ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.25

Шугрина Е.С.

Shugrina E.S.

Территориальное общественное самоуправление: особенности правового регулирования и правоприменительной практики

Territorial Self-government: Peculiarities of Legal Regulation and Law Enforcement

В статье обозначены дефекты и пробелы правового регулирования территориального общественного самоуправления в современном российском законодательстве: его юридической природе, финансировании, регистрации уставов. Проанализирована правоприменительная практика, включая судебную, по вопросам организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

The article marked defects and gaps in the legal regulation of territorial self-government in the Russian legislation: its legal nature, financing, registration statutes. The article gives the analysis of legal and judiciary practice, including the questions of territorial self-organization and its activities.

Ключевые слова: публичная власть, местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление, общественная организация, юридическое лицо.

Key words: public authorities, local self-government, territorial self-government, social organization, a legal entity.

В ч. 1 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6.10.2003 г. (далее - ФЗ № 131) дается следующее определение территориального общественного самоуправления: самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Иными словами, территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) -это самоорганизация граждан по месту их жительства.

В 5 ч. данной статьи говорится о том, что (кто) может являться юридическим лицом и как регистрируется ТОС. В настоящее время действующее законодательство предусматривает две параллельно существующие процедуры регистрации ТОС, а именно: в качестве элемента местного самоуправления и как юридическое лицо. С одной стороны, ТОС регистрируется в органах местного самоуправления в качестве одного из элементов системы местного самоуправления и может спокойно существовать в этом качестве довольно долго, если не претендует на какую-то хозяйственную деятельность, предполагающую обязательное наличие статуса юридического лица.

В соответствии с ч. 5 ст. 27 ФЗ № 131 ТОС считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Как правило, на местах с регистрацией устава ТОС проблем не возникает, законодательство является в целом устоявшимся.

С другой стороны, определенные проблемы возникают, если на местах хотят использовать другую процедуру и получать статус юридического лица. Согласно ч. 5 ст. 27 ФЗ № 131, территориальное общественное самоуправление, в соответствии с его уставом, может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В этой связи возникает несколько вопросов.

104

Во-первых, что (кто) получает статус юридического лица? Следует напомнить легальное определение: территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан. Получается, что самоорганизация является юридическим лицом. Наверное, с точки зрения юридической техники, нормы закона следует изложить более корректно. Очевидно, что юридическим лицом является не все территориальное общественное самоуправление, а его органы. Наверное, такую формулировку и нужно было бы включить в Закон.

В ч. 1 ст. 27 действовавшего ранее Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. (далее -ФЗ № 154) говорилось о том, что, в соответствии с уставом муниципального образования, органы ТОС могут являться юридическими лицами.

Во-вторых, в действующем ФЗ № 131 четко предусматривается, что если речь идет о регистрации юридического лица, то только в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Это, в свою очередь означает, что органы ТОС полностью выведены за рамки деятельности публичной власти.

В действовавшем ранее ФЗ № 154 предусматривалось, что порядок организации и осуществления ТОС определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 27), т.е. в федеральном законе не было четкого указания на организационно-правовую форму ТОС как юридического лица. Поэтому практика шла по разным путям, иногда возникали довольно неожиданные судебные решения. Например, суды отказывались применять нормы закона об общественных организациях к органам ТОС (см. постановление арбитражного суда Самарской области от 11.03.2003 г. по делу № А55-17687/02-8; постановление ФАС Поволжского округа № А55-1407/02-22 от 13.08.2002 г.).

Следует отметить, что в период действия ФЗ № 154 (и раньше) довольно последовательно реализовывалась юридическая конструкция, что ТОС - это не только обязательный элемент системы местного самоуправления, но и некая «разновидность органов местного самоуправления». Отголоски этого имеются и сейчас, например, В.Л. Лютцер полагает, что «ТОС следует считать подвидом власти местного самоуправления» [2, с. 258]. В этой связи Д.Б. Сергеев довольно справедливо обращает внимание на то, что «трудно согласиться с идеей, что юридическое лицо, созданное в организационно-правовой форме некоммерческой организации, имеющее в своей природе элементы общественного (гражданского) самоуправления, может быть частью организационного устройства, структуры муниципального образования, природа которого является исключительно муниципальной, властной, публичной» [4, с. 29].

