гг. Гражданским кодексом РФ (часть первая) было установлено (ст. 124), что муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Наиболее последовательно эта тенденция получила свое отражение в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3), который существенно повысил роль муниципального образования в качестве самостоятельного субъекта в важнейших муниципальных правоотношениях и особенно в осуществлении компетенции местного самоуправления.

1 См.: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 56-129.

Одним из концептуальных положений современного местного самоуправления, в частности, является определение субъектов муниципально-правовых отношений, за которыми следует закреплять компетенцию местного самоуправления - вопросы местного значения (предметы ведения) и полномочия по решению этих вопросов. Законодательная практика здесь различна. Определенные выводы можно сделать в ходе анализа основополагающих документов в области местного самоуправления. Так, Европейская хартия местного самоуправления исходит из того, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения... Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом2. В ст. 130 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3 местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ и действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1).

Таким образом, напрашивается один и вполне определенный вывод: если самоуправляется проживающее на определенной территории население, которое непосредственно и (или) через органы местного самоуправления решает вопросы местного значения, то и перечень этих вопросов необходимо отнести к ведению населения и (или) органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Представляется, что такой подход в полной мере отвечает и международным стандартам, и концепции местного самоуправления. Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова, считающего, что главным социальным и правообразующим источником компетенций всех видов является народ3.

Однако Федеральный закон № 131-Ф3, несмотря на закрепленную в нем и в ст. 130 Конституции РФ идею самоуправляющегося населения, исходит из принципиального, но весьма дискуссионного решения о закреплении вопросов местного значения (предметов ведения) не за самоуправляющимся населением и (или) органами местного самоуправления, а за муниципальным образованием, о чем свидетельствуют положения ст. 14-16 данного закона. Понятием муниципального образования (ст. 2) охватывается определенная территория, часть территории, наделенная статусом городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района либо внутригородской территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальное образование имеет границы, определенный состав территории. Статус муниципального образования законом может изменяться, как могут изменяться и его границы, состав территории, а само муниципальное образование может разделяться, объединяться, упраздняться4.

2 СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2005. С. 52.

4 См. подробнее: Лексин И.В. Территориальное устройство России: Конституционно-правовые проблемы. М., 2014. С. 126131.

шл

Законодательное закрепление новых позиций муниципального образования в местном самоуправлении в последние годы заметно активизировало развитие научных исследований, посвященных различным аспектам функционирования муниципальных образований. Некоторые авторы настолько подняли значение муниципального образования как отдельного, самостоятельного, основополагающего института местного самоуправления, что вполне может сложиться впечатление о том, что самоуправляется вовсе не население, а именно муниципальное образование.

Так, И.В. Бабичев высказал ряд идей о том, что муниципальные образования, отдельные виды муниципальных образований, территория муниципального образования, органы местного самоуправления и даже сами граждане - это все муниципальные юридические конструкции, что муниципальное образование и его население - разные системы, и потому они могут иметь разные цели, конфликт которых может быть источником развития. Именно муниципальное образование как юридическая конструкция является центральным (основным) элементом системы местного самоуправления. Эту систему собственно и составляют именно муниципальные образования различных видов, находящиеся в соответствующем правовом окружении и связанные между собой разнообразными взаимоотношениями в группы, образующие вертикально и горизонтально интегрированные структуры. В систему местного самоуправления автор включает также объединения муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, единое общероссийское объединение муниципальных образований, правоотношения элементов системы между собой и с государством и цель системы как «системообразующий фактор». Кроме того, муниципальное образование признается основным субъектом-объектом местного самоуправления, что составляет его главную правовую особенность. Население, институциональные местные сообщества, органы местного самоуправления являются, по мнению автора, лишь элементами муниципального образования5.

Высказываются также суждения о том, что муниципальное образование представляет собой один из элементов социальной структуры общества, обладает правоспособностью и даже является одним из видов юридических лиц6. После таких характеристик, видимо, не должны возникать вопросы о том, почему именно за муниципальными образованиями законом закреплены соответствующие вопросы местного значения.

Между тем даже в советский период вопросы комплексного развития административно-территориальных единиц (сельсоветов, поселков, районов, городов, районов в городах, краев, областей) относились к ведению не этих территорий, а, что представляется вполне логичным, к ведению соответствующих органов государственной власти - местных Советов, действующих на данных территориях. Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»7 аналогично закреплял основы определения компетенции органов местного самоуправления, а не территорий. Принципы определения компетенции органов местного самоуправления, а также полномочия местных Советов и местной администрации в конкретных областях и сферах деятельности были детально урегулированы и в Законе РСФСР от 06.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР»8.

Впервые категория муниципального образования в качестве субъекта гражданско-правовых отношений, как отмечалось, была закреплена в ст. 124 ч. 1 ГК РФ (1995). Кодекс не

5 См.: Бабичев И.В. Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 7-11; Бабичев И.В. К вопросу о структуре территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и местных сообществ // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 51-58.

