CC BY
6УДК 342.25.096
Филиппова Н.А.
Filippova N.A.
Территориальное общественное самоуправление: полномочия или гражданские инициативы?
Territorial Self-government: Powers or Civil Initiatives?
В статье предложен анализ дефектов законодательного закрепления статуса территориального общественного самоуправления в России; сформулирован вывод о том, что юридические признаки этой формы гражданского участия не соответствуют организационно-правовой форме общественной организации.
The analysis of defects of legislative fixing of territorial self-government status in Russia is discussed in this article; in conclusion, the article states that legal signs of this form of civil participation are not inconsistent with an organizational and legal form of organization.
Ключевые слова: местное самоуправление, гражданское участие, территориальное общественное самоуправление, публичное представительство, территориальный коллектив, общественная организация.
Key words: local government, civil participation, territorial self-government, public representation, territorial collective, non-governmental organization.
Вопрос о юридической природе территориального общественного самоуправления (далее - ТОС) стал предметом дискуссий в российском праве с 90-х гг. XX в., т.е. с момента формирования этого института в системе институтов российского права. Многие из проблем правового обеспечения деятельности ТОС были решены в ходе совершенствования российского законодательства. Но и сегодня спорными остаются вопросы правового режима имущества ТОС, источников финансирования его деятельности, порядка регистрации уставов ТОС и некоторые иные вопросы. Это те вопросы, с которыми активисты ТОС сталкиваются на практике. И это именно тот случай, когда «нет ничего практичнее хорошей теории» (Б. Рассел), поскольку все споры, а нередко и дефекты законодательного регулирования ТОС, имеют одну общую основу - неразрешенный вопрос о юридической природе ТОС.
Удивительно, но только к средине десятых годов текущего столетия, к моменту, когда опыт общественного самоуправления в российских муниципалитетах насчитывал уже более 20 лет, российские юристы сформулировали этот вопрос как основной. В работах Любови Алексеевны Бурыловой, начальника правового управления администрации г. Перми, он звучит так: «Территориальное общественное самоуправление - власть или самодеятельность?» [1]. Если ТОС - это власть, то уместно говорить о полномочиях, в том числе и делегированных полномочиях от органов местного самоуправления, а вместе с тем, следуя принципу бюджетной эквивалентности, стабильных источниках финансирования ТОС из местных бюджетов или даже собственных источниках публичного финансирования в виде отчислений от сборов. Если же это гражданская самодеятельность, то нет и не может быть полномочий, но есть гражданские инициативы, публичные права общественной (самодеятельной) организации. Вместе с этим нет и не может быть стабильных источников финансирования, хотя возможны отдельные целевые муниципальные программы, в редких случаях - размещение муниципальных социальных грантов и муниципальных социальных заказов [9, с. 204].
Обозначенная дилемма задает решение и всех других вопросов. Если придерживаться первой позиции, то собственность ТОС - публичная, если второй - частная, с соответствую-
щим режимом обращения. В первом случае участниками ТОС следует считать всех проживающих на той части территории муниципального образования, где формируется ТОС. Во втором - возможен только режим персонального участия, следовательно, устав ТОС должен содержать положения о прядке вступления (принятия) и выхода из состава ТОС граждан и приравненных к ним лиц также, как это свойственно уставу общественной организации. В первом случае органы ТОС представляют всех проживающих на его территории (публичное представительство), во втором - только непосредственных его участников (частноправовое представительство).
Даже самый беглый обзор развития союзного и российского законодательства, регулирующего организацию и деятельность ТОС, свидетельствует о том, что концепция «ТОС как публичная власть» постепенно замещается концепцией «ТОС как участие граждан в осуществлении публичной власти». Обозначим лишь наиболее важные этапы на этом пути.
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» № 1417-I от 9.04.1990 г. [6] исходил из понимания территориального самоуправления как формы осуществления власти местным сообществом, а потому упоминал об органах ТОС как элементе системы местного самоуправления (ст. 2). Аналогичный подход был характерен в тот период и для формирующегося российского законодательства [4, с. 178]. И лишь Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. [7] исключил ТОС из системы местной власти, определив его как «форму участия граждан в осуществлении местного самоуправления». При этом конкретизирующими правотворческими полномочиями в определении статуса ТОС были наделены субъекты Российской Федерации. В результате в региональной практике были использованы оба (взаимоисключающих друг друга!) варианта, а именно: ТОС признавались и органами местного самоуправления, и общественными объединениями [4, с. 178].
Одна из самых примечательных черт действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. (более - ФЗ № 131), регулирующего вопросы местного самоуправления [8], заключается в том, что в нем были последовательно разграничены институты прямой демократии и институты гражданского участия.