Как уже говорилось ранее, в настоящее время регистрация ТОС возможна только в форме некоммерческой организации, одной из разновидностей которых является общественное объединение. Согласно ст. 18 Федерального закона «Об общественных объединениях» № 82-ФЗ от 19.05.1995 г., общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее 3 физических лиц. Количество учредителей для создания отдельных видов общественных объединений может устанавливаться специальными законами о соответствующих видах общественных объединений. В отношении ТОС никаких специальных оговорок или специальных законов нет, поэтому формально для учреждения ТОС как юридического лица достаточно 4 человек. Правильно ли это? Отвечает ли это сути ТОС?

Конечно, законодатель всегда может сказать, что из совокупного анализа всех частей ст. 27 ФЗ № 131 следует, что вначале следует учредить ТОС как элемент системы местного самоуправления (для этого явно недостаточно 4 человек), и только потом регистрировать юридическое лицо в форме некоммерческой организации, в том числе общественного объединения. Очевидно, что данный вопрос требует дополнительной проработки и определенной корректировки с точки зрения цельности и непротиворечивости используемой юридической конструкции.

Следует вернуться к тезису о том, что фактически органы ТОС выведены полностью за рамки деятельности публичной власти. Хорошо это или плохо? Это дискуссионный вопрос.

Можно обратить внимание на некоторые юридические особенности. Если органы ТОС являются некоммерческой организацией, то как эту организацию включить в процесс принятия решений, в том числе связанных с деятельностью органов местного самоуправления? Юридически никак. Согласно антимонопольному законодательству полномочия органов власти могут осуществлять только органы власти (ст. 15 Федерального закона № 135-Ф3 от 26.07.2006 г. «О защите конкуренции»).

Даже если предусматривается, что ТОС регистрируется в органах местного самоуправления, ему не присваивается статус публично-правового образования, это некоммерческая организация. ТОС как субъект гражданско-правовых отношений не может обладать публичными полномочиям. Это не хорошо и не плохо, это следствие той юридической конструкции, которая в настоящее время предусмотрена нашим действующим законодательством.

Представляется целесообразным внесение изменений в ФЗ № 131, предусмотрев возможность «включения» органов ТОС в качестве обязательной стадии принятия решения по некоторым вопросам местного самоуправления. Это право можно предоставить органам местного самоуправления, например, если органы ТОС действительно достаточно хорошо себя зарекомендовали, пользуются авторитетом, их нужно включать в качестве обязательной стадии в те решения, которые принимаются; если на какой-то территории органов ТОС нет, то органы местного самоуправления принимают свои решения без них.

Определенные сложности возникают и с финансированием деятельности ТОС. Как уже говорилось, формально ТОС - это некоммерческая организация. Возникает вопрос: на основании каких решений, каких правовых норм органы местного самоуправления финансируют деятельность некоммерческих организаций (если речь не идет о грантах)? Действующее законодательство достаточно четко дает ответ: у органов местного самоуправления практически нет свободы для маневра. Вопрос: хорошо это или плохо? Если вывести органы ТОС за рамки стандартных некоммерческих организаций, то можно упростить и возможность финансирования за счет средств местного бюджета, если органы местного самоуправления посчитают это целесообразным.

Кроме того, действующее законодательство предусматривает, что органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, в том числе за счет средств указанных граждан (ч. 8 ст. 27 ФЗ № 131). Что такое финансирование деятельности, например, по благоустройству территории за счет средств граждан? Напомним, это некоммерческая организация, т.е. добровольно создаваемая организация. Какова природа тех решений, которые принимаются этой структурой для тех граждан, которые проживают на этой территории? Может ли житель отказаться оплачивать эти расходы? Распространяются ли решения ТОС только на тех, кто был на собрании по учреждению ТОС, или они касаются всех жителей, проживающих на территории, в пределах юрисдикции органа ТОС?