6 См.: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 92-94.

7 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

8 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

□ю

раскрывал содержание понятия муниципального образования. Определение муниципального образования как территории местного самоуправления было дано в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 1).

По сравнению с предыдущим законом в данном законе был использован новый подход к закреплению компетенции местного самоуправления, который, по нашему мнению, дал толчок к восхождению института муниципального образования к вершинам местного самоуправления. Компетенция оказалась необоснованно разделенной на отдельные структурные элементы и откровенно плохо регламентировалась в тексте закона. Вопреки предшествующему опыту правового регулирования, один элемент компетенции - предметы ведения (вопросы местного значения) - теперь был отнесен к ведению муниципальных образований, которые даже получили право «принимать к своему рассмотрению» и некоторые дополнительные вопросы. К слову, конструкция изначально явно нелогичная, так как не может территория что-то принять к своему рассмотрению. Если бы закон отнес вопросы местного значения к ведению самоуправляющегося населения и (или) органов местного самоуправления, то это было бы понятно. Однако законодатель предпочел подчеркнуть и выделить территорию, т.е. муниципальное образование, как важнейшее звено местного самоуправления. Предметы ведения были определены общим перечнем для всех типов муниципальных образований, хотя очевидно, что не могут быть одинаковые предметы ведения у сельского и крупного городского поселений. Второй элемент компетенции - полномочия по решению вопросов местного значения - непосредственно этим законом не закреплялся. Отмечалось, что органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставами муниципальных образований. Лишь применительно к представительному органу в ст. 15 перечислялись 6 вопросов, непосредственно отнесенные законом к исключительному ведению этого органа.

Видимо, понимая, что такой подход к закреплению компетенции, когда законом устанавливается лишь перечень вопросов местного значения, а полномочия по их решению должны самостоятельно определяться в уставе каждого конкретного муниципального образования, нельзя считать удачным и достаточным для полноценного и эффективного функционирования местного самоуправления, законодатель разрешил дополнительно применять положения ст. 49-76 (о полномочиях органов местного самоуправления) утратившего силу Закона РФ от 06.07.1991 «О местном самоуправлении в Российской Федерации). Даже с учетом того, что тот закон был разработан и вступил в силу еще в советский период, имел другие перечни вопросов местного значения и, естественно, соответствующие полномочия по их решению, все же эта мера давала возможность определять в уставах такие полномочия органов местного самоуправления, которые основывались на конкретных законодательных установлениях, прошедших апробацию предыдущей практикой становления и развития местного самоуправления в нашей стране.

Муниципальным образованиям стали придаваться и другие очень важные правомочия. Так, с учетом положений ст. 215 ч. 1 ГК РФ городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования стали признаваться еще и собственниками муниципальной собственности. До 1995 г. этот вопрос решался иначе. Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» четко устанавливал, что распоряжение и управление коммунальной собственностью осуществляют от имени населения административно-территориальных единиц соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные ими органы. Закон РСФСР от 06.07.1991 «О местном само-

управлении в РСФСР» закреплял, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории (ст. 37), а распоряжение и управление объектами муниципальной собственности осуществляют местные Советы и местные администрации в соответствии с разграничением компетенции (ст. 38). Отметим также ст. 130 Конституции РФ, где закреплено положение о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ, признающий правомочия собственника муниципальной собственности за муниципальным образованием, от имени которого права собственника осуществляли органы местного самоуправления, все же предусматривал (ст. 29) возможность осуществления прав собственника в отношении муниципальной собственности в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, непосредственно населением. Да и позже, в Федеральном законе от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»9 отмечалось (ст. 2), что права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с его уставом.

Таким образом, на протяжении нескольких лет в законодательстве боролись две тенденции: признавать собственником муниципальной собственности самоуправляющееся население и органы местного самоуправления или признавать собственником территорию -муниципальное образование, от имени которого права собственника осуществляют органы местного самоуправления. В действующем сегодня Федеральном законе № 131-Ф3 четко отражена (ст. 51) вторая тенденция: органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Следует признать, что таким образом установления ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ обеспечили реальное отстранение самоуправляющегося населения от непосредственного участия в решении вопросов муниципальной собственности в большинстве муниципальных образований (кроме тех, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан). Закон не предусматривает и действенных механизмов контроля населения за осуществлением органами местного самоуправления полномочий собственника муниципального имущества. В числе последствий такого законодательного регулирования одного из наиболее важных вопросов местного самоуправления можно назвать криминализацию муниципальных имущественных отношений и многочисленные злоупотребления со стороны должностных лиц органов местного самоуправления.