Если прежде законодатель допускал существование иных форм осуществления местного самоуправления (кроме форм прямого волеизъявления граждан), то в действующем законе был определен субъект этого правомочия, соответственно, закреплена более точная юридическая формула участия населения в осуществлении местного самоуправления. Более того, был расширен перечень институтов гражданского участия, а именно:
1) голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, которое отделено от местного референдума; голосование, в данном случае, - способ выражения согласия на изменение границ и правового статуса, но не само решение об изменении, каким мог бы быть референдум;
2) ТОС;
3) публичные слушания в муниципальном образовании;
4) собрание граждан и конференция граждан;
5) опрос граждан;
6) обращения граждан в органы местного самоуправления.
При этом перечень остается открытым, что допускает существование и других форм такого участия.
Весьма заметной вехой в эволюции законодательного регулирования ТОС стали недавние изменения пп. 2 п. 3 ст. 50 Гражданского Кодекса РФ (далее - ГК РФ) [5], которые разрешили давний спор об организационно-правовой форме ТОС как некоммерческой организации. ТОС - это общественная организация. Ни законом субъекта Российской Федерации, ни нормативным правовым актом муниципального образования ему не может быть придан иной правовой статус.
Однако можно ли считать тему закрытой? Разумеется, нет. Главным образом потому, что в действующем ФЗ № 131 сохраняется немало положений, свидетельствующих о сохранении признаков «старой» концепции, концепции ТОС как особой разновидности органа местной власти. Назовем некоторые из них.
Во-первых, это порядок определения границ ТОС. Эти границы устанавливаются представительным органом соответствующего муниципального образования по предложению населения, проживающего на этой территории. «Привязанность» к территории иных общественных организаций имеет совершенно другую правовую природу, а именно: местные, региональные, межрегиональные и федеральные общественные объединения, учреждаемые в организационно-правовой форме общественных организаций, вписаны в уже существующую систему административно-территориального деления. При этом административно-территориальные единицы всех уровней являются публично-территориальными образованиями, т.е. имеют все существенные признаки территориальных коллективов как самостоятельных субъектов публичного права. Территория ТОС никаким иным целям, кроме реализации гражданских инициатив, не служит. Это специальная или, как говорят французские юристы, «искусственная» административно-территориальная единица. Она не обладает признаками территориального коллектива, не является самостоятельным субъектом права, но формируется в целях осуществления функций публичного (государственного) управления. Примерами таких единиц служат избирательные округа, управленческие округа (федеральные округа в России и т.д.). Таким образом, в отношении общественной организации, какой с точки зрения ГК РФ является ТОС, применяется правовой режим, характерный для реализации публичных управленческих функций. Противоречивость такого подхода не порождает существенных проблем, поскольку границы все же определяются на основании предложений населения, а полномочия органа местного самоуправления, в этом случае, имеют технический характер. Но в условиях конфликта между гражданскими активистами с одной стороны и органом местного самоуправления - с другой, либо конфликта между двумя территориальными сообществами граждан очевидно решающее значение властного ресурса муниципалитета.
Уходя немного в сторону от собственно правового анализа, заметим, что именно это обстоятельство (расширение возможностей регулирующего воздействия на ТОС со стороны муниципалитетов), видимо, стало одной из причин снижения их активности и степени востребованности этой формы самоорганизации. Как справедливо отмечает Е.С. Шомина, идет процесс «муниципализации общественных инициатив» [11], общественное замещается публичным. В условиях, когда форм гражданского участия становится больше, формируются некоторые элементы электронной демократии, такие как Российская общественная инициатива (РОИ) или общественный контроль, наиболее активные жители предпочитают наименее контролируемые формы гражданской самоорганизации. В то время как организации ТОС «стали превращаться в обслуживающую муниципальные органы власти структуру, полностью материально зависимую от них и потерявшую какую-либо связь с рядовыми гражданами» [9, с. 201].
Второе положение ФЗ № 131, которое также вызывает немало вопросов, - это положение о субъекте права на ТОС. Законодатель, определяя процедуру учреждения ТОС, упоминает о населении части территории муниципального образования, жителях, гражданах, проживающих на соответствующей территории. Между тем, непосредственным субъектом права, строго говоря, может быть только гражданин, причем он может быть участником как публично-правовых, так и гражданско-правовых отношений. Правосубъектность сообществ никогда не является непосредственной, она формируется лишь при наличии ряда юридических условий. Для территориальных коллективов таким важнейшим условием является формирование органа публичного представительства. Для экстерриториальных объединений граждан - реализация права на объединение в установленных законом формах и процедурах.