Например, «решением тринадцатой отчетной конференции ТОС микрорайона "Авиатор" (г. Барнаул) от 29.03.2009 г. установлены следующие взносы для лиц, имеющих в собственности земельные участки на территории микрорайона; на текущее содержание хозяйства микрорайона (250 руб.); очистку и ремонт дорог (56 руб.); текущее содержание газораспределительных сетей до земельных участков граждан (90 руб.); подключение строящегося жилого дома, иного сооружения к существующим магистральным сетям водопровода, линий электропередач (307 440 руб.); перспективное развитие микрорайона (136 640 руб.); единовременный взнос на проектирование сетей канализации (1 260 руб.). Также установлена ежемесячная поливная норма (расход воды на полив)» [1].

Естественно, жители этих микрорайонов (в основном это частный сектор, находящийся на территории Индустриального района г. Барнаула), категорически несогласные с такой ситуацией, обращаются в различные органы власти за защитой своих прав [1; 3].

Жители Индустриального района сумели собрать большую коллекцию разных ответов от представителей органов власти. Например: «Заместитель начальника Управления ЖКХ по Ал-

тайскому краю в письме от 17.02.2011 г. № 406/01-26 сообщил, что за счет средств населения не должны осуществляться полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения (освещение улиц, очистка и ремонт дорог); необходимость содержания сетей коммунального назначения, созданных за счет средств граждан и фактически являющимися объектами долевой собственностью граждан, необходимость продолжения строительства коммуникаций, подключение к таким сетям и установление платы должно осуществляться в установленном законом порядке; оплата населением коммунальных услуг должна производиться по тарифам, установленным уполномоченным органом, в порядке, предусмотренном Жилищным Кодексом РФ. Глава г. Барнаула письмом от 05.03.2011 г. № В-88, сообщила что закрепленные в уставах ТОС действия по взиманию с населения платежей в принудительном порядке и на основе решений конференций закону не противоречат. Заместитель руководителя УФНС по Алтайскому краю письмом от 03.03.2011 г. № 05-15/02732 подтвердил, что действующее законодательство не запрещает введение территориальным общественным самоуправлением безвозмездных платежей в целях финансирования обеспечения деятельности ТОС» [1].

Суды г. Барнаула и Алтайского края признали нормы устава ТОС соответствующими действующему законодательству. С целью исключения возможности взимания с жителей микрорайонов обязательной платы за решение вопросов местного значения, для формирования иной судебной практики по данным спорам прокуратурой г. Барнаула самостоятельно в судебном порядке оспаривались пункты устава ТОС микрорайона «Лесная поляна» пос. Лесной Индустриального района г. Барнаула, которыми предусмотрена возможность на конференции принимать решения о введении для граждан (жителей микрорайона) обязательных, индивидуально безвозмездных платежей в целях финансирования обеспечения деятельности ТОС. Определением Верховного Суда РФ № 51-Впр11-13 от 26.10.2011 г. решение Индустриального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 10.08.2010 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 3.11.2010 г. были отменены. Вынесено новое решение, которым удовлетворены требования прокурора г. Барнаула Алтайского края к территориальному общественному самоуправлению микрорайона «Лесная поляна» (ТОС) пос. Лесной Индустриального района г. Барнаула и признаны недействующими соответствующие пункты Устава ТОС.

Приведенный пример делает очевидной необходимость более детальной проработки, более четкого правового регулирования особенностей финансирования деятельности ТОС, природы тех решений, которые принимаются органами ТОС; требуется дополнительное правовое регулирование, в первую очередь, именно на федеральном уровне. Можно было бы внести соответствующие изменения в ФЗ № 131, которые позволят, с одной стороны, сделать более четкими взаимоотношения органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, а с другой стороны - установить определенные гарантии, механизмы защиты населения, граждан от возможного злоупотребления властью со стороны органов ТОС, в том числе и в силу отсутствия у них необходимых правовых знаний.

Литература

1. Алтайский край. Официальный сайт. URL: http://www.altairegion22.ru/public_ recep-tion/on-line-topics/10814/ (дата обращения: 03.03.2015).

2. Муниципальное право России / отв. ред С. А. Авакьян. М. : Проспект, 2009. 544 с.

3. Напиши Президенту. URL: http://mailpresident.ru/node/10756 (дата обращения: 03.03.2015).

4. Сергеев Д. Б. Элементы структуры (организационной системы) муниципального образования //Административное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 28- 33.