В Федеральном законе № 131-ФЗ сохранены основные концептуальные подходы Федерального закона от 28.08.1995, как по схеме закрепления, так и по структуре компетенции: вопросы местного значения отнесены к ведению муниципальных образований (теперь они разграничены между различными типами муниципальных образований); полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов не дифференцированы и являются общими для органов местного самоуправления всех уровней муниципальных образований, хотя перечни вопросов местного значения теперь у муниципальных образований разные.

Тенденция усиления территориальной составляющей в организации и осуществлении местного самоуправления проявляется и в других федеральных законах. Так, в соответ-

9 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

□ш

ствии с Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»10 муниципальные образования теперь являются уже и нанимателями для муниципальных служащих. Но поскольку самой территории это осуществить невозможно, постольку законодатель вышел на опробованный с муниципальной собственностью путь: от имени муниципального образования полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Однако муниципальное образование как территория, естественно, не может самостоятельно реализовать это полномочие и определить представителя нанимателя. Закон помогает муниципальному образованию разрешить созданную им же ситуацию и сам устанавливает круг представителей нанимателя (работодателей): глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Возникает вопрос: если в итоге сам закон определяет конкретных должностных лиц, решающих вопросы муниципальной службы, то зачем вовлекать в этот процесс еще и территорию - муниципальное образование? Почему все действия обязательно должны совершаться от имени территории?

Складывается впечатление, что на современном этапе правового регулирования федеральные органы государственной власти не заинтересованы в том, чтобы законодательно закреплять право самоуправляющегося населения и (или) сформированных населением органов местного самоуправления выступать нанимателями муниципальных служащих, чтобы за ними, а не за территорией, закреплялись вопросы местного значения и определялись полномочия по их решению, чтобы население, а не территория, наделялось правомочиями собственника муниципальной собственности.

Можно предположить, что, закрепляя все эти вопросы за муниципальными образованиями, законодатель тем самым как бы подразумевал органы местного самоуправления и население, проживающее в этих муниципальных образованиях. Ведь иначе, вопреки концепции местного самоуправления, такими законодательными установлениями население утрачивает свою причастность к решению наиболее важных вопросов местного значения. Однако законодатель находит возможность, когда это, с его точки зрения, целесообразно, использовать в компетенционных отношениях самостоятельно категории «население», «органы местного самоуправления».

Например, отдельные государственные полномочия передаются (ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ) для осуществления не соответствующим муниципальным образованиям (что вполне можно было ожидать, учитывая общую парадигму данного Закона), а органам местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 70) закрепляется не перед муниципальным образованием, а перед населением (мы опускаем сейчас оценку самих механизмов такой ответственности и ее эффективность). Тем самым законодатель показал, что «население», «органы местного самоуправления» и «муниципальное образование» в его понимании не одно и то же. Когда затрагиваются интересы самого законодателя и ему необходимо обеспечить осуществление передаваемых отдельных государственных полномочий, привлечь к ответственности исполнителей, тогда он четко определяет и порядок наделения такими полномочиями, и порядок контроля, и механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Оно и понятно: муниципальное образование ведь к ответственности не привлечешь, и потому эта конструкция для законодателя в данном случае явно неуместна. Но в местном самоуправлении, где все важнейшие вопросы закрепляются либо за самим муниципальным образова-

10 СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

□ш

нием, либо решаются «от имени муниципального образования», такой подход законодатель счел очень даже приемлемым.

Следовательно, нельзя считать случайным наделение не населения, не органов местного самоуправления, а именно муниципальных образований предметами ведения, полномочиями собственника муниципальной собственности, нанимателя муниципальных служащих, делая их главным звеном местного самоуправления.

Нельзя не признать, что подмена населения как основного и главного субъекта местного самоуправления юридической конструкцией муниципального образования не соответствует прежде всего положениям ст. 130 Конституции РФ. Необходимо вернуть местное самоуправление из территориального формализма к реальной действительности, к живым людям, о которых проявляет заботу наше законодательство.

Список литературы

1. Бабичев И.В. К вопросу о структуре территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и местных сообществ // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6.

2. Бабичев И.В. Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.0002. М., 2010. 415 с.

3. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., Изд-во Московского университета, 2010. 256 с.

4. Лексин И.В. Территориальное устройство России: Конституционно-правовые проблемы. М.: ЛЕНАНД, 2014. 432 с.

5. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Тихомиров М.Ю., 2005. 355 с.

Reference list

1. Babichev I. On the issue of the structure of territorial public collective (population) of municipality and local communities // Constitutional and municipal law. 2012. № 6.

2. Babichev I. The municipal legal constructions: Systemic-structural analysis: Synopsis of a thesis of Doctor of Law. M., 2010.

3. Bazhenova O. The municipality as a subject of law. M., 2010.

4. Leksin I. The territorial organization of Russia: Constitutional-legal problems. M., 2014.

5. Tikhomirov Yu. The theory of competence. M., 2005.