Нетрудно заметить, что процедура учреждения ТОС, предложенная законодателем, не соответствует ни первой, ни второй модели формирования коллективного субъекта права.
98
Механизм учреждения ТОС через проведение собраний и конференций с заявленной нормой представительства не предполагает и не требует персонального участия каждого гражданина в его учреждении. Значит, оно может быть создано и вопреки воле конкретного жителя, к примеру, многоквартирного дома. Более того, учитывая действующую редакцию п. 6 ст. 27 ФЗ № 131, достаточно собрать 1/3 от жителей территории предполагаемого ТОС и проигнорировать волю большинства жителей.
Подобный механизм реализации юридически значимых действий характерен для публично-правовых отношений, где депутат или чиновник представляет волю и интерес всех, в том числе тех, кто не принимал участия в выборах, либо голосовал против, либо вообще не является субъектом права в силу своей недееспособности. Но важно понимать, что принудительность власти - это исключительное свойство власти территориальных союзов [3, с. 163], а территориальным союзом (коллективом, корпорацией) сообщество становится лишь благодаря механизму публичного представительства [2, с. 166], чего в случае образования ТОС нет и не предусмотрено.
Общественным объединениям принуждение, свойственное публично-территориальным образованиям, не известно. Общественная власть распространяется на участников общественных объединений лишь постольку, поскольку этому предшествует собственная воля лица к объединению. Заметим, что российское законодательство требует, по общему правилу, персонального членства в общественных объединениях.
Таким образом, закрепление за ТОС правового статуса общественной организации при существующей процедуре формирования ТОС означает нарушение конституционного принципа добровольности объединений (ст. 30 Конституции РФ), в той мере, в какой решения органов ТОС затрагивают не только участников собраний и конференций ТОС, но и всех жителей соответствующей территории.
Наконец, третий дефект ФЗ № 131 заключается в том, что в нем не определен перечень публичных прав и обязанностей ТОС, но тем не менее установлен перечень исключительных полномочий его органов (а таковыми являются не только руководящие органы, но и собрания, конференции граждан). «Хитрость» законодателя тут понятна: у общественной организации не может быть публично-властных полномочий, она может располагать лишь некоторыми публичными правами, например, правом правотворческой инициативы. Но руководящие органы общественного объединения (в том числе организации) в силу выборного характера таких органов располагают внутриорганизационными полномочиями по отношению к самой общественной организации и ее членам. Между тем учредители и участники ТОС далеки от таких юридических тонкостей и нередко закрепляют в уставах ТОС главы, определяющие «полномочия ТОС». В этом случае происходит фактическая подмена юридических свойств общественной организации свойствами органа публичной власти.
Итак, подводя некоторый итог особенностям законодательного регулирования ТОС в России, можно отметить, что определение статуса ТОС как общественной организации соседствует с законодательным закреплением такого правового механизма их учреждения и функционирования, который в значительной степени отражает признаки не общественной, а публичной власти. Это системное противоречие, с одной стороны, обусловлено дефектами российской конституционно-правовой доктрины, в которой по сей день не сложилось общепринятых представлений о критериях разграничения этих видов социальной власти (редким исключением здесь являются работы В.Е. Чиркина [10]). С другой стороны, эклектизм законодательства является естественной причиной низкой эффективности этого правового института.
Литература
1. Бурылова Л. А. Территориальное общественное самоуправление - власть или самодеятельность? // Современный город: власть, управление, экономика. 2013. № 3. С. 32-41.
2. Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М. : Изд-во. Т-ва И. Д. Сытина, 1908. 957 с.
3. Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М. : Зерцало. 2004. 260 с.
4. Раздъяконова Е. В. Институционализация ТОС в системе местного самоуправления // Вестник Новосибирского государственного университета. 2011. Т. 7. Вып. 1. С. 177-180 (Сер. «Право»).
5. О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : федер. закон № 99-ФЗ от 05 мая 2014 г. URL: http://www.pravo. gov.ru (дата обращения: 01.02.2014).
6. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР : закон СССР № 1417-I от 9.04.1990 г. (ред. от 23.10.1990) // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16, ст. 267 (утратил силу).
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. (ред. от 21.07.2005) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 35, ст. 3506 (утратил силу).
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (ред. от 29.12.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
9. Рой О. М. Проблемы и перспективы укрепления института ТОС с целью развития гражданского общества в России // Информационные технологии и системы: управление, экономика, транспорт, право. 2014. № 3. С. 201-204.
10. Чиркин В. Е. К вопросу о моделях власти в современном обществе // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 3-7.
11. Шомина Е. С. Трансформация модели взаимодействия ТОС и местного самоуправления // Муниципальная власть. 2010. № 4. С. 86-87.
